206 Раздел III. Административно-правовые формы и методы

Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде слу­чаев с их помощью регламентируются отдельные стороны обще­ственных отношений, составляющих предмет не административного, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени это ка­сается финансовых отношений, частично трудовых, земельных и др. В частности, именно на их основе возникают налоговые, природо-охранительные правоотношения.

Правовые акты управления отличаются от актов судебных органов государственной власти своим преимущественно позитив­ным характером, выражающимся в том, что с их помощью органи­зуется процесс функционирования механизма исполнительной вла­сти с целью упорядочивающего воздействия на различные сторо­ны государственной и общественной жизни. Судебные акты имеют ярко выраженный юрисдикционный характер; для управленческих актов юрисдикция не является приоритетной. Кроме того, правовые акты управления не могут отменить либо изменить судебные акты, в то время как последние такую возможность в отношении их имеют. Наконец, правовые акты нередко играют роль доказательств в су­дебном процессе (например, по жилищным, трудовым, администра­тивным делам).

Правовые акты управления иногда характеризуются как кон-клюдентные.

Взятый из гражданско-правового лексикона, этот термин при­зван охарактеризовать часто встречающиеся в управленческой практике повеления, не имеющие характера, например, письмен­ного акта. Это — сигнал светофора, свисток милиционера, дорож­ный знак и т. п. Больше оснований, однако, не рассматривать по­добные повеления как правовые акты управления, поскольку в них получают свое опосредованное выражение соответствующие адми­нистративно-принудительные меры, обеспечивающие обществен­ную безопасность и порядок в сфере государственного управления. Несоблюдение таких повелений может повлечь за собой издание правового акта (например, о привлечении к административной от­ветственности).

§ 4. Виды правовых актов управления

Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного харак­тера и содержания. Соответственно имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям.

Основной критерий их классификации — юридические свой­ства актов.

Глава 11. Административно-правовые формы 207

В соответствии с ним правовые акты управления подразделя­ют на нормативные и индивидуальные.

Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся администра­тивно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных пра­вил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имею­щих конкретного, то есть персонифицированного, адресата (напри­мер, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, в са-нитарно-гигиенических правилах и т. п., распространяются на всех, кто так или иначе совершает определенные действия в названных областях).

Нормативные акты управления являются наиболее емким вы­ражением процесса реализации исполнительной власти. Это — юри­дические акты подзаконного административного нормотворчества, или правоустановителъные акты. Их подзаконность — свидетель­ство вторичности такого нормотворчества. Тем не менее роль управ­ленческих нормативных актов существенна, что находит свое вы­ражение в их содержании. Такого рода правовыми актами:

а) конкретизируются нормы высшей юридической силы, то есть содержащиеся в законодательных актах. Например, на основании Закона о Правительстве Российской Федерации последним был утвержден Регламент заседаний Правительства, конкретизирующий и детализирующий общие нормы, содержащиеся в названном за­коне;

б),определяются типовые правила поведения в сфере государ­ственного управления. Например, таможенные правила, правила приватизации государственных и муниципальных предприятий и т. п.;

в) проводятся в жизнь различного рода социально-экономичес­кие программы. Например, программы приватизации, демонополи­зации и т. п.;

г) определяется организационно-правовой статус звеньев ис­полнительного аппарата, непосредственно подведомственных Пре­зиденту или Правительству РФ (аналогичные акты принимаются на нижестоящих уровнях государственной организации России). На­пример, положения о министерствах, государственных комитетах и федеральных службах РФ;

д) обеспечивается механизм реализации конституционного ста­туса граждан и общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об образовании и т. п.);

е) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, воз­лагаются специальные обязанности или предоставляются специаль­ными права, реализуемые в сфере государственного управления.