Тема 2. Історико - теоретичні засади місцевого самоврядування.

Лекція: 2 год.

План:

1. Історико – теоретичні основи місцевого самоврядування

1. Муніципальні системи зарубіжних країн.

2. Загальні поняття та сутність місцевого самоврядування в Україні.

1. Перебіг становлення місцевого самоврядування в Україні від найдавніших часів і до ХХ століття.

2. Місцеве самоврядування в Україні (початок ХХ століття – 1990 р.).

3. Місцеве самоврядування за Конституцією України.

4. Принципи місцевого самоврядування в Україні.

5. Система місцевого самоврядування в Україні.

1. Історико – теоретичні основи місцевого самоврядування.

Буття ідеї місцевого самоврядування пов'язане з широкою духовною спадщиною (загальною самоврядною ідеєю, вченнями про природні права людини та про громадянське суспільство, поглядами буржуазних просвітників, соціалістів-утопістів, представників інших напрямів наукової думки), вона увібрала у себе найбільш цінне з суспільних здобутків людства.

Ідейним джерелом місцевого самоврядування є вчення про природне право, яке з часів Античності є важливою філософсько-ідеологічною течією. Еволюціонуючи від наївних уявлень до фундаментальної системи науково обґрунтованих поглядів і правових принципів, природне право, безсумнівно, мало сут­тєвий вплив на ідею місцевого самоврядування. Суть теорії природного права має вираз в уявленнях про справедливість, які втілені в загальнолюдських принципах свободи та рівності. Визнання категорій справедливості, свободи та рівності національними законодавствами різних країн, нормами міжна­родного права дало змогу легалізувати загальне виборче пра­во, можливості громадян брати участь в управлінні місцеви­ми справами та вирішувати їх. Саме з виборчими реформами пов'язана трансформація місцевої влади в XVIII — XIX ст. у країнах Західної Європи. Принцип виборності місцевих влад відпові­дав ідеї представницького правління, яке було висунене на противагу феодальному абсолютизму.

Таким чином, ідея при­родних прав, втілена у юридичних інститутах, посилила самоврядну доктрину положеннями про участь в здійсненні управлінських функцій усіх громадян. Якщо первинно ідея місцевого самоврядування мала на меті розвиток у громадян почуття належності до однієї спільноти, то з часом_вона ста­ла застосовуватися в зв'язку з громадянськими та політичними правами і свободами людини. В цьому і полягає поєднання філософського вчення про природні права та доктрини місцевого самоврядування.

Думка про організацію влади в громадах та її співвідно­шення з державною владою почала розвиватися ще в серед­ньовічній Європі. У полеміці з теорією абсолютизму, яка упро­довж багатьох століть панувала в Європі, на початку XVII ст. німецький юрист і теоретик держави Йоганес Альтузіус роз­робив федеральну теорію народного суверенітету та сформу­лював принцип субсидіарності.

Федеральна теорія народного суверенітету – Союз індивідів, які добровільно об'єднались у сім'ї та корпорації, на його думку, утворює гро­маду, союз громад — провінцію, союз провінцій і міст — дер­жаву. Суверенітет, право верховенства при цьому зберігає увесь народ. Уся ієрархія соціально-політичних структур з низово­го рівня громад і міських комун, які добилися самоврядуван­ня, до всезагального союзу, держави, осмислювалася Й. Альтузіусом як система федеративних утворень, союзів, створених на договірних засадах.

Принцип субсидіарності - децентралі­зовані політичні одиниці мали якомога більше автономії щодо реалізації права і управління. Тільки коли нижчі політичні одиниці були не в змозі виконати поставлені перед ними зав­дання, компетенція по реалізації права і управління перехо­дила б до відповідного вищого політичного об'єднання. Ідеї Й. Альтузіуса були прогресивними та революційними для свого часу, і водночас вони не втратили своєї актуальності і сьогодні. Елементи концепції субсидіарності тією чи іншою мірою притаманні усім теоріям, які сповідують принципи переміщення центру навантаження соціальної і політичної організації на первинні спільності, стверджуючи переваги са­моврядування, цінності соціальної солідарності і відповідаль­ності. По суті, сформульований ним принцип субсидіарності набув свого визнання лише в другій половині XX ст. у рамках Ради Європи.

У Франції з XVIII ст проблемами місцевого самовря­дування займалися фізіократи, більше відомі своїми дослід­женнями в галузі економічної теорії. Приватну свободу лю­дини фізіократи вважали необхідною передумовою для роз­витку самоврядування. Один з найбільш відомих попередників фізіократів — маркіз Рене-Луї д'Аргенсон (1694—1757 рр.), будучи сучасником більш знаменитого Монтеск'є, виступав, на відміну від останнього, за скасування будь-яких станових привілеїв. Спостерігаючи життя сучасного йому міста, д'Ар­генсон дійшов висновку про необхідність міського самовря­дування. В основі теорії, розробленої в "Трактаті про управл­іння і демократію в монархічному суспільстві", — теза "Щоб управляти краще, треба управляти менше ". Вся система міського самоврядування будувалася, за д'Аргенсоном, на ви­борній основі під наглядом інтенданта якого призначав ко­роль.

Більш детальний, "Проект муніципалітетів" (1775 р.) був ство­рений ще одним з представників фізіократичної школи Дюпоном де Немуром. Він запропонував систему муніципалітетів, які стояли б одне над одним (комуна — округа — провінція) на чолі з головним муніципалітетом (державою). Самовря­дування, за Немуром, через виборні народні магістрати повин­но здійснюватися широким "класом" дрібних власників. Така громадська община вже якісно відрізнялася від релігійної протестантської громади XVI—XVII ст., тому що в її основу передусім покладався принцип наявності основних грома­дянських прав, які мали розглядатися не як даровані, дозво­лені державою, монархом або іншою інстанцією, а як при­родні, невід'ємні права кожної людини і громадянина. Тільки володіючи особистою свободою та будучи рівними перед за­коном, представники третього стану могли утворювати реаль­но діючі місцеві об'єднання. Для свого часу це стало величез­ним кроком вперед на шляху розвитку місцевого самовря­дування .

Також на становлення теорій місцевого самоврядування мали значний вплив представники утопічного соціалізму та комунізму (Т. Мор, Т. Кампанелла, Ш. Фур'є, Р. Оуен, А. Сен-Сімон, Ж.-Ж. Руссо та ін.).

Зокрема, Ш. Фур'є пов'язував соціальний прогрес з часом, коли основу суспільства складатимуть асоціації - "фалан­ги". Свої погляди він виклав у роботі "Новий господарський соцієтарний світ" (1829 р.). Перший принцип існування фа­ланги — особиста свобода кожного. Фаланга матиме свої за­гальнообов'язкові норми, але вони видаються за згодою всьо­го колективу та виконуються всіма свідомо, добровільно. Фаланги у Ш. Фур'є — автономні та незалежні одне від одно­го соціальні утворення. Вони не пов'язані між собою в єдину цілісну систему, хоча й координують свою діяльність. Цент­ральна влада та її апарат не мають права втручатися у внутрішнє життя фаланг, опікувати їх, керувати ними тощо.

Будуючи теоретичну модель "нового морального світу", відо­мий англійський соціаліст-утопіст Р. Оуен вважав, що пер­винною одиницею, "молекулою" майбутнього ладу стане са­модостатня комуна, "селище спільності". Такі "селища спільності" групуватимуться за Р. Оуеном у федерації націо­нального масштабу (держави), а потім об'єднаються у масш­табі міжнародному. Він розробив конституцію таких спільно­стей, за якою комуни повинні будуватися та функціонувати на основі колективної праці, громадської (і тільки громадської) власності, рівності прав та обов'язків усіх своїх членів тощо.

Наприкінці 60-х років XVIII ст. американський просвіти­тель Б. Франклін відмовляється від сприйняття Британської імперії як єдиного політичного утворення та розвиває кон­цепцію гомруля, тобто самоврядування та політичного само­визначення північноамериканських провінцій.[ ГОМРУЛЬ (англ. Ноmе Rulе - самоуправ­ління) — спосіб (принцип) організації місце­вого життя без втручання держави. У різних мо­дифікаціях використовується у більшості країн сучасних світу. Склався ще у республіканський період римської історії з появою міст, які користувалися правом самоврядування. З часом цей спосіб організації міського управління поширився в інших частинах Європи, особливо в середні віки після дарування в 1188 році архієпископом Віхманом м. Магдебургу привілею на само­врядування. Сам термін американського походження, виник у середині 19 ст. Пов'язаний з практикою північних штатів США, де місцевим. органам управління ( міст, графств тощо) надавалося право приймати хартії - локальні акти, що визначають струк­туру цих органів, їхні функції і компетенції способи формування муніципальної служби. За межами власної компетенції муніципалітет діє за принципом «дозволено все, що в межах закону штату (ultra vires). У деяких штатах у цих випадках діє принцип «дозволено все, що не заборонено» конституцією, законом штату, хартією.]

Значного поширення набули погляди Т. Джеферсона на самоврядування невеликих громад як на ідеальну форму дер­жавності, які він називав "республіками в мініатюрі". Вони сформувались у концепцію, за якою муніципалітети визнава­лися четвертою владою, яка контролюється лише законом та судом і яка не підпорядковується урядові та його органам в центрі і на місцях.

Пізніше, в 1790 р. ідеї організації громадського самовря­дування були сформульовані французом Туре, який виділив дві основні проблеми вчення про місцеве самоврядування:

• поняття про власні громадські справи;

• та справи державні, які делеговані державою органам місцевого самоврядування.

Значний внесок у розуміння представницького правління та місцевої демократії зробив Дж. С. Міль, який, прагнучи знайти розумне поєднання егоїзму і альтруїзму, розглядав місцеві влади як виховний інструмент, що спонукає людей дивитись далі своїх сьогочасних інтересів та визнавати спра­ведливі вимоги інших людей. Дж. С. Міль вважав, що лише коли індивіди беруть участь в управлінні, то вони розуміють його результати. Дана ідея залучення населення в управлін­ня є сьогодні однією з основ концепції розвитку місцевих спільнот. Органи місцевої влади повинні, за Дж. С. Мілем, формуватися і функціонувати на основі тих самих принципів, що і органи центральної влади, а також принципу спільності місцевих інтересів. Даний принцип згідно з Мілем означає, що, оскільки кожна місцевість має свої специфічні спільні інтереси, то в кожному виборчому окрузі і кожному місті має існувати власний парламент, який займається вирішенням локальних справ.

Безпосередньо теорія місцевого самоврядування концент­рувалася навколо формування правових відносин територі­альної громади і держави.

Вся наука про самоврядування бере свій початок зі спроби розв'язати проблему, чи має громада окрему, відмінну від держави владу, чи вона є незалежною від держави публічно правовою корпорацією, чи міцно включе­ною в державний організм і виконує тільки функції органу держави.

Оскільки однозначної відповіді на це непросте запитання немає, то продовжують існувати та впливати на практику державотворення, у тому числі в Україні, дві основні теорії місцевого самоврядування:

• державницька

• і громадівська.