Тема 3. Періоди розвитку ца.
Для визначення періодізації розвитку ЦА доцільно визначити критерії для такої періодізації.
На нашу думку критерії можна визначити такі:
З точки зору розвитку науково-технічного прогресу,
У міжнародно-правовому аспекті розвитку ЦА,
У національно-правовому аспекті розвитку ЦА
В різних підручниках по-різному розглядається періодізація розвитку ЦА в залежності від розвитку НТП. Тому доцільно розглянути два останніх критерія.
Відомо, що розвиток НТП є рушійною силою розвитку людства майже в усіх галузях знань. Саме з появою нових типів ПС, здатних пересуватися в повітряному просторі на великі відстані виникла потреба правового регулювання такої діяльності як з боку національного законодавства, так і з точки зору міжнародно-правового регулювання.
Цікавою представляється періодізація розвитку міжнародного повітряного права, запропонована В.І.Рижим в розділі ХІ підручника Міжнародне право: Основні галузі: Підручник / За ред. В.Г.Буткевича. – К.: Либідь, 2004. – 816с. Автор пропонує своє бачення періодів розвитку МПП у наступному нижчевикладеному матеріалі.
З появою повітряних суден, важчих за повітря і здатних виконувати політ над територією більш ніж однієї держави, виникла потреба в міжнародно-правовому регулюванні таких польотів та режиму самого повітряного простору. У міжнародному публічному праві зародилася нова самостійна галузь, яка в подальшому дістала назву “міжнародне публічне повітряне право”. Одночасно постала нагальна потреба в правовому регулюванні і суто цивільно-правових відносин між власниками та експлуатантами (перевізниками) повітряних суден, їхньої взаємодії з наземними та іншими відповідними службами й організаціями, а також відносин щодо можливих наслідків таких польотів, у тому числі цивільно-правової відповідальності власників та експлуатантів повітряних суден. Це зумовило становлення так званого „міжнародного приватного повітряного права”. Для тогочасного міжнародного повітряного права характерним було те, що більшість держав, беручи участь у створенні норм міжнародного повітряного права, не мала національного (внутрішнього) повітряного права1, що в подальшому певним чином сприяло уніфікації правового регулювання використання державами повітряного простору.
Становлення та розвиток міжнародного повітряного права дослідники поділяють на певні етапи або періоди.
Перший етап. Це період формування основ теорії повітряного права, а також створення державами нормативних масивів національного та міжнародного повітряного права. Головними питання, які вирішували юристи та державні законодавці на цьому етапі були передовсім питання суверенітету держави над повітряним простором, визначення сутності самого поняття повітряного простору, правової природи польотів, а також спроби створити правові норми, які б регулювали польоти, використання повітряних суден тощо.
Родоначальником міжнародного повітряного права вважається французький юрист Поль Фошіль, який уперше заговорив на Невшательскому конгресі Інституту міжнародного права в 1900 р. про повітроплавання та використання повітряного простору з точки зору об’єкта та предмета міжнародно-правового регулювання. Невдовзі, в 1909 р. виникає Міжнародний юридичний комітет авіації, завданнями якого були розробка правових питань, пов’язаних зі швидким розвитком повітроплавання, підготовка проектів нормативних актів з повітроплавання, зокрема повітряного кодексу, який охоплював і міжнародне авіаційне право.
Протягом десяти років проходить кілька конференцій, підписуються конвенції, зокрема: з ініціативи Франції відбулася Паризька конференція 1910 р., в якій брали участь 18 держав, включаючи Росію; в 1913 р. укладено Франко-німецьку конвенцію, в 1918 р. пройшла відповідна конференція в Стокгольмі.
Другий етап. На Версальській мирній конференції в Парижі 13 жовтня 1919 року було прийнято Міжнародну конвенцію про повітряне пересування, відому під назвою Паризька конвенція 1919 р., яка ознаменувала завершення першого етапу становлення міжнародного повітряного права. Паризька конвенція, зокрема, вперше закріпила повний і виключний суверенітет кожної держави стосовно повітряного простору над її територією (ст. 1), містила загальні принципи міжнародних повітряних пересувань, норми щодо національності повітряних суден, про посвідчення щодо придатності повітряних суден до польотів та свідоцтва льотного та іншого особового складу, про польоти над іноземною територією, про правила зльоту, польоту та посадки, про заборонені вантажі, про державні повітряні судна та організаційні питання. Конвенція мала також вісім додатків, що стосувалися правил технічного характеру.
В цей період з’явилися перші національні закони з питань повітряного права, а також розпочалася боротьба між прихильниками двох протилежних теорій – “свободи повітря”2 і державного суверенітету над повітряним простором. Але міжнародна практика свідчила, що це був скоріше суто теоретичний спір, адже держави завжди вважали, що їхня юрисдикція безперечно поширюється і на повітряний простір над їх територією. Паризька конвенція містить два протилежні положення щодо режиму повітряного простору. Так, у ст. 1 Конвенції закріплено принцип повного та виключного суверенітету держави над повітряним простором, а відповідно до приписів норм ст. 2 Конвенції держави зобов’язалися надавати в мирний час право мирного польоту над своїми територіями. Паризька конвенція мала і інші вади, зокрема закріпила нерівність між державами-переможницями та переможеними у Першій світовій війні в галузі регулювання повітряних сполучень. П’яти державам Антанти було надано переваги щодо голосування, а саме, - на один голос більше, ніж усій решті учасників.
Принцип державного суверенітету над повітряним простором закріпили також наступні Мадридська (Іберо-американська) конвенція про повітряну навігацію 1926 р. та Гаванська (Панамериканська) конвенція про комерційну авіацію1928 р..
Другий етап розвитку міжнародного повітряного права приніс остаточну поразку прихильникам теорії “свободи повітря”. Принцип повного та виключного суверенітету держави над своїм повітряним простором дістав міжнародно-правове визнання та був закріплений у національно-правових системах більшості держав світу. Держави переконалися, що підкорення людиною повітряного простору становить реальну загрозу державній безпеці.
Зі зростанням комерційних перевезень у 20-х роках ХХ ст. особливе місце в повітряному праві посіло питання відповідальності експлуатанта повітряного судна та авіаперевізника перед пасажирами, їх спадкоємцями та вантажовласниками за шкоду, заподіяну їм під час повітряного перевезення. Вирішенню цих питань була присвячена конференція представників 23 авіаційних держав у Варшаві, завершення роботи якої ознаменувалося підписанням 12 жовтня 1929 р. Конвенції для уніфікації деяких правил, що стосуються міжнародних повітряних перевезень - Варшавської конвенції 1929 р.. А вже 29 травня 1933 р. на відповідній конференції у Римі була підписана Конвенція для уніфікації деяких правил щодо відшкодування шкоди, заподіяної повітряним судном третім особам на поверхні (Римська конвенція 1933 р., а згодом 28 вересня 1938 р. у Брюсселі, Конвенція для уніфікації деяких правил, що стосуються допомоги і порятунку повітряних суден на морі, тощо.
Одночасно формується національне законодавство з питань повітряного права. У 20-30-х роках у багатьох державах було прийнято закони, які визначали правовий режим повітряного простору над державною територією.
Великий вплив на розвиток міжнародного повітряного права справила діяльність Міжнародного технічного комітету юристів-експертів з повітряного права (СІТЕЖА), створеного на підставі рішення першого Конгресу міжнародного приватного повітряного права в 1925 р. СІТЕЖА розробив проекти різних міжнародних конвенцій, зокрема Варшавської конвенції 1929 р., а також Міжнародного повітряного кодексу. Важливу роль у цей період розвитку повітряного права відігравали і міжнародні неурядові організації. Насамперед це Міжнародна асоціація повітряних сполучень – International Air Transport association (ІАТА), створена 28 серпня 1919 р. у Гаазі приватними авіакомпаніями спочатку як Асоціація повітряного руху з метою “встановлення одноманітності при експлуатації повітряних ліній міжнародного значення”. Напередодні Другої світової війни членами ІАТА стали всі європейські авіакомпанії та певна частина авіакомпаній інших континентів. Основна діяльність ІАТА була спрямована на встановлення та запровадження одноманітності в застосуванні обов’язкових норм, що регулювали міжнародні комерційні та інші відносини між авіакомпаніями, які мали різну національну належність.
Третій етап. Початок цьому етапові розвитку міжнародного повітряного права було покладено прийняттям Конвенції про міжнародну цивільну авіацію - Чиказька конвенції 1944 р., та створенням Міжнародної організації цивільної авіації – International Civil Aviation Organization (ICAO; ІКАО)3. Як вважає Ю.М.Малєєв,- цей етап тривав до кінця 70-х років4. Маючи на меті подальшу уніфікацію норм повітряного права, творці Чиказької конвенції 1944 р. одночасно прагнули замінити відповідні регіональні конвенції та надати Чиказькій конвенції 1944 р. своєрідного статусу універсальної (уніфікованої) конвенції, що їм певною мірою і вдалося зробити. Припинили чинність Паризька 1919 р., Мадридська 1926 р. та Гаванська 1928 р. конвенції. Характерною ознакою цього періоду є зростання ролі ІКАО в регулюванні міждержавних відносин, що склалися в процесі використання цивільної авіації. ІКАО як спеціалізовану установу ООН, наділено широкою міжнародною відповідальністю в галузі цивільної авіації.
Запровадження в практику дедалі ширш міжнародної уніфікації, гостра конкурентна боротьба за ринки авіаційних перевезень між авіакомпаніями розвинутих держав зумовила необхідність проведення чіткого юридичного розмежування між правом на здійснення польотів і комерційними правами, тобто правами на здійснення авіаперевезень, або так званими свободами повітря (вони розглядатимуться нижче ). У двосторонніх міждержавних угодах про повітряне сполучення останнім приділяється дедалі більше уваги.
Так, першочергового значення набуває принцип взаємності при здійсненні комерційних прав у процесі міжнародних авіаперевезень. Протягом третього етапу було підписано цілу низку нових багатосторонніх договорів, що стосувалися окремих аспектів міжнародних повітряних сполучень, а також доповнено і змінено конвенції, укладені раніше. Передусім це доповнення і зміни, прийняті до Варшавської конвенції 1929 р.: Гаазький протокол від 28 вересня 1955 р., Гватемальський протокол від 8 травня 1971 р., а також Гвадалахарська конвенція 1961 р. Римську конвенцію 1933 р. замінила Конвенція про збитки, завдані іноземними повітряними суднами третім особам на поверхні, - Римська конвенція 1952 р.. Були прийняті також конвенції в галузі боротьби з актами незаконного втручання у діяльність цивільної авіації: Конвенція про міжнародне визнання прав на повітряне судно - Женевська конвенція 1948 р.; Конвенція про злочини та деякі інші дії, вчинені на борту повітряного судна, – Токійська конвенція 1963 р.; Конвенція про боротьбу з незаконним захопленням повітряних суден, - Гаазька конвенція 1970 р.; Конвенція про боротьбу з незаконними актами, спрямованими проти безпеки цивільної авіації, - Монреальська конвенція 1971 р., Протокол про боротьбу з незаконними актами насильства в аеропортах, що обслуговують міжнародну цивільну авіацію, який доповнює Монреальську Конвенцію.
Четвертий етап. Протягом останніх двох десятиліть (кінець ХХ – початок ХХІ ст.) у світі відбулися значні події, які знаменували початок нового - четвертого етапу розвитку міжнародного повітряного права. Характерними ознаками цього етапу є, передусім , розпад так званої соціалістичної системи на чолі з Радянським Союзом, поява самостійних пострадянських держав, які розбудовують ринкову економіку, “потепління” відносин між Заходом і Сходом, ліквідація “залізної завіси”, функціональне розширення використання повітряного простору (ракетне зондування атмосфери, наукові дослідження в атмосфері, випробування зброї, прольоти космічних кораблів і апаратів і т.п.), а також використання повітряних суден і повітряного простору для реалізації злочинних намірів (достатньо згадати трагічні події, що мали місце у США 11 вересня 2001 р.). Зрозуміло, що зазначені та інші події не могли не вплинути і на розвиток міжнародного повітряного права. Авіація утворених на теренах колишньог СРСР держав, а також їх численні приватні авіакомпанії вийшли на міжнародні авіаційні ринки, що спричинилося до укладення великого масиву міжнародних двосторонніх та багатосторонніх угод щодо правового регулювання питань використання повітряного простору, включаючи й повітряний простір України.
Можна стверджувати, що міжнародне авіаційне співтовариство вступило у ХХІ ст. у нову фазу розвитку. У рамках Організації з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ) 25 держав у м. Гельсінкі підписали в 1992 р. Договір з відкритого неба, який установлює режим відкритого неба та надає державам-учасницям право здійснювати спостережні польоти над територіями одна одної. Такі польоти мають на меті зміцнення контролю за виконанням чинних та майбутніх угод у галузі обмеження озброєнь, досягнення більшої відкритості у військовій діяльності, розширення миротворчих можливостей ОБСЄ щодо запобігання кризам та врегулювання кризових ситуацій. Договір з відкритого неба є одним із перших міжнародних договорів, підписаних Україною як суверенною державою (ратифікований українським парламентом 02.03.2000 р.).
Наступним важливим уніфікаційним кроком цьому етапі стало прийняття 28 травня 1999 р. Дипломатичною конференцією з повітряного права нової Конвенції для уніфікації деяких правил міжнародних повітряних перевезень, – Монреальської конвенції 1999 р., яку ратифікувало за станом на вересень 2003 р. 32 держави (набула чинності 03 листопада 2003 р.)5. Монреальська конвенція 1999 р. замінила складну і громіздку “Варшавську систему”, яка охоплює: 1) Варшавську конвенцію 1929 р.; 2) Гаазький протокол 1955 р. до Варшавської конвенції 1929 р.; 3) Гвадалахарську конвенцію 1961 р. 4) Гватемальський протокол 1971 р. до Варшавської конвенції 1929 р.; 5) Монреальські протоколи 1975 р.до Варшавської конвенції 1929 р.; 6) Монреальську угоду 1966 р. до Варшавської конвенції 1929 р.
«Прийняття Монреальської конвенції 1999 р., як зазначає Ю.М.Малєєв, - не просто «технічне» питання уніфікації документів ускладненої «системи», яка вже стала втрачати ознаки системності. Це відповідає і новим реаліям у сфері межнародних повітряних перевезень”6.
З кінця минулого століття процес інтеграції Європи почав поширюватися і на повітряний простір. Мова йде про проект “єдиного європейського неба”, запропонований Євросоюзом і підтриманий провідними європейським авіакомпаніями – “British Airways”, “Air France” i “Lufthansa”. Починаючи з 1 січня 1993 р. в рамках Європейського союзу встановлено багатосторонній правовий режим, що скасував усі попередні двосторонні домовленості держав-учасниць Євросоюзу з питань діяльності повітряного транспорту, встановивши таким чином для їх авіаперевізників “відкрите небо”7. Ідея єдиного неба була породжена постійними затримками відправлення та прибуття повітряних суден у великих аеропортах Європи, спричиненими сталим і значним зростанням міжнародних авіарейсів. Від таких затримок потерпали як пасажири, так і авіакомпанії, які щоденно втрачали через них сотні тисяч доларів США. Для поліпшення ситуації Єврокомісія запропонувала створити на територіях держав-членів Євросоюзу Єдину систему управління повітряним рухом (ЄСУПР), об’єднавши всі національні диспетчерські служби цих держав у єдину загальноєвропейську. А втім, революційність проекту єдиного європейського неба полягає не у створенні ЄСУПР, а в ідеї відмови держав-членів Євросоюзу (в майбутньому треба розуміти - і не тільки) від державних повітряних кордонів. Іншими словами, у разі реалізації проекту “єдиного європейського неба”, одночасно має бути втілений у життя на території Європи і суперпроект “відкритого неба”. Сучасна практика розвитку міжнародних відносин, особливо на регіональному рівні, багата прикладами добровільного обмеження державами свого суверенітет, що свідчить про те, що державний суверенітет як політико-правова категорія не вічний і його сутність за первних умов може змінуватися, на чому, як зазначают фахівці А.П.Мовчан, Ю.М.Малєєв і В.І.Євінтов, і будується сучасне міжнародне право, тобто державний суверенітет не є абсолютним, він діє в межах міжнародного права8. Однак європейським державам буде не так просто відмовитися від свого суверенітету на повітряний простір. Та, незважаючи на відмову в певних межах від повітряних кордонів і різного роду контролю, не можна говорити про те, що відбулося злиття територій таких європейських держав у єдину спільноту, тобто вони як були, так і залишилися існувати самостійними суверенними суб’єктами міжнародного права, а польоти повітряних суден їх авіаперевізників у рамках Євросоюзу за своєю правовою сутністю є міжнародними. Підписання Договору про єдине європейське небо заплановано на 2004 р. Реалізація проекту “єдиного європейського неба” передбачає збільшення удвоє інтенсивності повітряного руху, що безумовно ускладнить роботу авіадиспетчерів, але й дасть змогу упорядкувати потік авіапасажирів і зробить повітряні перевезення в Європі більш зручними.
Пострадянські республіки у Мінську у грудні 1991 р. підписали угоду «Про цивільну авіацію та про використання повітряного простору» (Мінська угода), ст. 1 якої проголошує повний та винятковий суверенітет держав-учасниць над їх повітряним простором і вводить поняття «єдиного повітряного простору» держав – членів Союзу Незалежних Держав (СНД) і Грузії. У травні 1992 р. у Ташкенті держави-учасниці Мінської угоди підписали угоду «Про використання повітряного простору» (Ташкентська угода), яка визнала функції органів Єдиної системи управління повітряним рухом (ЄС УПР) та Протиповітряної оборони (ППО) бувшого СРСР, які продовжували контролювати процес використання повітряного простору всих колишніх республік СРСР. Відповідно до ст. 7 Мінської угоди було створено міжнародну регіональну міжурядову організацію країн СНД і Грузії – Раду з авіації і використання повітряного простору (Рада з авіації), постійно діючим органом якої є Міждержавний авіаційний комітет (МАК)9
Характерною ознакою четвертого етапу розвитку міжнародного повітряного права є і порушення питання про кардинальне оновлення положень Чиказької конвенції 1944 р., а також заповнення її численних прогалин. Провідний фахівець із міжнародного повітряного права Ю.М.Малєєв неодноразово у своїх роботах наголошував, що аргументи на користь перегляду Чиказької конвенції дуже вагомі і такий перегляд безсумнівно необхідний, але здійснити його слід «у новій формі». У публікаціях з міжнародного повітряного права (Ю.М.Малєєв, В.І.Рижий, В.А.Подберезний та інші) висловлювалася пропозиція розробити та підписати нову Конвенцію ООН із повітряного права, аналогічну до чинної в морському праві (Конвенція ООН 1982 р. із морського права). Приписи норм майбутньої нової конвенції з повітряного права мають стосуватися всіх аспектів використання повітряного простору, а не лише польотів повітряних суден цивільної авіації, тобто і польотів державних повітряних суден, космічних апаратів, запуску ракет, дослідних зондів, будівництва висотних об’єктів, збереження навколишнього середовища, а також питань відповідальності держав тощо.
Національно-правовий аспект представлений прийняттям основоположних НПА, що регулюють діяльність ЦА.
Перший етап.1993 – 1994 – прийняття ЗУ „Про транспорт” та Повітряного кодексу України.
Другий етап. Прийняття урядом України Положення про порядок використання повітряного простору України, в якому визначено нормативне забезпечення порядку використання та регулювання повітряного простору та організації повітряного руху. Цим Положенням регулюється:
Діяльність, повязана з використанням повітряного простору,
Діяльність, що може спричинити загрозу безпеці польотів ПС та ін. об’єктів.