2. Местное самоуправление

Термин "самоуправление" употребляют в разных значениях. В эпоху Токвиля, судя по описанию демократии в Америке, не было точного его определения. Им обозначали и систему демократической власти; и народный суверенитет, и местное (муниципальное) управление. И теперь понятие самоуправления строго не зафикси­ровано, нередко между ним и народовластием, местным управлением вообще ставят знак равенства.

Самоуправление в узком смысле, то есть муниципальное самоуправление, определяет один из типов местного администри­рования, исторически сложившийся и имеющий некоторые

признаки.

Основной характеристикой местного самоуправления является административная самостоятельность территориальных коллективов и их органов в отношениях c государством, правительством. Самостоятельность самоуправления основана не на собственном праве, как y субъектов федерации, a на законе, акте центральной власти. Права муниципалитета производны, поскольку самоуправляющаяся территория обладает лишь административной, но не политической самостоятельностью.

Объяснить суть самоуправления пытались еще в прошлом веке немецкие правоведы. Самоуправление произошло из средневековых сословных корпораций (церковных приходов, цехов, общин), которые сочетали в себе свойства общественного объединения, социальной группы и территориального коллектива одновременно. Появилась "общественная" концепция местного самоуправления - самоуправление объясняли как разновидность общественной ассоциации. Ассоциации вступают в правовые отношения в качестве юридического лица и этот статус был присвоен муниципалитету, самоуправляемой общине.

Однако общественная концепция самоуправления отчасти вступила в противоречие - с действительностью. Общественные ассоциации организуются добровольно и лица свободно участвуют них. Муниципалитеты формируются на основании закона, а членство в них не свободное - любой человек, проживающий на территории муниципалитета, является членом местного коллектива. Общественные ассоциации не пользуются поддержкой государства для выполнения своих решений, a муниципалитеты принимают такие решения, обязательные для жителей, исполнение которых при необходимости может быть обеспечено полицейскими - методами.

Общественная концепция была вытеснена (скорее дополнена) государственной теорией самоуправления. Она объясняет самоуправ­ление тем; что выполнение некоторых административных задач, связанных c местными интересами; нецелесообразно выполнять силами государственных чиновников. Поэтому часть функций управления государство выводит из ведения своей администраций передает в руки местных общин и их органов. В результате и образуется система местного самоуправления. Нет оснований отказываться ни от одной из концепций самоуправления, поскольку они рационально объясняют это явление c разных сторон.

Самоуправлёние действительно имеет - не вполне государст­венное, общественное происхождение. В самом деле, само­управление организует людей в объединение, которое не совпадает c обычными ассоциациями, однако может быть определено не иначе, как территориальный коллектив со своей структурой и интересами. C другой стороны, самоуправление небезразлично для государства, поскольку оно - выполняет административные функции и частично освобождает государство от забот o местных делах.

При самоуправлении местные коллективы и их - органы имеют статус юридического лица. Они не являются частью государст­венного управления, продолжением государственной администрации. Если правительству нужно решать общенациональные задачи (учет населения, налогообложение, организация; выборов и прочие), оно не может положиться на самоуправление, так же как частных лиц, поскольку муниципалитеты не входят в структуру государства. Как все юридические лица, самоуправление не включено в систему государственной службы, занято местными интересами, что, конечно, не исключает сотрудничества c правительственными учреждениями.

Для выполнения политических функций правительство учреждает на местах свои органы управления, назначает должностных лиц - агентов центральной власти. B США "за прове­дение в жизнь федеральных законов на местах отвечают региональные подразделения департаментов", которые организационно обособлены и от правительства штатов, и от местного самоуправ­ления.

Муниципалитеты не являются агентами государства и не связаны политическими задачами. По этой причине в ведение самоуправления передаются лишь те функции, которые государство может выделить без ущерба для собственного политического единства. Самоуправление не является формой осуществления политики. He случайно, самоуправление не считается прерогативой граждан и в ряде стран в нем участвуют все жители - в местных выборах иногда участвуют постоянно проживающие на территории коммуны иностранцы и апатриды.

Будучи юридическими лицами, самоуправляющиеся муниципалитеты в известной степени автономны от государства. Самоуправление обеспечивает прежде всего административную автономию, свободу от вмешательства правительства и его органов. Наделяя самоуправление административной самостоятельностью, признавая муниципалитеты юридическими лицами, государство ограничивает себя в средствах контроля за органами местного управления. Государство располагает тремя основными возможностями воздействовать на местное самоуправление, контролировать его: государство издает законы, которым должны подчиняться все, включая юридических лиц и, в их числе, само­ управляющиеся территории. Актом парламента устанавливается объем прав муниципалитета, что позволяет государству заключать самоуправление в рамки, соответствующие интересам государства; государство располагает средствами финансового контроля. Оно богаче муниципалитетов. Без финансовой поддержки из центра самоуправление, как правило, обойтись не может. И государство, и самоуправление заинтересованы в проведении дорогостоящих, масштабных мероприятий (строительство дорог, развитие системы просвещения и здравоохранения), которые муниципалитетам не под силу. Осуществляя совместные программы жилищного строи­тельства, промышленного и социального развития муниципалитета, государство расходует средства. Разумеется, оно вправе потребовать от муниципалитетов отчета в их использовании.

Предоставляя дотации, субсидии, государство может поставить условия, которые муниципалитет должен выполнить, потребовать от него услуг, содействия в проведении правительственной политики; правительственные органы не могут прямо пред­писывать самоуправлению, распоряжаться муниципалитетами как подчиненными. Однако они могут осуществлять контроль за соблюдением законов. В случае, если самоуправление нарушает законы, государство вправе обратиться в суд. C помощью судебного контроля государство обеспечивает свои интересы в деятельности муниципальных органов. Надо заметить, однако; что судебный контроль представляет собой обоюдоострое орудие, применяя которое, государственная администрация рискует оказаться неправой стороной, а самоуправление может отстоять свои права.

Административная самостоятельность позволяет самоуправлению формировать свою администрацию. Местные коллективы в некоторых случаях сами принимают решения на собраниях, но, по большей части, они осуществляют самоуправление через выборные органы. Собрания депутатов и административные органы жители территории избирают безо всякого вмешательства государства. Если государство и участвует в образовании местных органов, то его роль сугубо ритуальная, символическая. Например, в монархиях в подтверждение cуверeнитета главы государства ему может быть дано право назначать руководителей администрации по выбору самоуправляемой территории. Еще в средневековой Англии, где органом местного самоуправления были мировые судьи, их назначали актом Короны, который король издавал по представлению лорда-наместника - лидера местного дворянства.

Административный аппарат самоуправления свободен от подчинения правительственным учреждениям и несет ответственность только перед местной общиной, ее представительными органами. Органы самоуправления обязаны только по отношению к местному населению, к закону и не имеют вышестоящего начальства.

Самоуправление представляет собой англо-американский продукт. В свое время принципами: местного самоуправления руководствовались авторы российской земской реформы 18б4 г., их восприняли Германия, Скандинавия и некоторые другие страны Европы. Теперь многие из них признают самоуправление за муниципалитетами низового уровня, то есть коммунами;, общинами. Зимбабве, заимствуя конституционный опыт Великобритании, попыталась применить систему самоуправления". В настоящее время самоуправление без инородных "примесей" уже, не существует даже на своей исторической родине. B Англии административный кoнтpoль за муниципалитетами стали частично ocyщеcтвлять начиная c 1834 г., когда был принят закон о пoмoщи бедным, по которому госyдарcтвеннaя администрация регулировала деятeльнoсть приходов, связанную с "призрением" бедных. Сейчас министерства уже контролируют коммунальные, просветительские, оздоровительные службы в системе местного управления.

Этот контроль вызван необходимостью соблюдения тeхничеcких и методологических стандартов, требований экологии и безопас­ности, финансовой дисциплины в тех слyчaях, когда государство не считает возможным. оставить :муниципалитеты без прави­тельственного попечения. В Англии и США введено в практику обжалование, действий муниципалитетов в юрисдикционные органы компетентных министерств, то есть в порядке aдминистpативной юстиции. В Англии некоторые акты местных cоветoв подлежат утверждению в министерствax.

При всех оговорках, следует иметь в виду, что самоуправление еще не исчезло окончательно. Если правительство и вторгается в деятельность муниципалитетов, то происходит это по вопросам, которые оно само и передало самоуправлению. Сотрудничая c самоуправлением, расширяя его возможности, правительство, министерства получают право контролировать деятельность своих партнеров - муниципалитетов. Но этот контроль не поглощает принцип самоуправления в той части, которую закон зарезервировал за муниципалитетами. Если и применяется административная квазиюстиция, она все же не заменяет суд, не лишает муници­палитеты права защищать свои интересы права в судебном порядке.

Резервируя за муниципалитетами гарантии самостоятельности, принцип самоуправления ставит перед государством существенные проблемы. Самоуправление может препятствовать правительст­венной политике даже в случаях, когда действительно необходимо прямое административное вмешательство в местные дела.

Не каждое государство готово закрепить за местным управ­лением такие права; не в каждой стране территориальные коллек­тивы способны к самоорганизации в той степени, какая необходима для пользования правами самоуправляемого муниципалитета.

Самоуправление, очевидно, невозможно ввести законом. Оно может сложиться эволюционно в тех обществax, где накоплены традиции.

и осознана потребность в местных свободах. История самоуправ­ления такова, что общины, приходы сначала вырабатывали "привычку" к самоуправлению и уж затем ходатайствовали об утверждении хартий, законов, которые бы предоставили им местные права и вольности.

Этим объясняется то, что самоуправление не самый распрост­раненный тип местного администрирования. Чаще применяется другой, o котором речь пойдет ниже.