7.3. Проектирование экономических реформ

Экономическими реформами в масштабах нацио­нальной экономики называются институциональные проекты, нацеленные на изменения в институциональной среде, решения о реа­лизации которых принимаются на существующем в рамках государ­ства политическом рынке действующими на нем формальными и не­формальными игроками.

Выделяют частичные и фундаментальные экономические реформы.

Основанием для выделения этих типов может служить теорема Коуза. В одной из своих формули­ровок она утверждает, что в условиях малых трансакционных из­держек и хорошо специфицированных прав собственности про­блема экстерналий может быть решена посредством переговоров частных, не координируемых государством, экономических аген­тов, которые, преследуя свои собственные интересы, в состоянии заключить такие институциональные соглашения, которые обес­печат социально эффективное распределение ресурсов.

Проблема неэффективного использования ресурсов, обу­словливаемая существованием провалов рынка, может решаться двояко:

– путем вмешательства государства непосредственно в рас­пределительные и перераспределительные процессы (этот путь в свое время был обоснован А. Пигу);

– путем приближения реальных условий ведения переговоров частными экономическими агентами к тем идеальным условиям, которые фигурируют в теореме Коуза.

Поскольку большинство реформ нацелено на повышение эффек­тивности использования ресурсов, которыми располагает субъект реформирования, то, разрабатывая соответствующий институци­ональный проект, он может следовать любому из названных пу­тей:

– пигувианскому, предполагающему разработку таких правил, элементов институциональной среды и институциональных согла­шений, которые будут вынуждать экономических агентов при­нимать решения, повышающие, по мнению субъекта реформы, эф­фективность использования ресурсов;

– коузианскому, в рамках которого реформаторы концентриру­ются на решении трех вполне конкретных задач: спецификации прав собственности, снижении трансакционных издержек и раз­витии конкуренции, полагая, что на базе их решения добровольная частная активность хозяйствующих субъектов приведет без допол­нительных усилий к желаемому росту производства стоимости.

Частичные экономические реформы можно определить как инсти­туциональные проекты, нацеленные непосредственно на введение новых правил хозяйствования, но не затрагивающие в явном виде базовые параметры рыночных обменов, фигурирующие в теореме Коуза – уровни трансакционных издержек на товарных и фактор­ных рынках и спецификации прав собственности.

Фундаменталь­ные экономические реформы, напротив, нацеливаются непосред­ственно на снижение трансакционных издержек и улучшение спе­цификации прав собственности, обращая меньше внимания на прописывание конкретных институциональных соглашений, по­скольку, в случае достижения основных целей таких реформ, на­циональный институциональный рынок отберет эффективные правила взаимодействий экономических агентов.

Экономические реформы проходят последовательно основные этапы жизненного цикла – от возникновения идеи до приведения инсти­туциональной структуры экономики в соответствие со сформиро­ванным проектом реформы в случае ее успешного осуществления или до отказа игроков политического рынка от своего решения.

Идея реформы может быть заимствована из истории или те­кущего опыта той или иной страны, возникнуть спонтанно либо быть специально разработанной. Что касается реформы как развернутого проекта преобразования, то это целенаправленная разработка: даже в том случае, если отдельные блоки реформы заимствуются из практики других стран, их соединение в нечто целое предполагает именно созна­тельное и творческое соединение, учитывающее специфику страны, в которой намечаются реформы.

Спонтанно возникшая, заим­ствованная или специально придуманная идея широкомасштаб­ного преобразования институциональной среды останется только идеей, т.е. будет существовать лишь номинально, если она не встретится с определенными условиями, – специфической соци­ально-экономической ситуацией, в которых эта идея будет ис­пользована игроками политического рынка для реализации с ее помощью своих собственных целей. Суть этих условий заключа­ется в таком изменении относительных уровней цен, при котором существующие правила не позволяют владельцам ресурсов пол­ностью реализовать новый потенциал создания стоимости для реализации их целей. При этом «старые» получатели выгод ока­зываются заинтересованными в сохранении правил, в то время как потенциальные их получатели, в системе существующих правил не могущие получить свои выгоды, заинтересованы в изменении действующих норм.

Поскольку бенефициаром существующих правил, приобрета­ющим выгоды от присущего им перераспределительного эффекта, выступает во многом государство как специфическая организация, налицо предпосылки для возникновения эффекта блокировки.Суть его заключается в том, что определенное правило и некоторая организация оказываются «сцеплены» положительной обратной связью: получая выгоды от применения правила, организация инвестирует в продолжение его функционирования, в частности, в потенциал насилия гаранта это­го правила. Другое целесообразное направление вложений при­были – компенсация тех потерь, которые несут субъекты, не спо­собные реализовать свои потенциальные выгоды в существующей институциональной среде [34, с. 23].

Предпочтение революционного спосо­ба осуществления крупномасштабных институциональных изме­нений имеет под собой экономическое осно­вание. Издержки силовой ликвидации гарантов старых правил представляются субъектам, инициирующим революцию, наимень­шими по сравнению с издержками, сопряженными с другими спо­собами или формами введения новых правил. Действия через механизм существующего политического рынка представляются им чрезмерно дорогостоящими.

Выбор революционного способа трансформации ба­зовых институтов может оказаться в некоторых условиях действи­тельно наиболее экономным для инициаторов осуществляемых изменений.

Первый вид массового поведения означает переход соответ­ствующей хозяйственной деятельности в теневую форму, масштабы которой, тем самым, являются индикатором неприятия экономи­ческими агентами установленных государством правил. Одновре­менно массовые теневые экономические действия означают сни­жение объемов ренты, которые получают представители правящей группы официально, как инкумбенты, хотя, как правило, ведут к росту их доходов как частных лиц. Ведь масштабная теневая эко­номика – питательная среда для коррупции, доходы от которой для чиновников, если это происходит в демократическом государ­стве, редко когда могут быть легализованы и направлены на ин­вестиции в развитие государства как организации. Тем самым, массовая теневая хозяйственная деятельность подтачивает эконо­мическую основу государственной власти, обостряя проблему вы­бора способов реагирования на снижающийся поток доходов го­сударственного бюджета.

Теневая хозяйственная деятельность представляет собой «мирную» альтернативу насиль­ственному изменению правил «снизу» в условиях, когда государ­ство не проявляет готовности изменять правила, мешающие экономическим агентам извлекать максимум стоимости из тех ре­сурсов, которыми они распоряжаются. При этом вариант насиль­ственного подавления теневой экономической активности по сво­им последствиям схож с вариантом усиления потенциала насилия в очерченной выше ситуации выбора: он лишь откладывает момент резкого обострения противостояния инкумбентов и претендентов (инициаторов масштабного институционального изменения).

Поскольку реформы представляют собой, прежде всего, реше­ния и действия на политическом рынке, изначальный интерес представляет выявление тех условий, при которых внутри государ­ства возможно принятие соответствующего решения. Формулиру­емые в наиболее общем виде, такие условия вполне очевидны: соответствующий институциональный проект принимается, когда он представляет собой Парето-улучшение на политическом рынке, иначе говоря, когда он улучшает положение хотя бы одного участ­ника, не ухудшая положения других.

Выделяют два типа организации реформ: пакетной или «шоковой» и градуалистский. Аргументы в пользу градуалистской организации процесса реформирования заключаются преимущественно в том, что постепенная реализа­ция реформ менее болезненна в социальном плане, а следова­тельно, легче обеспечивается поддержкой широких слоев населе­ния. Принятие пакета взаимодополняющих реформ. более слож­но в организационном плане, связано с более высоким макроэкономическим риском в случае неудачи, либо ошибочно­сти конкретных решений, приводит к более значительным соци­альным потерям. В то же время «шоковый» вариант, в отличие от постепенных шагов, делает реформы менее обратимыми.

Поскольку преобразования институциональной среды, пред­полагаемые реформой, связаны между собой, а осуществление каждого из них требует времени, в большинстве случаев рефор­мы происходят не как одномоментный акт, а как сложный процесс с высокой степенью неопределенности результатов. Однако значительная длительность реформ означает, что вероятность того, что по ходу их осуществления ситуация на поли­тическом рынке будет меняться, является весьма высокой. Это, в свою очередь, означает, что исходная договоренность игроков, открывшая путь реформе, может быть неоднократно пересмотрена: ведь в силу своей ограниченной рациональности игроки не в силах предвидеть ни изменения внешних условий, ни сколько-нибудь отдаленные последствия своих собственных действий.

Поэтому сформулированный как универсальный, вывод о предпочтительности градуалистского подхода вряд ли может быть признан справедливым. Сформулированные положения по пово­ду предпочтительности пакетного характера реформ справедливы лишь для мер экономической политики и формального компонен­та институциональных преобразований. Поскольку предусмотреть все необходимые изменения правил в рамках институционального проекта, в силу ограниченной рациональности любого субъекта, не представляется возможным даже теоретически, неформальный компонент как на уровне институциональной среды, так и на уровне институциональных соглашений с неизбежностью возни­кает в ходе осуществления любой реформы.

Неформальный институциональный компонент осуществления реформ играет в этом процессе двоякую роль, обусловленную ха­рактером функциональности возникающих правил по отношению к цели реформирования. Спонтанно возникающие функциональные правила поддерживают и развивают динамику процес­сов, регламентируемых вводимыми формальными институтами, как бы «притирая» их к экономическим реалиям. Спонтанно воз­никающие дисфункциональные правила препятствуют ходу ре­форм, расширяя возможности выбора на институциональном рын­ке таких форм поведения, которые ведут к результатам, не соответ­ствующим замыслу реформаторов.

В целом нет оснований для однозначной оцен­ки предпочтительности пакетной или градуалистской технологий проведения реформ. Она зависит от той конкретной ситуации, в которой намечаются реформы, и содержания последних, включая их соответствие правилам более высокого порядка, соотношение групп, получающих и теряющих выгоды в результате преобразова­ний, и т.п. Это обосновывает целесообразность использования смешанной тех­нологии реформирования, в рамках которой этапы введения паке­тов взаимоувязанных мер чередуются с этапами осуществления постепенных изменений.

Состав и размеры отдельных пакетов существенно зависят от созданных к соответствующему моменту времени возможностей для компенсации негативных последствий у тех или иных групп политиков и экономических агентов.

В качестве исходной предпосылки для начала прове­дения реформы они называются три политических условия:

– политическая желательность, включающая два компонента – изменения в составе правительства и наступление экономического кризиса, приводящие к тому, что политические потери от прове­дения реформы предприятий оказываются для правительства по крайней мере не больше, чем потери от бездействия;

– политическая осуществимость, заключающаяся в том, что ли­деры способны сохранить одобрение и поддержку других государ­ственных органов, – тех, координация действий с которыми кри­тически важна для успеха реформы.

– доверие к правительству, обеспечиваемое тремя основными ме­ханизмами: наличие у правительства высокой репутации в деле исполнения данных им обещаний; наличие внутренних ограниче­ний на изменение избранной политики, таких, например, как кон­ституционные либо в форме наличия долей в приватизированных предприятиях у широких слоев населения, обеспечивающих мощ­ную поддержку реформ; наличие международных ограничений на изменение политики реформирования, типа участия правительства в международных соглашениях или значительных внешних заим­ствований, отказ от которых имел бы чрезмерно высокую цену для страны.

Успешность осуще­ствления реформ решающим образом зависит от масштабов и ха­рактера компенсаций, которые намереваются предоставить рефор­маторы игрокам политического рынка и тем группам экономиче­ских агентов, которым в результате реформы предстоит утратить те или иные выгоды, которые им доставались в дореформенных условиях.

Временной аспект осуществления реформ, т.е. сроки введения отдельных институциональных инноваций, является важной сто­роной успешности процесса их проектирования и проведения. При этом внутри данного аспекта можно выделить четыре различных составляющих:

– выбор момента начала реформ;

– степень сконцентрированности преобразова­ний, т.е. их пакетный либо градуалистский характер, что также было затронуто в предшествующем обсуждении;

– скорость, с которой вводятся новые нормы и правила;

– порядок осуществления отдельных преобразований, имея в виду свойство взаимодополняемости раз­личных правил.

Правило, введенное вне необходимого для его успешного применения контекста, не принимается инсти­туциональным рынком, либо же требует чрезмерных издержек со стороны государства для того, чтобы принудить экономических агентов следовать ему. Более того, некоторые из таких насиль­ственно вменяемых правил, в принципе направленных на рост эффективности использования ресурсов, вне упомянутого кон­текста способны приводить к противоположным результатам.

Причина такого парадоксального явления заключается в том, что подобные «преждевременные» правила используются эконо­мическими агентами, как и все прочие правила, инструментально, т.е. как средства достижения их собственных целей, а отнюдь не для того, чтобы реализовать задачи, которые ставят реформаторы. В отсутствие необходимых дополняющих норм, та дополнительная стоимость, которая создается благодаря применению слишком рано установленных правил, может стать предметом перераспреде­лительной активности экономических агентов, а вовсе не исполь­зоваться производительно.

Общая логика осуществления реформ как крупномасштабных институциональных изменений включает следующие элементы [38].

1. Прогнозная оценка последствий продолжения функциони­рования экономики по уже существующим правилам. Если ожи­даемые результаты удовлетворяют потенциального субъекта ре­форм, какие-либо реформистские действия излишни; если воз­можные результаты оцениваются как неудовлетворительные, возможны два типа действий: а) изменение текущей экономиче­ской политики; б) подготовка и осуществление реформы.

2. Прогнозная оценка последствий изменений в текущей эко­номической политике или экспериментирование с изменениями политики. Если получаемые результаты оказываются приемлемы­ми, происходят изменения в экономической политике, реформы не задумываются и не проводятся. Очевидно, попытки улучшить функционирование экономики за счет пересмотра экономической политики могут быть множественными.

1. Неудачи в решении возникших (или ожидаемых) проблем в экономическом развитии посредством смены экономической по­литики должны подводить к решению о начале экономических реформ. Если такое решение принимается заблаговременно, у ре­форматоров оказывается достаточно времени для детальной про­работки действенного институционального проекта, в противном же случае решения об изменении правил принимаются в режиме быстрого отклика на самые острые проблемы, без выявления всех значимых последствий, что, естественно, снижает реальную эф­фективность осуществленных изменений.

3. Выбор объекта изменения, т.е. того правила или группы пра­вил, которые в наибольшей мере «ответственны» за неэффективное функционирование экономики. Такой выбор, несомненно, должен иметь многоступенчатый характер постепенного выделения (вы­явления) подобных правил. На первом этапе основными альтер­нативами должны быть частичные либо фундаментальные рефор­мы, на втором, внутри выбранного варианта, – уровень институ­циональной среды либо институциональных соглашений, на третьем уровне определяется конкретный «отраслевой» блок пра­вил, и т.д. Понятно, что в процессе указанных этапов выбора воз­можны многочисленные эксперименты, прогнозы, оценки и т.п., а также возврат по их результатам к предыдущим этапам, поскольку все перечисленные действия осуществляются ограниченно раци­ональными индивидами, не располагающими всеми знаниями, необходимыми для совершения обоснованного принятия реше­ния.

4. Следующий этап принятия решения о реформе – выбор ее типа в терминах «внедряемая» либо «договорная», т.е. осуществля­емая путем явного принуждения либо как согласованный, взаимо­выгодный процесс, предполагающий систему компенсаций тем, кто проиграет от изменения правил, определенных на предыдущем шаге. Важным обоснованием этого выбора является корректная оценка потенциала насилия, доступного реформаторам, с одной стороны, и силы сопротивления групп, теряющих выгоды в резуль­тате реформирования. Неадекватность такой оценки либо пренеб­режение одной из названных альтернатив может привести в ходе осуществления преобразований к ситуациям, характеризуемым как «откат реформ», «контрреформы» и т.п., когда реформаторам при­ходится отказываться от мер, которых требует логика преобразо­ваний, но которые «не проходят проверки» институциональным рынком.

6. Разработка институционального проекта и принятие его на политическом рынке. Поскольку игроки последнего суть также ограниченно рациональные индивиды, вполне возможно, что одобренный вариант будет включать в себя такие компоненты, ко­торые не могут быть реализованы, так что к данному этапу придет­ся систематически возвращаться по мере осуществления отдельных этапов преобразований.

7. Собственно осуществление реформ как процесс многозвен­ных институциональных изменений, каждое из которых проходит все стандартные этапы, оказываясь, в конечном счете, либо ин­корпорированным в институциональную среду, в которой действуют экономические агенты, в качестве постоянно востребуемого элемен­та, либо существуя лишь номинально, как текст, который никто не читает. Очевидно, разные компоненты исходного институциональ­ного проекта могут проходить при этом несовпадающие траектории, заканчивающиеся на различных этапах жизненного цикла.