7.2. Процесс институционального проектирования

Процессы производства и обмена в большинстве современных обществ происходят в условиях существования определенных пра­вил, которые установлены этими обществами и политически под­держиваются демократическими государствами. Следовательно, как распределение ресурсов, так и уровень эффективности их ис­пользования подвержены влиянию изменений в структуре правил через переустановление прав собственности. В демократических обществах изменения в правах собственности обычно происходят с помощью процедуры голосования либо непосред­ственно через референдум, либо опосредованно через голосование выборных представителей. Результаты голосования определяются обычно так называемым правилом большинства.

Вся совокупность экономических институтов с точки зрения их происхождения может быть разделе­на на два класса – естественные и искусственные. Естественные – это такие, возникновению, формиро­ванию, становлению которых не предшествовал во времени тот или иной план, то есть идеальная нормативная модель, существу­ющая в сознании субъектов либо зафиксированная в знаковой форме. Другими сло­вами, естественное действие – это автоматическая реакция индивида на те или иные изменения. Искусственными же являются такие феномены, которые сформированы человеческими действиями, осуществляемыми в соответствии с идеальной норма­тивной моделью. Тем самым, искусственное предполагает пред­восхищение упомянутых изменений, а не последующий отклик на них.

Общей характеристикой и естественных, и искусственных институтов выступает их функциональность. Поведение функ­ционально, если оно способствует достижению конкретных це­лей – будь то удовольствие или удовлетворение индивида или обеспечение пищи и крова для членов общества. Институты функциональны, если здравомыслящие люди создали и поддержи­вают их для удовлетворения общественных потребностей или до­стижения общественных целей.

Деятельность по выработке новых институтов может рассмат­риваться как одно из проявлений экономической модели человека как человека изобретательного, оценивающего, максимизи­рующего. При осуществлении любого рациональ­ного действия индивид создает нормативную модель этого дей­ствия и затем реализует ее. Если такая модель имеет разовый характер, предопределена обстоятельствами, речь идет об адап­тации к среде, о естественном поведении. Если модель системати­чески реализуется при попадании индивида в схожие ситуации – налицо индивидуальная привычка или же социальная норма. Если же модель поведения начинает навязываться другим индивидам посредством некоторого механизма принуждения или санкциони­рования – это такой частный случай процесса при­нятия решений, как институциональное проектирование.

Исходным пунктом любого процесса принятия решений явля­ется возникновение проблемной ситуации – такого положения дел, которое осознается столкнув­шимся с ним субъектом как неудовлетворительное. Источники проблемной ситуации – это, как правило, изменения в относительной стоимости ресурсов либо изменения в предпочтениях субъектов.

Логика процесса институционального проектирования включает следующую после­довательность типичных шагов:

– осознание проблемной ситуации, т.е. формулировка пробле­мы;

– постановка цели;

– определение ограничений на множество возможных средств достижения цели;

– разработка, анализ и оценка вариантов достижения цели;

– постановка задачи принятия решения;

– принятие решения, т.е. выбор наилучшего варианта;

– детализация и оформление выбранного варианта.

Приведенная последовательность этапов процессов институ­ционального проектирования представляет собой упрощенную логическую конструкцию линейного типа. В ходе осуществления реальных процессов разработки институци­ональных проектов вполне возможны возвраты к более ранним этапам, повторное прохождение каких-то из них и т.п. [38].

Сознательное формирование нового института является разновидностью планируемой культурной инновации. Для того чтобы распространение культурной инно­вации было успешным, необходимо, чтобы она соответствовала элементам культурного пространства, в которое она погружается. Если такое соответствие для культурной инновации имеет место, на первый план выступа­ет фактор сравнительной эффективности выполнения той или иной функции вводимым феноменом по отношению к уже существу­ющим субститутам. Если же требования соответствия среде не учитывать, необъяснимыми будут оставаться ситуации, когда действенный сам по себе экономический инсти­тут «не идет» в неадекватной ему среде.

Вариант решения про­блемы, являющийся по своему содержанию правилом и оцениваемый субъектом, поставившим эту проблему, должен получить аналогичную оценку и со сторо­ны других индивидов. Если они не найдут привлекательным проект нового правила массовые сдел­ки на институциональном рынке не будут заключаться, новый ин­ститут не начнет функционировать.

Поскольку исходное решение о целенаправленной разработке институциональной инновации представляет собой политическое решение, устройство политического рынка оказы­вает существенное воздействие на процесс институционального проектирования. Доля того, чтобы на политическом рынке «про­ходили» решения, способствующие принятию правил, обеспечи­вающих повышение эффективности, нужно, чтобы он был доста­точно близок к модели нулевых трансакционных издержек эконо­мического обмена. Такое приближение может обеспечить введение такого законодательства, которое позволяет увеличить сово­купный доход, и при котором общий выигрыш победителей урав­новешивает общую потерю побежденных. Причем этот баланс достигается на таком низком уровне трансакционных издержек, который приемлем для обеих сторон [34, с. 139].

Д. Норт формулирует четыре условия, при которых политиче­ский рынок обеспечивает указанные им возможности:

1) при подготовке какого-либо закона участники обмена, чьи интересы он затрагивает, должны располагать информацией и пра­вильной моделью, которая позволяет судить о том, как на них от­разится этот закон, а также какие выигрыши и потери он им при­несет;

2) данные суждения должны быть доведены до агентов, пред­ставляющих интересы участников обмена (до законодателей), и последние должны добросовестно голосовать в соответствии с этими суждениями;

3) результаты голосования оцениваются как совокупный чис­тый выигрыш или совокупный чистый проигрыш с тем, чтобы мог быть установлен чистый результат и проигравшие получи­ли соответствующую компенсацию;

4) этот обмен совершается на уровне трансакционных издер­жек, достаточно низком для того, чтобы трансакция была выгодна обеим сторонам [34].

Такие возможности в наибольшей мере обеспечивает современное демократическое общество со все­общим избирательным правом.

Обычно функции нормотворчества реализуются законодательными и судебными органа­ми при активном участии органов исполнительной власти на базе исполнения прямых поручений со стороны законодатель­ных органов, делегирующих им свои законодательные прерогативы. При этом нормативно-правовые акты, создаваемые министерствами и ведомствами (правительством), имеют, как пра­вило, более низкий юридический статус, чем нормы, принимаемые непосредственно законодательными органами, именуясь не законами, а подзаконными актами.

Наряду с исполнением прямых поручений законодателя – раз­работкой нормативных актов, уточняющих обычно порядок при­менения законов, исполнительные органы (далее агентства) зачастую формируют подзаконные акты по собственной инициативе, мотивируя это необходимостью осуще­ствления задач, находящихся в их сфере ответственности. При этом в рамках, как первого, так и второго типа нормотворческой деятель­ности агентства способны создавать правила, преследующие цели, далекие от целей законодателя. Поэтому центральный вопрос создания правил агентствами, за­ключается в том, как обуздать и направить в конституционно и законодательно определенные границы дискреционную нормотворческую активность агентств. Тесно связан с ним и другой во­прос: как много законотворческих возможностей должно быть делегировано агентствам.

Аналитические рамки для ответов на эти вопросы определяются тем обстоятельством, что предпочтения агентств ( исходя из принципа методоло­гического индивидуализма – предпочтения бюрократов, руково­дителей правительственных ведомств) не совпадают с обществен­ными предпочтениями, выражаемыми в процессе голосования и выбора законодателей. Предпочтения агентств могут быть лич­ными предпочтениями их руководителей, и могут определяться воз­действием на этих руководителей групп специальных интересов.

В этой связи ответы на поставленные базовые вопросы зависят от ответа на вопрос о том, почему законодатель может хотеть пере­дать часть своей нормотворческой власти бюрократам. Ведь имен­но после такой передачи возникает проблема контроля над исполь­зованием этой власти, и организация такого контроля, формиру­емая тем же законодателем, не может не зависеть от целей исходного делегирования законодательных полномочий. Если, например, передача таких полномочий обусловливает­ся нежеланием законодателя нести ответственность перед избира­телем за качество принимаемых норм, очевидно, что контроль деятельности агентств в сфере нормотворчества должен быть минимальным, с тем, чтобы в случае создания правил с негативными социальны­ми последствиями можно было прямо переложить ответственность за это на руководителя соответствующего ведомства. Если же де­легирование полномочий обусловлено чисто техническими при­чинами, такими как ограниченные «мощности» по производству правил на уровне законодательного органа, контроль, напротив, должен быть достаточно «плотным», чтобы у поручителя (законо­дателя) всегда была возможность вовремя поправить исполнителя (бюрократа) [38].

Между законодателем и агентством в процессе делегиро­вания возникают отношения поручителя и исполнителя. Характер воз­никающих при этом проблем отличен от тех, которые изучаются в рам­ках стандартной задачи управления поведением исполнителя. Дело в том, что санкции, которые могут быть применены к бюрократам после того, как они продемонстрирова­ли отклонение от политических предпочтений курирующих их законодателей, являются чрезвычайно ограниченными. Ограни­чения возникают здесь в силу низкой вероятности обнаружения таких отклонений, высоких издержек мониторинга и, наконец, той цены, которую сами законодатели должны платить за применение санкций к агентству (его руководителям), связанной с уроном для их репутации, поскольку эти руководители обычно утверждаются самими законодателями.

Вопрос об издержках контроля поведения агентств не столь однозначен, с точки зрения максимизации общественного благосостояния, так как высокие затраты контроля в крат­косрочном периоде дают ощутимый позитивный эффект в долго­срочном периоде, поскольку в условиях жесткого контроля проис­ходит самообучение бюрократов, так что в конечном счете на го­сударственную службу приходят только «хорошие» бюрократы. С другой стороны, обеспечение надежного и жесткого контроля деятельности агентств требует координации и взаимодействия между различными перекрывающими друг друга правилами и пе­ресекающимися компетенциями ведомствами, что, разумеется, усложняет решение этой задачи.

Решение задачи обеспечения соответствия действий агентств политическим предпочтениям законодателя может быть в определенной мере обеспечено посредством введения определенных процедурных пра­вил. В этом отношении информационные процедурные правила, регламентирующие порядок запроса агентствами информации и определяющие последствия недостаточно высокого качества фор­мируемого информационного обеспечения решения задач, кото­рые ставятся перед агентствами, чрезвычайно важны. Они в состо­янии обеспечить такое положение, что агентства будут обосновы­вать свои решения на надежной информационной базе, которая также будет вполне достаточна для контроля со стороны законо­дателя. Получение разнообразной информации только тогда будет приводить к повышению качества решений, принимаемых ведом­ствами, когда тот, кто лучше информирован, будет иметь достаточ­но стимулов к ее продуктивному использованию.