3. Функції прокуратури
Прокуратура, як і інші державні органи, виконує специфічні, притаманні тільки їй функції. Функції прокуратури визначаються як головні напрямки діяльності прокуратури, що безпосередньо виражають її сутність та призначення.
Основні функції (повноваження) прокуратури закріплені у ст. 121 Конституції України і до них належать:
1) підтримання державного обвинувачення в суді;
2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;
3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян;
Взагалі всі функції прокуратури можуть бути класифіковані на наглядові і ненаглядові. Перші дві – ненаглядові, оскільки передбачають участь прокурора при розгляді справ у судах, а дві останні належать до наглядових.
Ст. 121 Конституції серед функцій прокуратури не передбачає такі види прокурорської діяльності як нагляд за додержанням і застосуванням законів (загальний нагляд) і досудове слідство. Поряд із цим, у п. 9 розділу XV Конституції ”Перехідні положення” передбачено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію досудового слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування. Надання цим двом функціям статусу тимчасових було обумовлене тим, що Україна, взявши курс на вступ до Ради Європи, взяла на себе зобов'язання змінити роль та функції прокуратури шляхом перетворення її в орган, який відповідатиме принципам цієї міжнародної організації (Висновок № 190 (1995) Парламентської Асамблеї Ради Європи щодо заявки України на вступ до Ради Європи, Страсбург, 26 вересня 1995 року).
Розглянемо кожну із прокурорських функцій детальніше.
Підтримання державного обвинувачення в суді (ст.ст. 34-43 Закону) передбачає, що прокурор, який бере участь у розгляді справ у судах сприяє виконанню вимог закону про всебічний, повний і об'єктивний розгляд справ, а також постановленню судових рішень, що ґрунтуються на законі. Реалізуючи одну з основних засад судочинства – змагальність сторін, прокурор виступає в процесі, представляючи одну зі сторін – обвинувачення. Підтримка державного обвинувачення в суді є службовим обов'язком кожного прокурора. Відповідно до ст. 35 Закону прокурор може вступити в справу в будь-якій стадії процесу якщо цього вимагає захист конституційних прав громадян, інтересів держави та суспільства, і зобов'язаний своєчасно вжити передбачених законом заходів до усунення порушень закону, ким би вони не допускалися. Прокурор має рівні права з іншими учасниками судового засідання. Підтримуючи державне обвинувачення в суді, прокурор бере участь у дослідженні доказів (у допиті підсудного, потерпілого, свідків, дослідженні висновків експертів і речових доказів); бере участь у судових дебатах, виступаючи з обвинувальною домовою, в якій аналізує докази, що досліджувались під час судового слідства; подає суду свої обміркування щодо застосування кримінального закону, міри покарання підсудному, вирішення цивільного позову та інших питань, що мають значення при винесенні судом рішення по справі.
Як і будь-який учасник процесу, прокурор має право робити перед судом відповідні заяви і вносити клопотання, а в разі незгоди із судовим рішенням –- направляти апеляційні чи касаційні скарги у встановлений законом строк до апеляційної чи касаційної інстанції.
Прокурор може відмовитися від підтримання обвинувачення у разі, коли при розгляді справи він дійде висновку, що дані судового слідства не підтверджують обвинувачення підсудного. Відмова від обвинувачення означає, що, на думку прокурора, підсудний має бути виправданий. Крім того, під час судового розгляду до закінчення судовий прокурор вправі змінити пред'явлене особі обвинувачення.
Важливими повноваженнями прокурор наділений і в цивільному судочинстві. Беручи участь у судовому розгляді цивільних справ, прокурор сприяє суворому додержанню матеріального законодавства та норм цивільного судочинства. Для цього він наділений низкою повноважень:
- правом звертатися до суду із заявою про захист прав та інтересів інших осіб;
- вступати у справу в будь-якій стадії процесу;
- ознайомитися з матеріалами цивільної справи, навіть якщо він не брав участі у процесі, тощо.
Отже підтримання державного обвинувачення в суді за своєю суттю є діяльністю прокурора, яка складається з аналізу матеріалів справи і доказування вини особи в суді, а також сприяння винесенню законного, обґрунтованого та справедливого рішення по справі.
Представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом, полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави. Отже, прокурор у межах своєї компетенції діє як представник держави, маючи при цьому усі процесуальні права суб'єкта, якого він представляє.
Підставою представництва у суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний чи матеріальний стан або з інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорюванні права або реалізувати процесуальні повноваження, а підставою представництва інтересів держави – наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Формами представництва є:
- звернення до суду з позовами або заявами про захист прав і свобод іншої особи, невизначеного кола осіб, прав юридичних осіб, коли порушуються інтереси держави, або про визнання незаконними правових актів, дій чи рішень органів і посадових осіб;
- участь у розгляді судами справ. Прокурор може вступити у справу в будь-якій стадії процесу, якщо цього вимагає захист конституційних прав громадян, інтересів держави та суспільства, і зобов'язаний своєчасно вжити передбачених законом заходів до усунення порушень закону, від кого б вони не виходили;
- внесення апеляційної чи касаційної скарги на судові рішення або заяви про їх перегляд в порядку виключного провадження.
Нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство (ст. ст. 29-33 Закону) має своїм предметом додержання законів названими органами у їх діяльності.
Прокурорський нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство має своїм завданням сприяти:
1) розкриттю злочинів, захисту особи, її прав, свобод, власності, прав підприємств, установ, організацій від злочинних посягань;
2) виконанню вимог закону про невідворотність відповідальності за вчинений злочин;
3) запобіганню незаконному притягненню особи до кримінальної відповідальності;
4) охороні прав і законних інтересів громадян, які перебувають під слідством;
5) здійсненню заходів щодо запобігання злочинам, усунення причин та умов, що сприяють їх вчиненню.
Повноваження прокурора в цій сфері регламентуються кримінально-процесуальним законодавством (ст. 227 КПК України), яке наділяє прокурора цілою низкою повноважень, в тому числі:
1) вимагати від органів дізнання і досудового слідства для перевірки кримінальні справи, документи, матеріали та інші відомості про вчинені злочини, хід дізнання, досудового слідства і встановлення осіб, які вчинили злочини;
2) перевіряти не менш як один раз на місяць виконання вимог закону про приймання, реєстрацію і вирішення заяв та повідомлень про вчинені або ті, що готуються, злочини;
3) скасовувати незаконні і необґрунтовані постанови слідчих та осіб, які провадять дізнання;
4) давати письмові вказівки про розслідування злочинів, про обрання, зміну або скасування запобіжного заходу, кваліфікацію злочину, проведення окремих слідчих дій та розшук осіб, які вчинили злочини;
6) брати участь у провадженні дізнання і досудового слідства і в необхідних випадках особисто провадити окремі слідчі дії або розслідування в повному обсязі по будь-якій справі;
7) санкціонувати проведення обшуку, відсторонення обвинуваченого від посади та інші дії слідчого і органу дізнання у певних, передбачених кримінально-процесуальним законом, випадках;
8) продовжувати строк розслідування у випадках і в порядку, встановлених КПК України;
9) давати згоду або подавати до суду подання про обрання запобіжного заходу у вигляді взяття під варту, а також про продовження строку тримання під вартою;
10) повертати кримінальні справи досудового слідства зі своїми вказівками щодо провадження додаткового розслідування.
Вказівки прокурора, адресовані органу дізнання і досудового слідства у зв’язку з порушенням і розслідуванням ними кримінальних справ, подані у порядку, передбаченому КПК України, є для цих органів обов'язковими. У разі потреби прокурор має право доручати керівникам органів досудового слідства, дізнання, внутрішніх справ, національної безпеки проведення у підвідомчих їм підрозділах перевірок з метою усунення порушень закону та забезпечення повного розкриття діянь, що містять ознаки злочину.
Особливої уваги з боку прокурорського нагляду вимагають органи, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність. ОРД – це система гласних і негласних пошукових, розвідувальних та контррозвідувальних заходів, що здійснюються із застосуванням оперативних та оперативно-технічних засобів. При цьому слід враховувати, що саме при здійсненні оперативно-розшукових заходів найбільшою мірою можуть бути обмежені чи порушені права та свободи громадян щодо, наприклад, таємниці листування, телефонних розмов, недоторканності житла тощо. Поряд з цим, при здійсненні нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю прокурор не втручається безпосередньо в цю діяльність, а лише зобов'язаний забезпечувати законність і обґрунтованість заходів, що проводяться.
Після закінчення досудового розслідування прокурор підписує обвинувальний висновок зі справи і направляє її до суду, після, чого підтримує державне обвинувачення в суді і навіть має право апеляційного чи касаційного оскарження судових рішень.
Нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян (ст. 44-45 Закону) має своїм предметом додержання законності під час перебування осіб у місцях тримання затриманих, попереднього ув'язнення, в установах виконання покарань, інших установах що виконують покарання або заходи примусового характеру, які призначаються судом; додержання встановленого кримінально-виконавчим законодавством порядку та умов тримання або відбування покарання особами у цих установах, їх прав і виконання ними своїх обов'язків. Отже, основним завданням діяльності прокуратури в цьому напрямку є не допустити порушення прав і законних інтересів громадян, засуджених до позбавлення волі, а також осіб, обмежених у свободі і внаслідок цього не здатних повною мірою реалізувати своє право на захист.
Прокурор при виконанні обов'язків у цій галузі нагляду має наступні права та обов'язки:
1) у будь-який час відвідувати місця тримання затриманих, попереднього ув'язнення, установи, в яких засуджені відбувають покарання, установи для примусового лікування і перевиховання, опитувати осіб, що там перебувають, знайомитись з документами, на підставі яких ці особи затримані, заарештовані, засуджені або до них застосовано заходи примусового характеру;
2) перевіряти законність наказів, розпоряджень і постанов адміністрації цих установ, зупиняти виконання таких актів, опротестовувати або скасовувати їх у разі невідповідності законодавству, вимагати від посадових осіб пояснень з приводу допущених порушень;
3) прокурор зобов'язаний негайно звільнити особу, яка незаконно перебуває в місцях тримання затриманих, попереднього ув'язнення, обмеження чи позбавлення волі або в установі для виконання заходів примусового характеру.
Безпосередньо формами виявлення порушень закону при виконанні цієї функції є такі: розгляд заяв і скарг засуджених, затриманих та інших громадян і організацій щодо порушення закону, який визначає умови і порядок виконання вироку або затримання; ознайомлення з документами, на підставі яких цих осіб засуджено або затримано; відвідування установ, у яких тримаються засуджені чи затримані особи, та їх опитування; участь у судових засіданнях, на яких суддя розглядає питання, пов'язані із виконанням вироку тощо.
Постанови і вказівки прокурора щодо додержання встановлених законодавством порядку і умов тримання затриманих, заарештованих, засуджених до позбавлення волі та виконання інших покарань, а також осіб, до яких застосовано заходи примусового характеру, є обов'язковими і підлягають негайному виконанню.
Нагляд за додержанням і застосуванням законів (загальний нагляд) як функція прокуратури, передбачений п. 9 Перехідних положень до Конституції України, а також ст.ст. 19, 20 Закону. Відповідно до п. 9 Перехідних положень загально наглядова діяльність підлягає вилученню із компетенції прокуратури лише після створення правових та організаційних умов для виконання цієї функції іншими державними органами. Окремими кроками у цьому напрямку стали створені за останні роки такі інституції як Уповноважений Верховної Ради з прав людини, Рахункова палата, Антимонопольний комітет; органи, що забезпечують захист прав споживачів тощо. Проте існує також думка, що функція нагляду за додержанням і застосуванням законів із розряду тимчасових для прокуратури, залишиться і надалі та буде визнана на конституційному рівні за цим органом.
Предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є:
1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам;
2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;
3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності тощо.
Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів – також з власної ініціативи прокурора.
При виявленні порушень закону прокурор або його заступник у межах своєї компетенції мають право:
1) опротестовувати акти Прем'єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів АРК, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевих Рад, підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань, а також рішення і дії посадових осіб;
2) вносити подання або протести на рішення місцевих Рад залежно від характеру порушень;
3) порушувати у встановленому законом порядку кримінальні справи, дисциплінарні провадження або провадження про адміністративні правопорушення, передавати матеріали на розгляд громадських організацій;
4) давати приписи про усунення очевидних порушень закону;
5) вносити подання до державних органів, громадських організацій і посадовим особам про усунення порушень закону та умов, що їм сприяли;
6) звертатись до суду з заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб.
Досудове слідство в органах прокуратури (ст. 17 Закону) відповідно до конституційних Перехідних положень, з 1996 року є тимчасовою функцією, яку прокуратура продовжує виконувати до сформування системи досудового слідства та до введення в дію законів, що регулюють її функціонування.
Сутність цієї функції полягає у досудовому розслідуванні певної категорії кримінальних справ для їх подальшого розгляду у суді по суті. Відповідно до ст. 112 КПК України ”Підслідність”, прокуратура провадить досудове розслідування, як правило, в особливо складних та резонансних справах у сферах порушення виборчих, трудових та інших особистих прав та свобод людини і громадянина; господарської діяльності; режиму охорони державної таємниці, недоторканності державних кордонів, забезпечення призову та мобілізації; встановленого порядку відправлення правосуддя, а також у всіх справах про злочини, вчинені службовими особами, які займають особливо відповідальне становище тощо.