30. Понятие и функции бюрократии

Бюрократия является одной из главных структур администрации – институт, который создан для реализации принятых решений. Понятие бюрократии было введено в политическую науку М. Вебером. С точки зрения немецкого политолога, бюрократия — наиболее эффективный аппарат государственного управления. Вебер выделил основные черты бюрократии:

1. Члены бюрократического аппарата лично свободны и подчиняются безличным официальным нормам.

2. Бюрократический аппарат строится на основе иерархического принципа.

3. Должностные функции внутри бюрократического аппарата четко определены.

4. Должные лица исполняют свои функции на контрактной основе.

5. Главным критерием отбора должностных лиц является их квалификация.

6. Основным и единственным источником дохода должностных лиц является их зарплата, величина которой зависит от места в должностной иерархии.

7. Основным занятием чиновника является выполнение должностных обязанностей.

8. Повышение в должности чиновника осуществляется на основе его должностных заслуг.

9. Чиновник или должностное лицо не может присвоить занимаемую должность

или извлекать доходы, связанные с ней.

10. Бюрократический аппарат и чиновники подчиняются строгой дисциплине

и контролю за исполнением должностных обязанностей.

Совокупность этих черт образуют, по Веберу, идеальный и рациональный тип бюрократии. Функционирование такого аппарата управления отличается высокой эффективностью. «Монократический вариант бюрократии способен достигать высшей степени эффективности и является наиболее известным рациональным средством осуществления контроля над человеческими существами. Она превосходит любую другую форму по точности, стабильности, строгости своей дисциплины, по своей надежности.

По Веберу, существуют четыре причины формирования бюрократического аппарата.

1. Развитие рыночной экономики. Именно развитие товарно-денежных отношений и оплата труда чиновников в денежной форме, как и возможность их карьеры, способствуют стандартизации делопроизводства и управления.

2. Пространственный рост государств и развитие налоговых систем стимулировали рост численности бюрократии.

3. Увеличение числа административных задач

4. Усложнение административных задач и увеличение требований к администрации.

Уже в середине XX в. многие ученые отмечали, что «идеальный тип» бюрократии, описанный Вебером, далек от эффективности. Поэтому внимание стало концентрироваться не только на функциях, но и на дисфункциях бюрократии. С позиций структурного функционализма анализируется феномен бюрократии французским социологом и политологом М. Крозье. По его мнению, бюрократия не только проявление рациональности, но и причина стандартизации как чиновников, так и самого общества. Крозье акцентирует внимание не столько на функциях бюрократии, сколько на ее дисфункциях. Согласно мнению французского социолога, они стали главным элементом равновесия бюрократической системы организации. Проанализировав французскую бюрократическую модель, Крозье пришел к выводу, что она базируется на двух типах власти:

• первый тип, основывающийся на регламентациях, формальных правилах и предписаниях поведения в различных ситуациях, обозначается им как официальная власть;

• второй тип, основывающийся на ситуации неопределенности, он называет «параллельной властью». Вторая власть противопоставляется им первой как антитеза, отрицание последней. Следствием укрепления «параллельной власти» становится увеличение растраты общественных ресурсов.

Характеристиками бюрократии Крозье считает безличность, централизацию, стратификацию и осуществление параллельной власти. Безличность бюрократической организации-выработка стандартных правил для ликвидации ситуации «неопределенности». В бюрократических системах роль руководителя сводится к контролю за применением правил подчиненными. Т.о., руководство теряет власть над подчиненными. Централизация власти по принятию решений предполагает удаление руководства от тех страт бюрократической иерархии, в которых осуществляется воплощения принятых решений в жизнь. Стратификация бюрократических структур означает изоляцию бюрократических слоев друг от друга. Такая изоляция, как полагает французский социолог, становится одной из причин формирования «корпоративного духа». Крозье отмечает тенденцию, которую он называет «порочным кругом»: развитие параллельной власти укрепляет бюрократическую модель, а укрепление последней способствует усилению бюрократизации. Падение эффективности бюрократии Крозье связывает с нарушением коммуникации между различными слоями общества.

Для марксистской концепции теории бюрократии характерно отрицание ценности и социальной полезности бюрократии как системы управления. В марксистской литературе бюрократия предстает как абсолютное зло, как явление, чуждое трудящимся и непригодное для социалистического государства. По мнению К. Маркса, для бюрократии характерен уход от общения с людьми, изучения действительности в сферу бумаготворчества,

Функции бюрократии:

1)обеспечивает функционирование политической системы, политических и общественных институтов.

2)бюрократическая система способствует выработке соответствующих подлинных интересов народа, демократических концепций и механизмов их реализации на практике. 3)осуществление контрольных функций за деятельностью отдельных элементов бюрократической системы с целью предотвращения их возможного отхода от демократических принципов политического и общественного управления, закрытости и недоступности для любого гражданина общества.

4) руководство деятельностью специальных институтов по изучению политических процессов, обобщению опыта и выработка рекомендаций углубления демократизации политической жизни.

Бюрократия (от франц. – канцелярия и греч. – власть), одна из форм осуществления властных функций в усложняющемся обществе, важный элемент механизма и социального регулирования в условиях экспансии публичной власти и роста численности управленческого аппарата. Бюрократия – это особый замкнутый слой лиц, противопоставляющий себя обществу, занимающий в нем привилегированное положение, специализирующийся на управлении и монополизирующий с целью реализации своих корпоративных интересов властные функции в обществе.

Бюрократизм может рассматриваться с трех позиции:

а) как концентрация в своекорыстных целях реальных рычагов власти в руках работников специализированного аппарата;

б) как бюрократическая система аппаратного властвования и управления;

в) как стиль управления.

Бюрократизм включает в себя следующие компоненты:

• в политическом плане – чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;

• в социальном – отчуждение этой власти от народа;

• в организационном – концелярская подмена содержания формой;

• в морально-психологическом – бюрократическая деформация сознания.

В идеальной модели, созданной Вебером, бюрократический аппарат лишь исполнитель принятых политических решений. Однако моделей взаимоотношений может быть несколько. Б. Ги и Г. Питерс выделяют пять таких моделей:

1) государственный чиновник является лишь послушным исполнителем воли своего начальника. Такая модель является пародией на веберовское представление о бюрократическом аппарате.

2)бюрократия и политическая элита имеют общий интерес, который заключается в сохранении и упрочении власти. Эта модель фактически воспроизводит тезис о существовании единой властвующей элиты.

3) внимание на функциональном единстве административной и политической элит.

4) между бюрократией и политической элитой предполагается конкуренция и даже враждебность по поводу контроля над политикой и осуществления власти. Конфликт между политиками и чиновниками может

иметь как явный, так и латентный характер. Предметом такого конфликта может стать борьба чиновников за сохранение статуса и привилегий своей организации.

5) над принятием политических решений довлеет бюрократия.

Бюрократия обладает собственными интересами. Одним из первых обратил на это внимание Э. Даунс.

В работе «Бюрократия изнутри» (1964) он отмечал две группы рациональных мотивов поведения чиновника: личных и альтруистических. Рациональность выступает как стремление к оптимизации издержек и прибыли. К личным интересам Даунс отнес: 1) власть внутри административного аппарата и вне его; 2) денежные доходы; 3) престиж; 4) минимизацию личных усилий и 5) безопасность как уменьшение угрозы утраты власти, доходов, престижа и комфорта. В альтруистическую мотивацию американский политолог включил: 1) лояльность министерству, ведомству, коллективу или сообществу в целом; 2) самоидентификацию с реализуемыми решениями; 3) гордость за собственные профессионализм, мастерство и достижения; 4) стремление к реализации общественных интересов. На основе комбинации указанных мотивов: Э. Даунс выделил пять типов личности бюрократа. Первые два связаны исключительно с личными интересами, три следующих — с сочетанием личных и альтруистических мотивов.

Первый тип бюрократа — это карьерист, стремящийся исключительно к увеличению власти, богатства и престижа. Для него характерно проведение реформ, укрепляющих личную власть и обеспечивающих сохранение привилегий. Второй тип бюрократа он называет «активистом». Активист — это лицо, стремящееся повысить свой социальный статус. Третий тип бюрократа — консерватор, желающий стабильности и сохранения статус-кво. Четвертый тип бюрократа — фанатика — связывается Даунсом со стремлением к неукоснительной реализации программ, в которых он заинтересован и которые считает необходимыми для общества. Пятый тип бюрократа — адвокат ориентирован на увеличение власти своего

ведомства ради исполнения основной своей функции — долга перед клиентами. Чиновники, относящиеся к этому типу, связывают свои успехи с лояльностью к клиенту. Этот тип ближе всего соответствует «идеальному типу» бюрократии М. Вебера.