44. Правовые акты представительных органов местного самоуп­равления. Порядок подготовки и принятия.

Издание правовых актов представительными органами местного самоуправления обусловлено публично-правовым характером их деятельности. Данное право закреплено в за­конодательстве. В соответствии со ст. 19 Федерального закона от 28 августа 1995 г. органы и должностные лица местного са­моуправления по вопросам своего ведения принимают право­вые акты. Наименование, виды актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставами муниципальных об­разований. Таким образом, подробно регламентированная преж­де правовая деятельность местных органов власти сегодня от­личается значительной степенью свободы усмотрения. При этом она может быть реализована только в рамках предусмотрен­ных законом требований. Имеется в виду, что издание право­вых актов осуществляется лишь по вопросам ведения пред­ставительных органов местного самоуправления. По своему содержанию их правовая деятельность носит подзаконный ха­рактер, т. е. осуществляется на основе и во исполнение зако­нодательства Российской Федерации и ее субъектов.

Правовые формы деятельности. Основными формами пра­вовой деятельности местных представительных органов явля­ются правотворчество и правоприменение. По общему мне­нию, правоприменение — наиболее распространенная форма правовой работы представительных органов местного самоуп­равления. Применение правовых норм признается формой и необходимым условием реализации законодательства. Подчер кивая это назначение правоприменительных актов, В. А. Пер-тцик отмечает, что они выполняют функции реализации зако­нодательства и обеспечения существующих правоотношений¹. С. С. Алексеев указывает, что названные акты есть формы бытия, реального существования государственно-властных велений, инструменты, при помощи которых проводится ре­шение юридических дел². В приведенных суждениях общей является позиция о том, что акты применения права служат цели воплощения правовых норм, установленных государ­ством.

Правотворческая (нормотворческая) деятельность мест­ных органов власти направлена на регулирование различных сторон общественной жизни, установление должного право­вого порядка'. Следует добавить, что нормотворческая рабо­та связана также с восполнением существующих пробелов в законодательстве и конкретизацией законодательных норм. В современных условиях деятельности местных представитель­ных органов, когда сфера их правотворческой работы расши­рена самим законодателем, доля нормотворческих актов воз­растает. Ее трудно выразить в суммарной величине в сопос­тавлении с актами применения права, но говорить об устойчи­вой тенденции увеличения нормативных документов можно с полным основанием.

Виды правовых актов. Они соответствуют формам пра­вовой деятельности представительных органов местного са­моуправления. В литературе отмечаются различные основа­ния классификации правовых актов: по юридическим свой­ствам; юридической силе; теории и времени действия; поряд­ку издания⁴.

Классификация актов по юридическим свойствам позво­ляет различать нормативные и ненормативные акты.

Нормативные акты устанавливают или содержат право­вые нормы. Теорией права сформулированы основные призна­ки, указывающие на нормативный характер правового доку­мента. Это: неконкретность адресата, возможность неоднократ ного применения и сохранение действия предписания незави­симо от его исполнения¹. Достаточно наличия этих признаков, чтобы считать правовой акт нормативным.

Нормативные акты регламентируют наиболее важные общественные отношения, устанавливают общие положения, адресованные широкому кругу субъектов. В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. таковыми призна­ются акты, закрепляющие общеобязательные правила по пред­метам ведения местного самоуправления, регламентирующие иные вопросы, находящиеся в исключительном ведении пред­ставительных органов местного самоуправления.

Нормативный характер носят основные финансовые и плановые документы. Речь идет о бюджетах, планах и про­граммах социально-экономического развития муниципальных образований. Так, О. Е. Кутафин подчеркивает, что хозяйствен­ные планы, утверждаемые местными представительными орга­нами, являются важнейшим видом нормативных плановых ак­тов. Содержащиеся в них предписания обладают всеми необхо­димыми общими признаками правовой нормы². В литературе высказывалась и другая точка зрения в отношении природы плановых актов. Г. И. Петров характеризовал их как акты об­щего значения, т. е. не имеющие ни нормативного, ни индиви­дуального характера'¹. Важнейшими нормативными актами яв­ляются документы, устанавливающие организацию и порядок проведения местных референдумов, собраний, уличных ше­ствий и демонстраций.

Нормативными являются акты Дум, утверждающие уста­вы муниципальных образований, организацию территориаль­ного общественного самоуправления. Таковыми же выступают акты, устанавливающие административную ответственность должностных лиц и граждан, находящихся на территории му­ниципального образования. Отличительной особенностью яв­ляется то, что в таких актах содержатся меры государствен­ного, властного воздействия (административные взыскания) на субъектов правонарушений.

Ненормативные акты, которые часто именуются инди­видуальными актами применения нормы права, не содержат правовых норм, они направлены на возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений. Ненорматив­ные акты принимаются местными представительными органа­ми власти по кадровым вопросам (выборы руководящих орга­нов, утверждение постоянных комиссий, избрание и осво­бождение от должности руководителей этих комиссий и т.д.). Таким образом, ненормативные правовые акты преимуще­ственно посвящены внутренним вопросам, связанным с совер­шенствованием структуры, организационных форм и методов деятельности местных органов представительной власти.

Правовые акты следует различать по порядку издания. Общим правилом ранее являлось то, что они вступают в силу с момента их принятия и подписания руководителем Думы или председательствующим на заседании местного представитель­ного органа. Однако ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 28 авгу­ста 1995 г. закрепляет особое положение в отношении норма­тивных правовых актов. Они вступают в силу после их офици­ального опубликования (обнародования), поскольку затраги­вают права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Наименования правовых актов. Конкретное наименова­ние правовых актов представительного органа местного само­управления устанавливается в уставе муниципального обра­зования. Союзное и республиканское законодательство про­шлых лет закрепляло в качестве правовых актов местных пред­ставительных органов два вида: решения и распоряжения. Ве­дущее место в системе актов занимали решения. Справедливо считалось, что в решениях выражается общая воля выборных представителей народа. Решениями регулировались все наи­более важные вопросы местной жизни, хотя конкретный пе­речень отношений, регламентируемых решениями, не опре­делялся. Наверное, в этом не было особой необходимости, и поэтому правовая деятельность местных органов власти строи­лась исходя из практического опыта и теоретических выводов юридической науки. При рассмотрении конкретных вопросов применялись правовые акты в форме распоряжений. В то же время отчетливо просматривалась связь между юридически­ми свойствами правового акта и его наименованием (формой). Нормативному акту соответствовали решения, ненорматив­ному — распоряжения. Подобное соотношение остается дей­ственным и на современном этапе деятельности представитель­ных органов местного самоуправления.

На практике городская Дума принимает решения и по­становления. Решения как нормативные правовые акты, при­нятые в пределах компетенции Думы, обязательны для ис­полнения всеми расположенными на территории города госу­дарственными, муниципальными органами и общественными организациями, предприятиями, учреждениями, должностны­ми лицами и гражданами. Решения гордумы подписываются Главой муниципального образования. Они могут быть им воз­вращены для повторного рассмотрения Думой. В случае, если решение принимается повторно, Глава города подписывает его либо обращается в суд. Правовые акты Думы в форме поста­новлений подписываются председателем Думы. Обычно поста­новления принимаются по вопросам внутренней организации представительного органа и его структурных звеньев.

Следует обратить внимание на то, что в публицистике, а иногда и в правовых актах встречается досадная ошибка, ког­да акт правотворчества и правоприменения отождествляются не с представительным органом местного самоуправления, а с организационно-правовой формой его работы. Речь идет о та­кой юридически неверной формуле, как "решение сессии (за­седания)"¹. Правовые акты принимаются органом местного са­моуправления, поэтому юридически безупречной будет такая формула: "решение (постановление) Думы, принятое на сес­сии (заседании)".