55.Виды подзаконных нормативно правовых актов, их признаки.

В системе нормативных правовых актов, помимо законов, выделяют множество других видов нормативных актов, условно объединяемых понятием «подзаконные нормативные правовые акты». Такое разделение нормативных актов показывает, что правовое регулирование общественных отношений в современных государствах осуществляется не только одними лишь законами, как могло бы предполагаться в идеале, но и другими видами нормативных правовых актов, в виду высокой сложности и динамичности регулируемых общественных отношений. Подзаконные нормативные правовые акты призваны развивать и конкретизировать положения законов, а также соответствовать им. В подзаконных нормативных правовых актах содержится значительная часть всех правовых предписаний.

Существование этой группы нормативных актов связано с реализацией принципа разделения властей. Помимо законодательной власти, формирующейся на основе прямого избрания народом своих представителей и наделенной правом принимать законы, в государстве должна функционировать исполнительная власть, которая исполняет эти законы, а также судебная власть, которая вершит правосудие, основываясь на законах. Независимость и самостоятельность каждой ветви власти обусловлены правом принимать «свои» правовые акты. В доктрине континентальной правовой системы сложилась традиция наделять правом издания нормативных правовых актов только законодательные и исполнительные органы государственной власти, а судебные органы при решении конкретных дел должны издавать только правоприменительные акты (акты однократного действия, адресованные персонально определенным лицам), такие как приговоры, решения суда и т.п.

Российская правовая система историческими корнями тесно связана с континентальной правовой системой. Традиция издания нормативных актов, по юридической силе стоящих ниже закона, имеет давнюю историю. В дореволюционной России это – обязательные постановления, инструкции и распоряжения, исходившие от Совета Министров, отдельных министров, других должностных лиц, которые согласно ст.80 Основных государственных законов (1906 г.) не должны были противоречить закону. В советское время подзаконными нормативными правовыми актами были постановления Советов Министров, министерские (ведомственные) инструкции, приказы, указания и т.п.

В современной России к подзаконным нормативным правовым актам федерального уровня относятся:

1) нормативные постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации;

2) нормативные указы главы государства – Президента Российской Федерации;

3) нормативные постановления Правительства Российской Федерации;

4) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

5) нормативные правовые акты иных ведомств Российской Федерации.

Ни в Конституции Российской Федерации, ни в действующих федеральных законах не закреплено понятия подзаконного нормативного правового акта. Хотя оно активно используется и в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, и в указах Президента, и в научной литературе. Суммируя выработанные юридической практикой и наукой положения, можно придти к выводу, что подзаконный нормативный правовой акт – это разновидность нормативного правового акта, издаваемого полномочным органом на основе и во исполнение закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития.

Основными признаками этого понятия являются: во-первых, закрепление в конституции, законе или ином нормативном правовом акте полномочия за определенным органом издавать нормативные правовые акты, основанные на законе, а также рамки правотворческой компетенции и виды нормативных правовых актов, соответствующие этой компетенции. В Российской Федерации этот вопрос четко и исчерпывающим образом не решен ни в Конституции, ни в законах, ни в иных нормативных правовых актах. Это служит причиной частых нарушений законности в правотворческой сфере различными правотворческими органами при издании подзаконных нормативных актов.

Во-вторых, в определении юридической силы и основы издания подзаконного нормативного правового акта используются специальные юридические формулы. Такие как «на основании и во исполнение закона», «не должны противоречить закону», «в соответствии с законом» и др. Все эти законодательные формулы имеют различные значения, закрепляют различные степени зависимости подзаконных нормативных правовых актов от законов.

В-третьих, в данной группе актов осуществляется опосредование норм законов при помощи воспроизведения, дополнения, конкретизации, развития, детализации и других форм. К четвертому признаку подзаконных нормативных правовых актов можно отнести то, что им присущ упрощенный порядок принятия, опубликования и введения в действие по сравнению с законом, поэтому они быстрее и оперативнее реагируют на изменение жизненной обстановки, с большей эффективностью приспосабливаются к меняющейся действительности.

Нормы подзаконных нормативных правовых актов в большинстве своем являются нормами видового значения по отношению к нормам законов, которые являются нормами родового значения. Из этого пятого признака вытекает, что орган, издающий подзаконный нормативный правовой акт, как правило, принимает норму видового значения при наличии нормы родового значения, благодаря чему происходит дальнейшее развитие норм законов с помощью норм подзаконных нормативных правовых актов.

В-шестых, подзаконным нормативным правовым актам присуща высокая степень неоднородности, условно объединяемых в одну общую группу. Все эти акты имеют различную юридическую силу, имеют различные наименования и форму издания.

Другое, одно из главных свойств актов данной группы, состоит в том, что система подзаконных нормативных правовых актов имеет иерархическую структуру, основанную не столько на иерархии органов, сколько на нормативно закрепленном положении нормативных правовых актов того или иного органа в системе всех нормативных правовых актов Российской Федерации.

В качестве примера рассмотрим структуру подзаконных нормативно-правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти.

Действующее законодательство содержит весьма противоречивые положения о видах актов, издаваемых органами исполнительной власти.

С одной стороны, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 устанавливают, что «Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений». С другой стороны, в положениях об отдельных федеральных органах исполнительной власти вопрос о видах издаваемых ими актов решен иначе, чем в указанных выше правилах. В одних случаях закрепляется лишь право на издание нормативных правовых актов, без указания на их виды. Так, в соответствии с п.6.3 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 953 МЧС РФ «принимает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по вопросам гражданской обороны и осуществляет контроль за их исполнением».

В ряде других случаев, содержатся указания на определенные виды издаваемых актов, и кроме этого предполагается возможность издания «и иных нормативных правовых актов». Так, согласно п.7.15 Положения о Министерстве Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержки предпринимательства, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 июля 1999 г № 793 Министерство вправе «издавать в пределах своей компетенции на основе законодательства Российской Федерации приказы, инструкции и иные нормативные правовые акты, в том числе совместно с другими федеральными органами исполнительной власти».

И, наконец, некоторые положения предусматривают возможность издания актов иных наименований, чем предусмотрено правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Так, пункт 11.37 Положения о Министерстве обороны РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 11 ноября 1998 г. № 1357 предусматривает, что Министр обороны РФ «издает приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, и иные нормативные (правовые, нормативные правовые) акты..»

Таким образом, в положениях об отдельных органах перечень издаваемых ими актов шире, чем предусмотрено указанными Правилами. Представляется, что подобное решение вопроса о видах актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти не совсем удачно. Более предпочтительным, на наш взгляд, было бы закрепление в одном едином акте, утверждаемом Правительством РФ, всех разновидностей нормативных правовых актов рассматриваемых органов, что способствовало бы формированию стабильной, унифицированной практики по данному вопросу.

Среди всех разновидностей нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти наиболее распространенным является приказ, что обусловлено как сложившимися традициями, так и тем фактом, что данный акт характерен для министерств, которые представляют самое многочисленное звено в системе федеральных органов исполнительной власти. В силу этого в количественном отношении данный вид акта доминирует среди остальных разновидностей.

Как правило, в литературе указывается, что характерными признаками приказа являются то, что он:

1) содержит предписания обязательного характера;

2) издается министром;

3) представляет собой акт, издаваемый в порядке осуществления единоначалия.

Исходя из указанных признаков, М.Н. Николаевой предлагается следующая формулировка: Приказы министра – обязательные предписания нормативного характера, издаваемые министром либо его заместителем по поручению министра, либо лицом, исполняющим его обязанности[6].

Иванов Р.Н. определяет приказ как нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, посредством которого утверждаются, вводятся в действие иные нормативные правовые акты данного органа, либо устанавливаются предписания по отдельным вопросам его компетенции[7].

Анализ правотворческой практики соответствующих органов свидетельствует о возможности выделения в общем массиве приказов двух больших групп. Первую группу составляют приказы, которыми утверждаются, вводятся в действие иные нормативные правовые акты соответствующего органа. Во вторую группу входят приказы, содержанием которых являются предписания по отдельным вопросам, входящим в компетенцию органа.

Теоретический и практический интерес представляет также такой вид как распоряжение. Как следует из п. 4.1 Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденной приказом Федеральной архивной службы России от 27.11.2000 г. № 68 (Зарегистрировано Минюстом России 26 декабря 2000г. Регистрационный № 2508) распоряжения подготавливаются и оформляются аналогично приказам, что в принципе соответствует смысловому значению термина распоряжение, под которым и понимается приказ. Практика использования данного вида актов развивается в двух основных направлениях. В одних органах, к примеру, Государственном таможенном комитете РФ, Министерстве транспорта РФ, распоряжения издаются по конкретным вопросам компетенции данного органа, имеющим второстепенное значение. В практике деятельности других органов распоряжения издаются в качестве акта, посредством которого утверждаются, изменяются или вводятся в действие иные акты данного органа. Подобным образом практика складывается в Министерстве имущественных отношений РФ, в Федеральной службе России по финансовому оздоровлению и банкротству.

Аналогичными по своей сущности с приказами являются постановления. Единственной специфической чертой, разграничивающей данные акты, является, на наш взгляд, то, что постановления характерны для органов, функционирующих на принципах коллегиальности. Исключением из этого является правотворческая практика Министерства труда и социального развития, которое в соответствии с п. 11.9 Положения о нем принимает постановления. Указанное обстоятельство не отражает общую тенденцию и, скорее всего является примером неудачного решения вопроса об актах, принимаемых соответствующим органом.

Положение принимается в том случае, если необходимо определить компетенцию и порядок деятельности структурного или территориального подразделения соответствующего органа исполнительной власти или конкретной категории должностных лиц, их задачи и компетенцию.

Инструкция – это нормативный правовой акт, изданный в целях установления предписаний, определяющих порядок осуществления какой-либо деятельности или порядок применения положений законодательных и иных нормативных актов. В зависимости от характера содержания инструкций их можно разделить на следующие виды:

1. Закрепляющие процедурные права и обязанности конкретной категории должностных лиц.

2. Определяющие порядок осуществления отдельных действий или видов деятельности.

3. Закрепляющие порядок применения нормативных правовых актов. Как правило, инструкции утверждаются иными актами данного органа (приказами, постановлениями, распоряжениями), хотя в практике деятельности отдельных органов исполнительной власти инструкции могут и не утверждаться другими актами.

Определенными особенностями обладает такая форма акта как «правила». Посредством издания правил определяется процедурный порядок осуществления какой-нибудь деятельности или устанавливаются обязательные для исполнения требования. Правила близки по содержанию и характеру регулирования к инструкциям, но в отличие от них сформулированы более кратко.

Следует отметить, что в правотворческой практике отдельных федеральных органов исполнительной власти, используются и иные виды актов, такие, например как, наставление, устав и другие, однако, они являются менее распространенными и в общем удельном весе занимают незначительное место.

98.Право и зкономика.Марксистскую истину о первенстве, главенстве базиса над надстройкой знал каждый студент советского вуза. Юристы же последовательно исходили из того, что развитие производительных сил и производственных отношений объективно обусловливает все политические и правовые формы. Правда, в трудах советских ученых тотчас указывалось на большие возможности социалистического государства и права эффективно воздействовать на экономику. И это вполне понятно: с Октября 1917-го утверждается беспрекословная практика тоталитарного переустройства экономической жизни, прерванная разве лишь в период глубокого застоя брежневских времен.

Есть основания считать, что теория построения социализма в одной отдельно взятой и преимущественно отсталой стране, способной с помощью государства перешагнуть через естественные фазы развития, – во многом отход от классического марксизма. Это проявляется и в тех положениях, согласно которым «после установления диктатуры рабочего класса законы закрепляют его победу во всех областях общественной жизни и тем самым... как бы «создают» новые общественные отношения, поскольку социалистические общественные отношения не могут сложиться при капитализме»

В этой связи уместен ряд суждений. Во-первых, при капитализме в ряде стран (например, Швеции) утвердились социалистические отношения. Во-вторых, руководствуясь подобной методологией нынешние сторонники буржуазных реформ еще с большим основанием будут утверждать, что при социализме не могут сложиться капиталистические отношения и, следовательно, нужны диктаторские методы их внедрения. Между тем такое жесткое вмешательство в экономику было бы нарушением естественного хода вещей и таило в себе угрозу нового «большевистского» феномена, пусть и с иным знаком.

Уязвимость взглядов советских юристов на соотношение права и экономики прежде всего состояла в том, что применительно к социалистическому обществу подчеркивался принципиально иной характер этого соотношения. В таком случае напрашивался вывод (которого, разумеется, никто не делал), что или наше право, или наша экономика представляют собой нечто иное, нежели экономика и право в общепринятом их значении.

Слабость прежних позиций советских юристов, как теперь стало совершенно очевидным, была в их декларативности, в том, что желаемое сознательно или бессознательно выдавалось за действительное. Плановое хозяйствование далеко не всегда направлялось на удовлетворение потребностей граждан; не было и гармоничного, пропорционального роста производительных сил, как утверждалось. Да, воздействие государства охватывало и производство, и обращение, и потребление. Помимо того, что столь широкая сфера воздействия сама по себе сомнительна, экономическая деятельность государства была далека от подлинного

научного обоснования и направлялась не столько законом, сколько партийными директивами и подзаконными актами. Да, нормативные акты не допускали эксплуатацию человека человеком, но они фактически освящали эксплуатацию человека государством.

Долгое время в нашей науке считалось, что экономическая конкуренция различных предприятий возможна была лишь в условиях многоукладной экономики в период восстановления народного хозяйства после гражданской войны. Вообще же наиболее эффективное воздействие на производительные силы и производственные отношения государство оказывает тогда, когда оно выступает и как организация политической власти, и как собственник, распоряжающийся материальными и трудовыми ресурсами, направляя деятельность производственных коллективов и граждан. И хотя в отдельные периоды истории Советского государства (например, в 1964–65 г.г.) поднимался вопрос об экономической самостоятельности хозяйствующих субъектов, все-таки в реализации известного принципа демократического централизма превалировал откровенный централизм. Система планирования, снабжения, финансирования и другие хозяйственные формы базировались только на государственной собственности, исключая частную инициативу.

Общая схема соотношения экономики и права представлялась так. Право есть концентрированное выражение политики, а политика – концентрированное выражение экономики. Ограниченность данной схемы в том, что она была именной схемой и не учитывала многих реалий. Во-первых, в праве выражается не только политика, но и многое другое. Во-вторых, государственная политика не может сводиться к политике одной политической партии, как это имело место и всеми одобрялось. В-третьих, политика, к сожалению, чаще всего и в первую очередь выражала интересы правящих, а не требования народа, не требования экономики.

Поскольку при действовавшей тогда идеологии и практике правотворчества в нормативных актах (чаще – подзаконных) закреплялась отнюдь не воля трудящихся, то избирались преимущественно командно-административные методы проведения правовых норм в жизнь. Отнюдь не экономические методы, а прямое государственное руководство, в том числе кооперативными организациями, составляло суть правового режима. Борьба с правонарушениями в экономической сфере только подтверждала практику игнорирования в нормативно-правовых актах интересов производителей и широкого потребителя.

Непоследовательность советских официальных научных теорий состояла в том, что экономические реформы в тогдашних социалистических странах подавались как полностью находящиеся в соответствии с марксистско-ленинскими положениями о роли государства и права в решении экономических проблем. Какие-либо теории конвергенции отвергались. Утверждалось, что во всех странах идет поиск оптимального соотношения между централизованным государственным руководством и системой действующих экономических факторов. Недоговоренность в теории, лавирование в пропагандистской литературе, заидеологизированность вопросов неблагоприятно сказались на экономической практике и правопорядке.

Не один раз, вплоть до действий высшей партийной и правительственной власти СССР перед его распадом, реформы провозглашались, имитировались, даже получали закрепление в партийно-государственных директивах, но уступали место прежнему государственно-правовому регулированию экономики. И это – несмотря на то, что последние пятилетние планы уже не выполнялись. По-прежнему ориентировались на принудительное, монопольное производство и принудительное распределение. План, как известно, рассматривался в качестве закона и с помощью такого «закона»часто предписывалось производить никому не нужные товары, капитальные вложения омертвлялись, распылялись, а диспропорции между различными отраслями производства увеличивались. Но зато система плановых регуляторов экономики позволяла кормиться тысячам управленцев, для которых собственные интересы становились важнее интересов дела.

Объявление плана законом не смущало многих руководителей, когда министерствам и ведомствам впорядке исключения было разрешено не выполнять отдельные плановые задания и требования законодательства. Соответственно и подчиненные органу управления предприятия могли договориться о невыполнении каких-то актов.

Широкие компетенционные нормы позволяли управленческим структурам обходить законы, издавать распорядительные акты, ориентируясь на выгодную для них целесообразность. Система фактически исключала выполнение хозяйствующими субъектами законодательных актов напрямую, без посредничества административных звеньев. Правовое регулирование вытеснялось тем самым регулированием с помощью оперативных актов индивидуального характера. Необозримость, необъятность, множественность, пробельность и противоречивость регулирования экономики – характерная черта советской действительности, не изжитая до настоящего времени.

Как преимущество марксистско-ленинского подхода к решению экономических вопросов неизменно называлась его научность. Однако факт заидеологизированиости теории и методологии делал сомнительными в научном отношении любые выводы и рекомендации. Кроме того, во всем движении широких масс следует отметить мощное значение веры, а не науки. Еще Н. А. Бердяевым подмечено, что душа марксизма – «не в экономическом детерминизме, а в учении о грядущем совершенном обществе, в котором человек не будет уже зависеть от экономики... что марксизм не есть только наука и политика, он есть также вера, религия» [2]