Организация работы с обращениями граждан
1. Развитие отечественного делопроизводства по работе с обращениями граждан
Наряду с общим делопроизводством, объектом деятельности которого являются официальные документы, поступающие из организаций или направляемые в них, документы, создаваемое внутри организации, существует делопроизводство по обращениям граждан. Его объектом являются обращения частных лиц в организации и к должностным лицам. Ведение этого делопроизводства имеет ряд особенностей, которые необходимо учитывать, устанавливая правила ведения делопроизводства в конкретней организации.
Работа с обращениями граждан и ее законодательное регулирование прошли эволюционный путь становления и развития, соответствующий этапам отечественного делопроизводства.
После Октябрьской революции 1917 г. первым правовым актом, определившим работу с обращениями граждан у нас в стране, является постановление VI Всероссийского Чрезвычайного съезда Советов от 08.11.1918, провозгласившее право каждого гражданина обжаловать действия любого должностного лица, волокиту или иные ущемления их законных требований.
В мае 1919 г. Наркоматом Государственного контроля были изданы два постановления, определившие порядок приема и работы с устными и письменными заявлениями и жалобами трудящихся. В постановлениях установлен формуляр жалобы: фамилия, имя, отчество, адрес, точное наименование лиц или учреждения, на действия которых подается жалоба, обстоятельства, послужившие основанием для жалобы, перечень доказательств и свидетелей, подтверждающих ее.
Специальный декрет правительства установил инстанционный порядок подачи и рассмотрения жалоб. В соответствии с этим порядком, с жалобой на действие учреждения или должностного лица следовало обращаться в вышестоящую организацию.
В начале 1930-х гг. порядок работы с жалобами и заявлениями трудящихся был закреплен в постановлениях ВЦИК СССР и РСФСР, которые определили порядок приема жалоб, их направление и рассмотрение в исполнительных комитетах и Советах. Были закреплены сроки рассмотрения жалоб: в краевых (областных) органах в срок не свыше месяца со дня подачи жалобы, а жалобы красноармейцев - не свыше 15 дней, в районных и городских органах соответственно не позже 20 дней.
Постановления регламентировали организацию данной работы на протяжении следующих 30 лет.
В 1968 г. Указ высшего законодательного органа Президиума Верховного Совета СССР подвел итог более чем 30-летнему опыту работы с данной категорией документов. Указ отменил все изданные ранее постановления, вобрал в себя уже разработанные и провозглашенные принципы работы государственных учреждений с этой категорией документов, а также расширил некоторые из них и дополнил рядом новых норм. Впервые за годы советской власти работа с обращениями была регламентирована законодательно. Этот указ с изменениями и дополнениями является и в Российской Федерации законодательной основой работы с обращениями граждан.
В Указе дается определение обращений граждан в государственные и общественные органы как важного средства осуществления и охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением, существенного источника информации, необходимой при решении текущих и перспективных вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Подчеркивается также, что, являясь одной из форм участия трудящихся в управлении, обращения граждан способствуют усилению контроля народа за деятельностью государственных и общественных органов, борьбе с волокитой, бюрократизмом и другими недостатками в их работе.
Указ предписывал всем государственным и общественным органам создать необходимые условия для осуществления предоставленного и гарантированного гражданам права обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами в письменной и устной форме.
Государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, а также их руководители и другие должностные лица обязывались принимать и в соответствии со своими полномочиями в установленные сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры.
Установлен порядок подачи обращения в те государственные органы, которые имели право разрешения вопроса, поставленного гражданином в обращении. В случае подачи документа не по назначению его следовало в пятидневный срок направить в соответствующее учреждение, а заявителя известить, что его обращение направлено по назначению. Так же как и в предшествующих постановлениях, Указ запретил направлять обращения граждан для разрешения к тем должностным лицам, на действия которых жалуются граждане.
Руководители всех учреждений обязывались проводить личный прием граждан. Дни и часы приема устанавливать в удобное для населения время. Руководителям вменялась личная ответственность за организацию приема и рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан.
Указ устанавливал конкретные сроки рассмотрения данной категории документов: заявления и жалобы разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления, а не требующие дополнительного изучения и проверки -безотлагательно, но не позднее 15 календарных дней.
В Указе определен порядок обязательной систематической проверки состояния дел по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан во всех учреждениях, организациях и на предприятиях. За нарушение установленного порядка рассмотрения документов, волокиту, бюрократическое отношение предусматривалась дисциплинарная и в особых случаях уголовная ответственность должностных лиц.
В развитие Указа 1968 г. Верховный Совет РСФСР принял постановление от 15.06.1968 "О порядке рассмотрения писем депутатов Верховного Совета РСФСР", которое возложило личную ответственность за своевременное рассмотрение и правильное разрешение вопросов, поставленных в письмах депутатов Верховного Совета РСФСР, на руководителей государственных и общественных органов, предприятий и учреждений.
В связи с принятием Конституции 1977 г. Президиум Верховного Совета СССР 4 марта 1980 г. утвердил новую редакцию Указа "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан".
В соответствии с п. 19 этого Указа Совет Министров СССР 13 октября 1981 г. принял постановление № 986 "О порядке ведения делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях". Данное постановление явилось основанием для разработки Комитетом СССР по стандартам и Главным архивным управлением при Совете Министров СССР Типового положения о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, утвержденного 30 ноября 1981 г. Положение является единственным в советской истории нормативно-методическим документом, установившим правила ведения делопроизводства по обращениям граждан.
Типовое положение обязывало министерства, ведомства СССР и Советы Министров союзных республик обеспечить на его основе разработку и утверждение положений (инструкций) о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в соответствующих государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях с учетом особенностей их деятельности.
Наряду с уже действующими актами, в 1980-е гг. был издан ряд постановлений, связанных с улучшением работы с заявлениями, предложениями и жалобами граждан.
В период перестройки были приняты два закона, которые предусматривали возможность обжалования в суд любых действий должностного лица, за исключением тех, которые специально регламентированы уголовным, гражданским, административным и другим законодательством, а также действий, связанных с обеспечением обороноспособности страны и государственной безопасности. С выходом этих законов в суд могут быть обжалованы действия, единолично осуществленные должностными лицами от своего имени или от имени представляемого органа. Гражданину предоставлено право обращаться с жалобой непосредственно в суд вне зависимости от предварительного обжалования таких неправомерных действий должностному лицу или в вышестоящем органе.
Решение не рассматривать анонимные письма было принято постановлением Президиума Верховного Совета СССР в феврале 1988 г. в дополнение п. 1 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан". Анонимным письмом считается письменное обращение гражданина, не имеющее подписи автора с указанием фамилии, имени, отчества и данных о его месте жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, рассмотрению не подлежит.
Краткий обзор государственного регулирования работы с обращениями граждан в государственные организации свидетельствует о том, что государство прилагает значительные усилия для ее нормализации.
Это направление законодательного регулирования нашло свое развитие в Российской Федерации. Каждый гражданин, живущий в Российской Федерации, может обратиться в государственные органы власти и управления, организацию любой формы собственности, партии и общественные организации, письменно или устно для того, чтобы выразить свое мнение о каких-либо сторонах жизнедеятельности государства и общества. Это могут быть критические замечания или предложения об их совершенствовании. Гражданин может также направить обращения по поводу своих личных проблем. Это право провозглашено принятой 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР Декларацией прав и свобод человека и гражданина, где сказано: "Граждане РСФСР имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок", а затем закреплено в Основном законе Российской Федерации - Конституции, принятой 12 декабря 1993 г.
В статье 33 Конституции РФ говорится: "Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". Статья 46 гласит: "Решения или действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд, а в ст. 53 указано на то, что "каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц".
В настоящее время законодательство Российской Федерации не определило полностью механизма работы с обращениями граждан, поэтому основным регламентирующим правовым актом по-прежнему остается Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" и дополнения к нему от 04.04.1980 и от 02.02.1988. Но эти правовые акты содержат требования, не вписывающиеся в государственное устройство Российской Федерации. Они не учитывают появление организаций различных форм собственности, поэтому субъекты Федерации с целью устранения правового пробела пытаются самостоятельно регулировать этот вид деятельности. Примером может служить Закон г. Москвы от 18.06.1997 № 25 "Об обращениях граждан" (в ред. от 21.06.2000), принятый Московской городской Думой.
Необходимо иметь в виду, что существует ряд обращений граждан, которые рассматриваются только в соответствии с законами, регулирующими жизнедеятельность граждан. Это касается обращений, связанных с творческой деятельностью, изобретениями, открытиями и т. д. Например, интересы прав патентообразователей защищает Патентный закон Российской Федерации от 23.09.1992 № 3517-1. Если гражданин обратится с жалобой по поводу нарушения его авторских прав на компьютерную программу, его действия в защиту интересов будет регулировать Закон РФ от 23.09.1992 № 3523-1 "О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных". Обращения граждан по судебным делам устанавливаются уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным законодательством и т. д. Главное, что необходимо усвоить - делопроизводство по этим обращениям ведется в соответствии с правилами, установленными законодательно. Прежде всего, это касается процедур подачи обращения и сроков их исполнения. Все организации Российской Федерации обязаны вести работу с обращениями граждан, соблюдая принципы защиты прав и свобод человека и гражданина, узаконенные Конституцией Российской Федерации.