1.4 Организация межбюджетных отношений в рф

Конституцией Российской Федерации 1993г. закреплено федеративное устройство государства, которое основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Бюджет в РФ не является единым централизованным денежным фондом государства, как это было с Госбюджетом СССР. Это определяется тем, что бюджеты, формируемые в России на различных уровнях: Федерации, республик, краев, местных органов власти, действуют как самостоятельные и не включаются составной частью в вышестоящие бюджеты. На каждом из этих уровней бюджеты выполняют специфические функции, которые особенно важны при рыночной экономике. Наличие центральных органов власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления является основой существования между ними межбюджетных отношений. Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ межбюджетные отношения - взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

• распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничения (закрепления на постоянной основе и распределения по временным нормативам) регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

• равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

• выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

• равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ - в местные бюджеты. Идеальная модель построения межбюджетных отношений предполагает, что объем доходных полномочий членов Российской Федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный финансовый дисбаланс», обусловленный неравномерным распределением доходной базы по различным регионам. Рациональное построение межбюджетных отношений предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Таким образом, существует равенство расходных и доходных полномочий. Важным моментом для вертикального выравнивания является четкое разграничение обязанностей между уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей. Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней.

К инструментам организации межбюджетных отношений в РФ относятся:

межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации; дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета регламентированы ст. 129 БК РФ. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

- субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;

- субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;

иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;

- межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в соответствии со ст.135 БК РФ предоставляются в форме:

- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

- субсидий местным бюджетам;

- субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются законами указанных субъектов Российской Федерации.

Межбюджетные трансферты из местных бюджетов в соответствии со ст. 142 БК РФ предоставляются в форме:

- дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

- субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

- субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

- иных межбюджетных трансфертов.

Межбюджетные трансферты из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления поселений бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Сущность проведенной в 2003-2004 гг. реформы межбюджетных отношений заключается в разделении уровней бюджетной системы.

Главный ее результат — переход от «мягких» к «жестким» бюджетным ограничениям для каждого уровня бюджетной системы при реальном расшире­нии законодательно установленной бюджетной ав­тономии субнациональных властей.

Современное состояние бюджетной системы Российской Федерации расходных полномочий, возложенных на муниципалитеты в соответствии с закона­ми и постановлениями федерального правительства (а в ряде случаев и решениями региональных органов власти). В 90-х годах эти полномочия зачастую передавались муни­ципалитетам без предоставления финансовых ресурсов, не­обходимых для их выполнения.

Инвентаризация федеральных мандатов показала, что только наиболее крупные из них оцениваются в 3-4% ВВП и составляют около 20-25% доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Наибольшую долю в расходах местных бюджетов, связанных с выполнением государственных полномочий, занимают ассигнования на социальную сферу, ЖКХ и транспорт.

Результаты исследований, проведенных в ряде городов России, показывают, что 85% расходов, осуществляемых по разделу «Социальная политика», приходится на долю государственных полномочий, примерно 95% расходов местных бюджетов - на транспорт и 16% расходов - на ЖКХ. Большая часть этих затрат связана с предоставлени­ем различным категориям граждан льгот, предусмотренных федеральным законодательством.

По экспертным оценкам, общий объем государственных обязательств по льготам на предоставление услуг в сфере ЖКХ, транспорта и социальной защиты населения, предус­мотренный федеральным законодательством, составляет сегодня порядка 145 млрд. руб. в год. При этом реальное финансирование осуществляется менее чем на 50%. Пол­ное финансирование федеральных мандатов приведет к уве­личению расходов на исполнение государственных полномочий на 281 млрд. руб. Доля этих расходов увеличится до 44,5% расходов местных бюджетов.

Федеральный закон РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет положение, согласно которому финансовое обес­печение отдельных государственных полномочий, передан­ных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам суб­венций из соответствующих бюджетов.

Основная часть этих средств федерального бюджета РФ распределялась между регионами через 5 фондов по единым методикам.

Наиболее значимый из них – Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - регионов (ФФПР). Из-за неравномерного размещения по территории страны производственного и ресурсного потенциала различия в бюджетной обеспеченности регионов достигают 40 раз. После распределения дотаций из этого Фонда всем регионам гарантируется бюджетная обеспеченность не ниже 64% от среднего уровня, при этом существенное повышение бюджетной обеспеченности охватит 1/3 населения России.

Таблица 2 – Объем ФФПР в 2004-2006 годах

Расходы	2004г.	2005г.	Отклонения 2005/2004		2006г.	Отклонения 2006/2005
			млн.руб.	%		млн.руб.	%
Всего	2768086	3539451	-	-	4270115	-	-
ФФПР	175811	189876	+14065	+8	228167	38291	+20

Целевые субсидии из Фонда софинансирования социальных расходов будут направлены на поддержку приоритетных социально значимых расходов территориальных бюджетов (социальную защиту ветеранов труда, тружеников тыла, лиц, пострадавших от политических репрессий, будет предоставлено право присоединяться к части социального пакета, предоставляемого гражданам, социальная поддержка которых обеспечивается за счет средств федерального бюджета.

Объем средств, выделяемых из Фонда софинансирования социальных расходов, будет определяться в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности субъекта РФ. В целом в 2006 году на софинансирование расходов по выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей, планируется направить 4,3 млрд. рублей, по обеспечению мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий – 2,1 млрд. рублей, по осуществлению мер социальной поддержки тружеников тыла и тружеников тыла – 11,8 млрд. рублей.

Таблица 3 – Объем Фонда софинансирования социальных расходов в 2004-2006 годах

Расходы	2004г.	2005г.	Отклонения 2005/2004		2006г.	Отклонения 2006/2005
			млн.руб.	%		млн.руб.	%
Всего	2768086	3539451	-	-	4270115	-	-
ФССР	6300	25298	+18998	+300	26180	+882	+3

Задачей Фонда регионального развития является оказание помощи регионам в развитии социальной инфраструктуры – строительство школ, больниц, других объектов. Будет продолжена реализация отбираемых на конкурсной основе программ бюджетных реформ, поддерживаемых из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Таблица 4 – Объем Фонда регионального развития в 2004-2006 годах

Расходы	2004г.	2005г.	Отклонения 2005/2004		2006г.	Отклонения 2006/2005
			млн.руб.	%		млн.руб.	%
Всего	2768086	3539451	-	-	4270115	-	-
ФРР	25104	2504	-22600	-90	2679	+175	+3

Особое место в системе финансовой поддержки регионов занимает Фонд компенсаций, средства которого передаются регионам в виде целевых субвенций на реализацию делегированных федеральных полномочий, прежде всего, по предоставлению льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг участникам Великой Отечественной войны, инвалидам, чернобыльцам. В 2006 году объем этого Фонда возрастет в 2 раза, что позволит полностью компенсировать расходы региональных и местных бюджетов по предоставлению этих льгот.

Фонд компенсаций будет, как и раньше, включать в себя средства, направляемые регионам на финансирование делегированных полномочий, формально находящихся в ведении РФ, и решений, принятых на федеральном уровне. В частности, через Фонд компенсаций в регионы будут направляться средства на выплату льгот отдельным категориям граждан для оплаты жилья и услуг ЖКХ (около 25 млрд. руб.). Кроме того, следует отметить, что с 2005 года вместо бюджетных ссуд региональные бюджеты получают в Минфине РФ платные бюджетные кредиты, ставка по которым будет ежегодно определяться одновременно с утверждением федерального бюджета на следующий год .

Федеральный Фонд компенсаций увеличен более, чем в два раза, и установлен в размере 73,86 млрд. рублей.

Таблица 5 – Объем Фонда компенсаций в 2004-2006 годах

Расходы	2004г.	2005г.	Отклонения 2005/2004		2006г.	Отклонения 2006/2005
			млн.руб.	%		млн.руб.	%
Всего	2768086	3539451	-	-	4270115	-	-
ФК	56210	36787	-19423	-35	73855	+37068	+100

Законодательно устанавливаются единые принципы построения межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации при обеспечении самостоятельности региональных властей в их конкретной реализации.

Общая схема нового регионального бюджетного законодательства такова, что четыре обязательные нормы должны быть урегулированы законом субъекта Российской Федерации, а остальные инструменты выбираются (при соблюдении установленных к ним Бюджетным кодексом требований) региональными органами власти.

Таблица 6 – Общая схема регионального бюджетного законодательства

Что должен утвердить субъект Российской федерации Законом?

Что может утвердить субъект Российской Федерации Законом?

- единые или дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц (не менее 10%); - порядок образования и распределения средств региональных фондов поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов); - порядок образования и распределения средств регионального фонда компенсаций; - порядок образования и распределения районных фондов поддержки поселений.

- единые нормативы отчислений в местные бюджеты от любых налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации; - дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц (превышающие 10%); - делегирование районам полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений; - порядок образования и распределения средств регионального фонда софинансирования социальных расходов; - порядок образования и распределения средств регионального фонда муниципального развития; - порядок предоставления иных межбюджетных трансфертов (в пределах 10% общего объема трансфертов); - порядок применения «отрицательного трансферта»

Таким образом, субъекты Федерации имеют воз­можность выбора между различными стратегиями формирования и регулирования межбюджетных от­ношений, в том числе выбора между ориентацией на экономическую эффективность (закрепление единых нормативов отчислений в местные бюджеты) или социальную справедливость (выравнивание бюджет­ной обеспеченности муниципалитетов).

Правительством Российской Федерации было принято Распоряжение от 03.04.2006 № 467-р, которым одобрена Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 годах.

Целью Концепции является повышение эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, а также качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий /14/.

Упорядочение межбюджетных отношений приведет к сокращению перелива средств с одного уровня бюджетной системы на другой и повысит заинтересованность мест в усилении финансовой само­обеспеченности.

Реализация предлагаемых на 2006-2008 годы мер по повышению эффективности межбюджетных отношений должна обеспечить завершение процесса системного реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, а также создание эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами власти в Российской Федерации, способной к самостоятельному развитию на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.

Сложившаяся система МБО

- основа – ежегодные законы о бюджете;

- «три» уровня БС

- неопределенность расходных обязательств

- «необеспеченные мандаты»

- нестабильность разделения доходов

- недостаточная формализация выравнивания

- «мягкие» бюджетные ограничения

Новая система МБО (с 2006г.)

- основа – законы об органах власти, БК и НК

- четыре уровня БС

- разделение расходных обязательств

- отмена «необеспеченных мандатов

- долгосрочное закрепление доходов

- выравнивание по формулам

- «жесткие» бюджетные ограничения

Рисунок 4 - Первый уровень децентрализации: реформа межбюджетных отношений