14. Туристские формальности Евросоюза (Шенгенское законодательство)

14.1 Законодательные основы

Для российских граждан такие понятия, как «шенгенская зона», «шенгенское соглашение», «шенген» уже стали привычными и воспринимаются ими, прежде всего, как наличие в паспорте визы, дающей возможность передвигаться по большинству стран-членов, не подвергаясь паспортному контролю на границах. На самом деле это огромный свод документов, который представляет собой новый особый компонент права Европейского союза и регулирует правоотношения, связанные с обеспечением свободы передвижения граждан ЕС, иностранцев и лиц без гражданства в пределах Шенгенского пространства. Рождались они не быстро и не просто и функционируют пока не вполне гладко, с изъятиями для некоторых старых членов Союза и вновь присоединившихся государств, равно как создают определённые трудности для пограничных стран.¹

Шенгенское соглашение было подписано 14 июня 1985 года представителями Бельгии, Люксембурга, Нидерландов, Франции и ФРГ на судне «Принцесса Мари-Астрид» посреди реки Мозель, в месте схождения границ Люксембурга, Франции и ФРГ и получил название по ближайшей к этому месту деревне Шенген (Люксембург). Точка схождения границ именно этих трёх стран была выбрана в связи с тем, что аналогичное законодательство об отмене паспортного контроля к тому времени уже применялось странами Бенилюкса.

Изначально договор существовал независимо от других структур европейской интеграции, в частности из-за того, что между европейскими странами не было консенсуса по вопросу об отмене пограничного контроля. Стороны сознавали, что потребуется взаимное признание виз каждого из этих государств на территории партнёров, а также постепенная отмена контроля на внутренних границах, гармонизация законодательства в области иммиграционной и визовой политики, организация взаимодействия полицейских сил, налаживание работы шенгенской информационной системы (SIS), тем самым они закладывали начало создания нового правового пространства.

В исходном варианте соглашение предусматривало только постепенную замену паспортного контроля на визуальное наблюдение за индивидуальными транспортными средствами, которые могли бы не останавливаться на границах, а лишь проследовать с пониженной скоростью.

Напряжённая работа привела к тому, что в июне уже 1990 года эти же страны подписали Конвенцию об имплементации Шенгенского соглашения, или второе Шенгенское соглашение. Именно этой конвенцией было предусмотрено создание Шенгенской зоны с полной отменой регулярного паспортного контроля, унифицированной визовой политикой, полицейским и судебным сотрудничеством. Постепенно к нему присоединились Италия, Испания и Португалия, а затем и Греция. В то же время Великобритания и Ирландия решили не отменять контроль на своих границах, опасаясь потерять возможность регулировать приток мигрантов. Из-за отказа двух государств-членов подписать Шенгенские соглашения они были заключены с ними отдельно вне общего правового поля.

В Шенгенской конвенции:

1. Закреплен принцип прозрачности внутренних границ, т.е. границ между государствами – членами Союза: «Внутренние границы можно пересекать в любом месте, не подвергаясь какому бы то ни было личному контролю» ст.2;

2. Введены единые условия въезда на территорию Союза иностранцев и единая виза;

3. Содержатся нормы правоохранительной направленности, объединенные в специальный раздел «Полиция и безопасность» (111 раздел Шенгенской конвенции);

4. Предусмотрено создание «Шенгенской информационной системы», благодаря которой в единую компьютеризованную сеть были объединены правоохранительные базы данных разных государств-членов.²

Опираясь на положения Конвенции, шенгенское законодательство в дальнейшем активно формировалось параллельно праву ЕС как за счет актов Исполнительного комитета шенгенской группы в составе министров или государственных секретарей, так и соглашений, принимаемых государствами – участниками.

В 1992 году обеспечение свободы передвижения граждан (как часть политики юстиции и внутренних дел) было официально провозглашено сферой общих интересов государств-членов Европейских сообществ. В Маастрихский договор было включено большинство вопросов, касающихся юстиции и внутренних дел, которые уже находились в рамках компетенции Шенгенской группы. Тем не менее шенгенское законодательство продолжало и дальше развиваться параллельно с правом ЕС, и многолетние усилия обеспечили в итоге принятие такого большого массива нормативно-правовых актов, что они составили уже целостную систему.

Фактически Европейский союз и объединение государств – участников Шенгенских соглашений являлись двумя самостоятельными международными организациями, имея необходимую систему органов, права и обязанности, а также свои собственные механизмы осуществления совместной политики. Учитывая накопленный участниками Шенгена опыт, хорошо разработанную ими нормативную базу в области совместной деятельности и общие цели ЕС, оказалось целесообразным включить всё это в единую систему Евросоюза. Поэтому когда 1 мая 1999 года вступил в силу Амстердамский договор, специальным протоколом к нему были инкорпорированы Шенгенские правила в acquis communautaire, то есть в право ЕС. Так состоялось пересечение параллельных правовых пространств, о которых шла речь. В Протоколе оговаривалась также особая позиция Великобритании и Ирландии: этим странам было разрешено сохранить контроль на своих границах, но при этом присоединиться к некоторым частям Шенгенского законодательства. Отдельным протоколом определялась и позиция Дании. Одновременно упразднялся Исполнительный комитет Шенгенской группы, а его функции передавались Совету ЕС (без Великобритании и Ирландии).

Таким образом, Амстердамский договор подвёл черту под деятельностью обеих организаций, а их опыт по развитию правового поля был синтезирован и оформлен в виде новой целостной системы в рамках деятельности Европейского союза. Следовательно, современная структура Шенгенского права регулирует правоотношения в сфере свободы передвижения граждан в рамках не только Шенгенского пространства, но и ЕС в целом. Повторим, это визовая и миграционная политика, предоставление убежища, осуществление правовой помощи по уголовным делам, полицейское сотрудничество, охрана границ, правовой режим хранения, транспортировки и реализации оружия и наркотических средств.

Соответствующий раздел европейского законодательства заместил Шенгенское соглашение и получил собирательное название Шенгенского законодательства.

Основными нормативно-правовые акты, регулирующими Шенгенское законодательство являются:

Регламент (ЕС) № 562/2006 Европейского Парламента и Совета от 15 марта 2006 г., устанавливающий Кодекс Сообщества о режиме пересечения людьми границ (Шенгенский кодекс о границах).

Документ является первым в истории Европейского Союза кодифицирующим актом, в котором собраны воедино правила по вопросам пересечения физическими лицами государственных границ. Положения Кодекса в равной мере касаются «внутренних» (раздел III) и «внешних» (раздел II) границ Европейского Союза, затрагивают как его собственных граждан, так и выходцев из «третьих стран» (в том числе граждан России).

Принятый в форме регламента Европейского сообщества (ЕС), Шенгенский кодекс о границах обладает прямым действием (не нуждается в какой-либо ратификации или трансформации в национальное законодательство). Нормы Кодекса, в том числе содержащиеся в его приложениях, непосредственно наделяют правами и возлагают обязанности на физических лиц при пересечении ими границ.

Являясь актом правовой кодификации, публикуемый документ со дня вступления в силу (13 октября 2006 г.) отменил и заменил собой множество ранее принятых документов ЕС по вопросам пересечения границ, в том числе две главы Шенгенской конвенции от 19 июня 1990 г. (Конвенции о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г.).

Вследствие особенностей реализации визовой и связанных с ней направлений политики ЕС (раздел IV части третьей Договора об учреждении Европейского сообщества «Визы, убежище, иммиграция и другие направления политики, связанные со свободным передвижением лиц») Шенгенский кодекс о границах распространяет силу не на всю территорию Европейского Союза.

За рамками действия Кодекса остались Великобритания и Ирландия. Дания также формально не подчиняется нормам Кодекса, однако, будучи участницей Шенгенских соглашений, эта страна получила право воспроизвести его нормы в своих национальных законах.³

Регламент (ЕС) № 810/2009 Европейского Парламента и Совета от 13 июля 2009 г., устанавливающий Кодекс Сообщества о визах (Визовый кодекс).

Настоящий Регламент является законодательным актом ЕС кодифицирующего характера, в котором со дня его вступления в силу (5 апреля 2010 г.) объединены и систематизированы основные правила ЕС по вопросам:

1)»единой (Шенгенской) визы» (визы для однократного, двукратного или многократного въезда в целях пребывания во всем Шенгенском пространстве максимум три месяца в полугодие, включая транзит), а также

2)»визы с ограниченным территориальным действием» (выдается лицам, не отвечающим всем условиям для получения Шенгенской визы; действительна, как правило, только для одного, реже, для нескольких Шенгенских государств) и

3)»визы для транзита через аэропорт» (действительна только для пребывания в международной транзитной зоне аэропортов Шенгенских государств при международном авиарейсе с пересадками; требуется от граждан отдельных третьих стран, в число которых не входит Россия).

Изданный в форме «регламента», Кодекс Сообщества о визах (Визовый кодекс) 2009 г. обладает прямым действием, то есть не нуждается в какой-либо ратификации или трансформации в национальное законодательство. Нормы Кодекса, в том числе содержащиеся в его приложениях, непосредственно наделяют правами и возлагают обязанности на физических лиц при получении и использовании ими виз.

Визовый кодекс 2009 г. в полном объеме имеет юридически обязательную силу и распространяет действие на все Шенгенское пространство, которое охватывает как государства-члены Европейского Союза, так и некоторые ассоциированные государства: Исландию, Норвегию, Швейцарию и, в дальнейшем, Лихтенштейн (см. пункты 32 – 35 преамбулы). Упомянутые страны официально обозначаются (в том числе в визах) термином «Шенгенские государства».

В силу специальных изъятий, предоставленных учредительными документами ЕС отдельным государствам-членам, положения Визового кодекса имеют рекомендательную силу для Дании, которая является Шенгенским государством (см. пункт 31 преамбулы), и не распространяют силы на Великобританию и Ирландию, которые остаются за рамками Шенгенского пространства (см. пункты 36 – 37 преамбулы).

По сравнению с ранее действовавшим законодательством ЕС о единой (Шенгенской) визе, включая отмененные положения Шенгенской конвенции 1990 г. – Конвенции от 19 июня 1990 г. о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. (см. статью 56 «Отмены»), Визовый кодекс 2009 г. предусматривает ряд существенных юридических новелл, в том числе направленных на более эффективную защиту интересов граждан России и других третьих стран, ходатайствующих о предоставлении визы. К ним относятся, например, отмена транзитной визы как особого типа Шенгенских виз (бывшая виза «В») и создание в рамках ЕС единого Интернет-сайта, специально посвященного Шенгенским визам (см. пункт 23 преамбулы и статью 53 «Сообщения).

Особого упоминания заслуживают впервые предусмотренные Визовым кодексом 2009 г. обязанность мотивировать отказы в визе и предоставление заинтересованным иностранцам права обжаловать подобные решения в компетентных органах Шенгенских государств (статья 32 «Отказ в визе»).

В своем толковании и применении Визовый кодекс 2009 г. тесно связан с другими законодательными актами ЕС по вопросам общей визовой политики и режима пересечения границ, прежде всего:

– Шенгенским кодексом о границах 2006 г., устанавливающим единые правила пересечения всеми людьми как внутренних, так и внешних границ Шенгенского пространства;

– законодательством ЕС о специальных информационных системах в визовой и правоохранительной сферах: Шенгенской информационной системе – СИС (SIS), куда заносятся, в частности, «информационные запросы в целях недопуска» (гражданам России и другим иностранцам – объектам подобного запроса запрещена выдача Шенгенской визы), и Визовой информационной системе – ВИС (VIS), куда включаются биометрические данные (отпечатки пальцев и фотография) иностранцев, обратившихся за выдачей визы;

– законодательством ЕС, устанавливающим единообразный формат визы и перечни третьих стран, граждане которых подлежат обязанности иметь визу или освобождаются от этой обязанности при въезде в Шенгенское пространство (см. параграф 2 статьи 1 «Предмет и сфера применения» и пункт 6 статьи 2 «Определения»).

При ознакомлении с Визовым кодексом 2009 г. также важно иметь в виду, что он не применяется к «визам для долгосрочного пребывания», то есть визам для пребывания свыше трех месяцев в полугодие. В силу особенностей компетенции ЕС подобные визы служат объектом не визовой, а иммиграционной политики Европейского Союза.

До принятия в будущем специального законодательства Европейским парламентом и Советом Европейского Союза визы для долгосрочного пребывания продолжат оставаться национальными визами, то есть визами, действительными только в государствах-членах, их выдавших (см. отдел 2 «Визы для долгосрочного пребывания» главы 3 «Визы» раздела II Конвенции о применении Шенгенского соглашения)⁴.

Более значительные изменения в связи с принятием в 2010 году Визового кодекса для граждан РФ произойдут позже. Например, в апреле 2011 года станет возможным обжаловать отказ по визовому заявлению. Не ранее конца 2012 года в Посольствах и Консульствах Шенгенских стран в России будет введена процедура снятия биометрических данных (сканирование отпечатков пальцев) заявителей при подаче заявления на визу.

25 мая 2006 г. в г. Сочи было подписано соглашение между Российской Федерацией и Европейским Сообществом об упрощении выдачи виз гражданам РФ и Европейского союза.

Целью данного соглашения явилось упрощение на основе взаимности выдачи виз для пребывания на срок не более 90 дней в течение каждого периода в 180 дней гражданам РФ и ЕС.

Визовые упрощения, предусмотренные Соглашением, применяются к гражданам РФ и ЕС только в той мере, в какой они не освобождаются от требований получения визы согласно законодательству Сообщества, государств-членов или РФ в соответствии с данным Соглашением или иными международными договорами.

Упрощение визового режима по принятому Соглашению коснулась тех граждан, которые могут предоставить следующие документы для подтверждения цели поездки:

• письмо, выданное компетентным органом РФ или государства-члена или руководящим органом ЕС, подтверждающее, что заявитель является членом делегации, направляющейся на территорию другой стороны, для участия в официальных встречах, консультациях, переговорах или программах обмена, а также в мероприятиях, проводимых на территории одного из территории государств-членов или РФ межправительственными организациями, дополненное копией официального приглашения;

• письменное обращение принимающего юридического лица, компании, организации, предприятия, учреждения, либо их филиалов, государственных и местных органов власти РФ или государств-членов, организационных комитетов торгово-промышленных выставок, конференций и симпозиумов, проводимых на территории РФ или одного из государств-членов, для предпринимателей и представителей организаций предпринимателей;

• письменное обращение национальных ассоциаций (союзов) перевозчиков, обеспечивающих автодорожные перевозки, с указанием цели, продолжительности и частоты совершения поездок, для водителей, осуществляющих международные пассажирские и грузовые перевозки;

• письменное обращение организации железнодорожного транспорта, с указанием цели, продолжительности и частоты совершения поездок, для членов поездных, рефрижераторных и локомотивных бригад в международных поездах;

• удостоверение или иной документ, выданный профессиональной организацией и подтверждающий, что соответствующее лицо является профессиональным журналистом, а также документ, выданный его работодателем, подтверждающий, что целью поездки является выполнение журналисткой работы;

• письменное обращение принимающей организации об участии лиц в научной, культурной или творческой деятельности, в том числе университетских и других программах обмена;

• письменное обращение или свидетельство о зачислении принимающего университета, академии, института, колледжа или школы, или студенческий билет, или свидетельство о зачислении на курсы, которые будут посещаться школьниками, студентами, аспирантами и сопровождающими их преподавателями;

• письменное обращение принимающей организации для участников международных спортивных мероприятий и лиц, сопровождающих их в профессиональном качестве;

• письменное обращение глав администрацией (мэров) городов для участников официальных программ обмена между породненными городами;

• письменные обращения приглашающих граждан для близких родственников;

• официальный документ, подтверждающий наличие захоронения и сохранность могилы, а также родство или иное отношение заявителя к погребенному для лиц, посещающих воинские и гражданские захоронения.