Тема 9. Высшие органы исполнительной власти: глава государства

и правительство

Вопросы по теме:

90. Глава государства в зарубежных странах: понятие и место в системе власти.

91. Порядок замещения поста главы государства в республиках.

92. Порядок замещения поста главы государства в монархиях.

93. Полномочия главы государства в зарубежных странах.

94. Ответственность главы государства в зарубежных странах.

95. Правительство в зарубежных странах: понятие и место в системе органов власти.

96. Порядок формирования и состав правительства в зарубежных странах. J

97. Полномочия правительства в зарубежных странах.

90. Глава государства в зарубежных странах: понятие и место в системе

власти

Глава государства — единоличный¹ высший государственный орган, пред­ставляющий данное государство вовне. Это подчеркивается и конституци­онными формулировками².

Его место в системе органов власти определяется, прежде всего, формой правления:

- в президентской Республике он взаимодействует с парламентом и судебной властью как представитель исполнительной власти;

¹ Бывают и исключения, но их немного. Так, в Сан-Марино полномочия главы государства выполняют два капитана-регента, принимающие все решения на основе принципа единогласия. Ст. 3 Декларации прав граждан и основных принципов государ­ственного устройства Сан-Марино гласит: «Капитаны-регенты осуществляют функцию главы государства в соответствии с принципом коллегиальности». Своеобразная система двойного протектората Франции и Испании установлена над Андоррой: там функции главы государства выполняют Соправители (Епископ Урхельский и Президент Фран­ции). В Боснии и Герцеговине функции главы государства исполняет коллегиальный орган - Президиум. Согласно ст.У Конституции Боснии и Герцеговины 1995 г., «Прези-^! диум Боснии и Герцеговины состоит из трех членов: одного боснийца и одного хорвата, каждый из которых избирается непосредственно от территории Федерации, и одного серба, избираемого непосредственно от территории Республики Сербской».

² Так, п.1 ст.92 Конституции Болгарии 1991 г. содержит положение о том, что «Прези­дент — глава государства. Он олицетворяет единство нации и представляет Республику Болгария в международных отношениях». Ст.56 Конституции Испании 1978 г. гласит: «Король - глава государства, символ его единства и преемственности, арбитр и гарант согласия в повседневной деятельности государственных органов — осуществляет выс-*; шее представительство Испании в международных отношениях...».

- в смешанной республике нередко стоит над всеми властями (такую ^₀дель избрали некоторые постсоветские государства);

- в парламентарной республике его роль вторична по сравнению с ро- д_Ью главы правительства;

- в абсолютной монархии монарх соединяет в своих руках все важней­шие полномочия;

- в дуалистической монархии он делит власть с парламентом, но при этом обладает возможностью парализовать деятельность последнего;

- в парламентарной монархии центр власти смещен либо к правитель­ству, либо к парламенту, монарх исполняет в основном представительские функции, но в сложных политических ситуациях может склонить «чашу весов» в ту или иную сторону;

- в республике советского типа глава государства играет важную по­литическую роль не в силу конституционных положений, а тогда, когда этот пост занимает руководитель Коммунистической партии (напри­мер, в КНР).

Монарх — глава государства в странах с монархической формой прав­ления, лицо, замещающее пост главы государства в порядке престоло­наследия.

Монарх имеет ряд привилегий, которыми не обладает президент: на официальный титул, принадлежащий только ему (император, король, сул­тан, шейх и др.), право на двор, регалии¹, цивильный лист².

В Конституции могут содержаться различного рода запреты в отноше­нии монарха (запрет быть главой другого государства, запрет покидать стра­ну без разрешения парламента и др.).

Существуют особенности и в замещении отсутствующего или неспо­собного осуществлять полномочия монарха - институт регентства.

¹ Регалии — это символы монаршей власти, особые предметы, показывающие, что Данное лицо является монархом (корона, скипетр, держава, крест, церемониальный ^меч, мантия и т.п.). Используются в торжественных церемониях (например, при корона­ции) и в символике государства.

² Термином цивильный лист обозначают два понятия. Во-первых, это ежегодно вы­деляемая на содержание монарха денежная сумма из государственного бюджета, на­пример, королева Великобритании по цивильному листу получает 7,9 млн. фунтов Стер­лигов. Во-вторых, термином цивильный лист обозначается нормативный акт (обычно ^3акон), содержащий положения о размерах и порядке выплаты монарху денежных сумм ^На содержание. Согласно ст. 160 Конституции Малайи 1957 г. «Цивильный лист означает

о выделении средств из государственных фондов на содержание Янг ди-Пертуан ^^гонга (Jang di-Pertuan Agong), его супруги, правителя или губернатора».

-

Кроме того, монарх может отречься от престола.¹ Отречение от престо^ ла означает отказ от власти. Отречение влечет за собой: для монарха ^ утрату неприкосновенности; для государства в целом — появление нового лица на престоле либо изменение формы правления.

Правовой статус монарха зависит от формы правления. Наибольшими полномочиями обладает монарх в абсолютной монархии, в дуалистичес^ кой и парламентарной монархиях его права ограничены, хотя и в разной мере. (Эти вопросы изложены в разделе о форме правления).

Президент — глава государства в странах с республиканской формой прав­ления. Обычно он именно так и называется, хотя бывают и исключения². Пост главы государства в республиках замещается путем выборов, исклю­чение составляют только некоторые африканские государства.

К кандидату на пост президента предъявляются квалификационные требования (гражданство, достижение определенного возраста и другие). На него может распространяться запрет двугражданства (в частности, по­скольку он имеет доступ к государственной тайне), требования оставить ранее занимаемую должность за определенное время до выборов и др.

В конституциях обычно определено должностное лицо, замещающее президента в случае, если он не может исполнять свои обязанности.

Президент покидает свой пост после завершения срока и с принесени­ем присяги избранным президентом.

Досрочное отстранение главы государства возможно только по установ­ленной в конституции процедуре и за определенные правонарушения (обычно это государственная измена и иные аналогичные преступления).

Объем полномочий президента зависит от разновидности формы прав­ления в его стране.

91. Порядок замещения поста главы государства в республиках

Замещение поста главы государства в республиках осуществляется на основе выборов, которые проводятся либо в связи с окончанием срока пол- _н0мочий главы государства, либо в связи с досрочным их прекращением.

Сроки полномочий президентов в разных странах составляют от 4 до 7 лет:

- 4 года (Венгрия, Коста-Рика, Румыния, США);

- 5 лет (Греция, Португалия, Чехия);

- 6 лет (Мексика, Финляндия);

- 7 лет (Ирландия, Турция).

К кандидатам на пост главы государства предъявляется ряд требований. В монархии кандидат на пост главы государства, как правило, должен быть наследником престола, принадлежать к правящей династии, быть совер­шеннолетним, нередко исповедовать соответствующую религию.

Требования к кандидату на пост президента довольно разнообразны, к наиболее часто встречающимся относятся:

1) наличие гражданства данной страны (и нередко отсутствие двойного гражданства¹);

2) достижение определенного возраста (как правило, более высокого, чем для выборов в парламент²);

3) проживание на территории страны в течение определенного срока до выборов³.

В отдельных странах к кандидатам на пост президента предъявляются и другие требования: высшее образование (Турция⁴), отсутствие духовного звания (ряд стран Латинской Америки⁵), свободное владение государствен­

¹ Согласно ст.37 Конституции Латвии 1922 г. (в редакции Закона 1997 г.), «Президен­том Республики может быть избран лишь обладающий полной дееспособностью граж­данин, достигший 40-летнего возраста. Лицо, обладающее двойным гражданством, не может быть избрано Президентом».

² В Латвии для кандидатов в Президенты установлен минимальный возраст 40 лет (см. предыдущую сноску), а для кандидатов в Сейм - 21 год (ст.9 Конституции Латвии 1922 г.).

³Так, согласно ч. 5 ст.80 Конституции Македонии 1991 г., «Президентом Республики ^не может быть избрано лицо, которое проживало в Республике Македония менее 10 лет ^в течение последних 15 лет до выборов».

⁴ Согласно ч.1 ст.101 Конституции Турции 1982 г., «Президент Республики избирает­ся сроком на семь лет Великим Национальным Собранием Турции из числа собственных Членов, достигших 40 лет и имеющих высшее образование либо из числа турецких граж­дан, отвечающих этим требованиям и требованиям, предъявляемым к депутатам».

⁵ Например, согласно части IV ст.82 Конституции Мексики 1917 г., чтобы стать Пре­зидентом необходимо «не иметь духовного звания и не быть служителем какого-либо Религиозного культа».

ным языком (Молдова, Узбекистан, Казахстан¹), этническая принадлеж­ность к титульной нации (Греция, Туркменистан²), принадлежность к оп­ределенной конфессии (например, мусульманские страны) и др.

Существуют следующие способы избрания президента:

1) прямые выборы избирательным корпусом (президентские и смешан­ные формы правления³, за исключением США);

2) косвенные выборы коллегией выборщиков (США)⁴;

3) косвенные выборы специально создаваемой коллегией с участием представителей субъектов федерации (Индия, ФРГ⁵);

4) парламентом (парламентарные республики - Греция, Латвия, Сло­вакия, Чехия⁶).

В республиках советского типа избрание главы государства осуществля­ется высшим органом народного представительства⁷.

Пост главы государства становится вакантным в случае окончания сро­ка полномочий, отставки, смерти или в случае постоянной неспособности осуществлять свои функции.

В западных странах есть сложившиеся традиции и проблем с установле- нием данных обстоятельств не возникает. Процедурные вопросы на кон­

¹ Согласно п.2 ст.41 Конституции Казахстана 1995 г., «Президентом Республики мо­жет быть избран гражданин Республики по рождению, не моложе 40 лет, свободно владеющий государственным языком и проживающий в Казахстане не менее 25 лет».

² Согласно ст.55 Конституции Туркменистана, «Президентом может быть гражданин Туркменистана из числа туркмен...».

³Так, ст.80 Конституции Македонии 1991 г. гласит: «Президент Республики избирается на всеобщих и прямых выборах путем тайного голосования сроком на пять лет» (ч.1).

⁴ Процедура урегулирована в разделе 1 ст.1 Конституции США («каждый штат назна­чает в установленном его Законодательным собранием порядке выборщиков в количе­стве, равном общему числу сенаторов и представителей, которых штат имеет право по­сылать в Конгресс..») и XII поправке («выборщики собираются по штатам и голосуют бюллетенями за Президента и Вице-Президента, из которых хотя бы один не должен быть жителем одного с ними штата...Лицо, получившее на выборах наибольшее число голосов , становится Президентом, если только это число превышает половину всех выборщиков; если же никто не получит такого большинства, то Палата представителей непосредственно избирает бюллетенями Президента из числа трех лиц, баллотировав­шихся в Президенты и получивших наибольшее число голосов...»).

⁵ Согласно абз.1 ст.54 Основного закона ФРГ, «выборы Федерального Президента проводятся без прений Федеральным Собранием», абз.З этой же статьи устанавливает, что «Федеральное собрание состоит из членов Бундестага и равного числа членов, изби­раемых народными представительствами земель на началах пропорциональности».

⁶ Так, согласно ст.35 действующей Конституции Латвии 1922 г., «Президент Респуб­лики избирается Сеймом сроком на четыре года».

⁷ Так, согласно ст.79 Конституции КНР, «Председатель и заместитель Председателя Китай-** ской Народной Республики избираются Всекитайским собранием народных представителей»-

_ституционный уровень в этом случае не попадают. В конституциях ряда _постсоциалистических стран, напротив, эти процедурные вопросы отра­жены. В процедуру решения вопроса о вакантное™ поста Президента обыч­но вовлекаются различные органы: Конституционный суд (Азербайджан, Хорватия), Верховный суд (Украина, Эстония), специально создаваемая палатами парламента комиссия (Беларусь, Казахстан, Узбекистан).

Сама процедура построена таким образом, чтобы исключить нелеги­тимную смену лиц на данном посту как в случае отставки Президента¹, так и при неспособности осуществлять функции по состоянию здоровья².

В случае вакантности поста президента его занимает:

- вице-президент (Бразилия, Индия, США³ и др.);

- председатель парламента (Грузия, Словения⁴) или одной из палат (Монголия);

- премьер-министр (Австрия, Украина⁵).

Иногда в конституциях называется не одно лицо, а последовательность лиц, которые будут замещать президента⁶.

¹ Так, согласно ч. II ст. 104 Конституции Азербайджана 1995 г., «при уходе в отставку Президента Азербайджанской Республики его заявление об отставке представляется в Кон­ституционный суд Азербайджанской Республики. Конституционный суд Азербайджанской Республики, удостоверившись, что Президент Азербайджанской Республики лично подал заявление об отставке, принимает решение о принятии отставки Президента Азербайджан­ской Республики. С этого момента Президент считается ушедшим в отставку».

² Согласно п.1 ст.47 Конституции Казахстана, «Президент Республики Казахстан может быть досрочно освобожден от должности при устойчивой неспособности осуще­ствлять свои обязанности по болезни. В этом случае Парламент образует комиссию, состоящую из равного от каждой палаты числа депутатов и специалистов в соответству­ющих областях медицин^. Решение о досрочном освобождении принимается на совме­стном заседании палат Парламента большинством не менее трех четвертей от общего числа депутатов каждой из палат на основании заключения комиссии и заключения Конституционного совета о соблюдении установленных конституционных процедур».

³ Согласно разделу 1 XXV поправки Конституции США, «в случае отстранения Прези­дента с поста, его смерти или отставки Вице-Президент становится Президентом».

⁴ Согласно ст. 106 Конституции Словении 1991 г., «в случае длительной невозможности осуществлять свои полномочия, смерти или отставки, а также при наличии иных препят­ствий для осуществления президентом своей функции, до выборов нового Президента вре­менно функцию Президента осуществляет Председатель Государственного Собрания».

⁵ Ст.112 Конституции Украины гласит: «В случае досрочного прекращения полномо­чий Президента Украины...исполнение обязанностей Президента Украины на период До избрания и вступления на пост нового Президента Украины возлагается на Премьер- министра Украины».

⁶ Так, в ст.80 Конституции Бразилии 1988 г. содержится следующее положение: «В ^СлУчае невозможности исполнения своих обязанностей Президентом и Вице-Прези­дентом или возникновения вакансии соответствующих постов, Председатель Палаты ^пРедставителей, Председатель Федерального Сената и Председатель Федерального Вер­ховного суда осуществляют обязанности Президента в порядке перечисления».

По вопросу о переизбрании главы государства и ротации лиц на этоц посту в доктрине имеется две противоположных теории, собственно они ц воплощены в конституционных нормах. Одна из них состоит в том, что ротация является гарантией демократического устройства государства ц необходима. Вторая состоит в том, что только народ может решать, кто именно и сколько раз будет занимать этот пост, а конституционные огра^ ничения препятствуют этому. Кроме того, в пользу данной точки зрения выдвигают и чисто прагматические соображения ограниченности челове­ческих ресурсов в элитах небольших государств.

Конституционные нормы об ограничении ротации:

1) допускают избрание не более чем на два срока (Беларусь, Польша¹);

2) допускают переизбрание не более чем на два срока подряд (Кыргыз­стан, Португалия²);

3) не допускают переизбрания (некоторые страны Латинской Амери­ки — Боливия, Гондурас, Мексика)³.

Конституции ряда стран не ограничивают переизбрание на пост прези­дента, в этом случае в них просто не содержатся положения об ограниче­нии (Италия, Франция).

92. Порядок замещения поста главы государства в монархиях

Замещение поста главы государства в монархиях осуществляется на ос­нове правил престолонаследия.

Призываемое на престол лицо должно принадлежать к правящей илй правившей династии, поэтому в правовой литературе нередко указывает­ся, что монарх правит «по собственному праву» и пожизненно. Ранее по­ложения об этом содержал ись и в конституциях, но в современных консти-1

_туциях чаще указывается на производный (от власти народа) характер вла­сти монарха¹.

Престолонаследие — порядок перехода поста главы государства от одного 0ца к другому, обеспечивающий преемственность верховной власти в монархиях.

Различается престолонаследие по избранию, по назначению (предше­ственником или правящей семьей) и по закону:

1. При замещении престола в порядке избрания монарх может изби­раться: а) народом, б) специально создаваемой коллегией, в) советом вож­дей ², парламентом³, г) монархами из их числа⁴.

2. Замещение престола по назначению предшественника имеет место тогда, когда правящий монарх назначает себе преемника путем завещания или специального закона⁵.

3. При наследовании престола по закону порядок престолонаследия определяется Конституцией или особым законом⁶.

В случае регулирования вопроса о престолонаследии конституцией в ней обычно содержатся следующие предписания:

— порядок престолонаследия,

— вопросы статуса наследника,

- регентство и опекунство несовершеннолетнего монарха,

— присяга монарха, регента (регентов) и наследника престола (после, днего — по достижении совершеннолетия),

- решение вопроса о Короне в случае невозможности ее наследствен, ной передачи.

Если вопрос регулируется специальным законом, то в конституции ус. танавливается общий принцип наследования и дается отсылка к специ. альному закону¹.

Встречается и сочетание довольно подробного регулирования данного вопроса в конституции и специальном законе (Испания).

Принципы престолонаследия устанавливаются по степеням родства и по линиям². Линией данного лица называется совокупность происходя­щих от него потомков (младшие сыновья исключаются из престолонасле­дия не только старшим сыном, но и всем его потомством).

Исключение линии из престолонаследия может произойти и при нару­шении определенных требований закона³.

На основе сочетания данных принципов строятся системы престоло­наследия:

1) салическая — наследование престола исключительно по мужской ли­нии (Япония, Бельгия, Норвегия);

2) кастильская — наследование престола предпочтительно по мужской линии, младший брат исключает старшую сестру (Испания, Великобрита­ния, Нидерланды);

3) австрийская — женщины наследуют только при полном отсутствий мужскихлиний.

Кроме этих основных применяются и другие системы.

¹ Например, такую отсылку содержит ст.2 Конституции Японии 1947 г.

² По степеням родства существуют следующие принципы: а) сеньорат — наследова­ние престола старейшим представителем династии или царствующего дома; б) майо­рат — наследование престола лицом, находящимся в ближайшей степени родства с царствовавшим монархом, причем при равной степени родства преимущество признает* ся за старшими; в) первородство — наследование старшим ребенком царствовавшего монарха.

³ Например, параграф 5 шведского Акта о престолонаследии 1810 г. устанавливает» что «принц и принцесса королевского дома не могут вступать в брак, если Правительств⁰ по предложению короля не дало на это своего согласия. Он или она, вступив в брак бе³ такого согласия, лишают себя, а также своих потомков права на наследование престо^ в государстве».

Существуют особенности и в замещении отсутствующего или неспо­собного осуществлять полномочия монарха - институт регентства (от лат. _fegens /regentis/ — правящий) — институт временного замещения монарха ₀дним или несколькими лицами. Круг лиц, назначаемых регентами, опре­деляется в Конституциях или специальных законах. В отношении несо- _вершеннолетнего монарха — это его отец, мать, ближайший совершенно­летний родственник в порядке престолонаследия. При отсутствии данных лиц обычно парламент может назначить одного (регент) или нескольких лиц (регентский совет) для осуществления функций монарха.

93. Полномочия главы государства в зарубежных странах

Полномочия главы государства в конституциях обычно изложены доволь­но подробно. В некоторых конституциях они даже разбиты на группы по сфе­рам деятельности¹. Однако реально не всегда их осуществляет глава государ­ства, это зависит от формы правления (см. вопрос о формах правления).

Дефиниция главы государства в конституции обычно содержит поло­жения о том, что он является символом государства, воплощает нацио­нальное единство. Это отражено и в его полномочиях.

Глава государства наделен:

1) полномочиями по верховному представительству (участие в торже­ственных государственных церемониях в качестве главного действующего лица, выступление с обращениями к нации, совершение действий от име­ни страны²), к этой же группе примыкает его право оказывать «покрови­тельство учреждениям культуры³;

2) полномочиями в сфёре внешней политики⁴;

¹ Так, в стЛ04 Конституции Турции 1982 г. полномочия и обязанности Президента Разбиты на три группы: а) в области законодательной деятельности, Ь) в области испол- ^нительной деятельности, с) в области судебной власти.

² Эти полномочия, как правило, обозначаются в конституциях обобщенно. Так, ^с°гласно ч. 1 ст.80 Конституции Румынии 1991 г., «Президент Румынии представляет Румынское государство...». Но встречаются и более конкретные нормы, например, со­гласно §1 ст.38 Конституции Кипра 1960 г., «Президент в качестве главы государства: ^а) Представляет Республику во всех ее официальных церемониях».

³ Так, согласно ст.62 Конституции Испании 1978 г., Король «оказывает высшее по- ^кРовительство королевским Академиям».

⁴ Согласно п. «а» абз.1 ст. 102 Конституции Словакии 1992 г., «Президент заключает ¹¹ Ратифицирует международные договоры». Согласно п.З ст. 106 Конституции Украины

96 г., Президент «представляет государство в международных отношениях, осуществ­ляет руководство внешнеполитической деятельностью, ведет переговоры и заключает ^^еЖдународные договоры Украины».

3) полномочиями, связанными с деятельностью парламента (назначе. ние выборов парламента, созыв и роспуск парламента, участие в законод^ тельном процессе в виде права законодательной инициативы, права вето промульгации законов¹);

4) полномочиями в сфере государственного управления²;

5) полномочиями в области обороны и безопасности (он является Глав­нокомандующим вооруженными силами, председателем Совета обороны по должности, объявляет чрезвычайное, военное положение);³

6) полномочиями, связанными с судебной властью (участие в деятель­ности высших органов судейского сообщества, назначение на высшие су­дебные должности⁴);

7) полномочиями в сфере личного статуса граждан и иностранцев (награжJ дение орденами и медалями, решение вопросов гражданства, помилование⁵).

¹ Согласно стЛ04 Конституции Турции 1982 г., Президент республики в области зако­нодательной деятельности обладает полномочиями: выступать с обращением при от­крытии Великого Национального Собрания Турции в первый день законодательного года, если считает это необходимым; созывать Великое Национальное Собрание Тур­ции, когда это необходимо; промульгировать законы; возвращать законы в Великое На­циональное Собрание Турции для повторного рассмотрения; выносить на референдум законодательство о поправках Конституции, если сочтет это необходимым; обжаловать в Конституционном суде положения законов, постановлений, имеющих силу закона, Регламента Великого Национального Собрания Турции, на том основании, что они не соответствуют Конституции по форме и по содержанию; назначать новые выборы». J

² В парламентарных странах президент назначает такое правительство, которое поддер­живает большинство в парламенте. В президентских республиках президент самостоятель­но назначает и смещает членов правительства, определяет его структуру и политику. Счита­ется, что в жесткой системе разделения властей, которая характерна для президентских республик, никакой другой орган не должен указывать президенту, с кем ему работать. 1

³ Пункт 16 ст.44 Конституции Казахстана 1995 г. устанавливает, что Президент «в случае, когда демократические институты, независимость и территориальная целостность* политическая стабильность Республики Казахстан, безопасность ее граждан находятся под серьезной и непосредственной угрозой и нарушено нормальное функционирование конституционных органов государства, после официальных консультаций с Премьер-ми­нистром и председателями палат Парламента Республики принимает меры, диктуемые названными обстоятельствами, включая введение по всей территории Казахстана и в от­дельных его местностях чрезвычайного положения, применение Вооруженных сил Рес­публики, с незамедлительным информированием об этом Парламента Республики». 1

⁴ Так, согласно ст.64 (абз.1) Конституции Франции 1958 г., «Президент Республики является гарантом независимости судебной власти», а ст.65 гласит: «Высший совет маги­стратуры возглавляет Президент Республики» (абз.1).

⁵ Согласно ст.45 действующей Конституции Латвии 1922 г., «Президенту Республики принадлежит право помилования преступников, в отношении которых приговор всту/ пил в законную силу. Право помилования не распространяется на случаи, в которы* законом предусмотрен иной порядок».

0

В монархиях глава государства наделен еще некоторыми традиционно _принадлежащими ему в данной стране полномочиями (королева Великоб­ритании является главой англиканской церкви, король Норвегии решает _0ОПрос о богослужениях¹, Великий Герцог Люксембурга «имеет право чека­нить монету²» и т.д.).

94. Ответственность главы государства в зарубежных странах

Вопрос об ответственности главы государства решается в зарубежных странах следующим образом: монарх не несет ответственности, поэтому в конституциях нередко указывается на его неприкосновенность³, президент не несет политической ответственности, но может быть привлечен в опре­деленных в конституции случаях к юридической ответственности⁴.

Наиболее распространенным основанием этого является государствен­ная измена, но к нему могут быть добавлены и другие: совершение тяжких деяний, которыми нарушаются положения Конституции (Румыния), из­мена, взяточничество и иные тяжкие преступления и проступки (США), государственная измена или посягательство на конституцию (Италия), го­сударственная измена или иное преступление (Украина) и т.д.

Существует несколько вариантов процедуры привлечения к ответственности:

1) вопрос о привлечении к ответственности возбуждается парламентом, а решается судом (многие страны континентальной системы права — Бол­гария, Италия, Португалия, Франция⁵);

¹ Данное полномочие связано с тем, что в Норвегии евангельско-лютеранская рели­гия является официальной государственной религией (параграф 2 Конституции Норве­гии 1814 г. Согласно параграфу 16 Конституции Норвегии 1814 г., «Король решает вопро­сы обо всех официальных, церковных и иных богослужениях, обо всех мероприятиях и собраниях по религиозным вопросам и наблюдает за тем, чтобы преподаватели офици­альной религии соблюдали установленные для них правила».

² Ст. 39 Конституции Люксембурга 1868 г.

³ Параграф 5 Конституции Норвегии 1814 г. гласит: «Особа Короля священна; он не может Подвергаться осуждению или обвинению. Ответственность возлагается на его Совет».

⁴ Ст. 11 Конституции Исландии 1944 г. гласит: «Президент не несет ответственности ^За свои официальные действия. Это относится также и к тем лицам, которые осуществ­ляют полномочия Президента. Уголовное преследование Президента может быть воз­буждено только с согласия Альтинга».

³ Согласно ст.68 Конституции Франции 1958 г., «Президент Республики несет ответ- ценность за действия, совершенные им при исполнении своих обязанностей, только в ^СлУчае государственной измены. Обвинение ему может быть предъявлено только обеи­ми палатами, принявшими открытым голосованием идентичное решение абсолютным °льщинством голосов своих членов; судит Президента Высокая Палата правосудия».

2) парламент полностью сам решает вопрос об ответственности Прези. дента (страны Латинской Америки, США)¹;.

3) вопрос возбуждает парламент, а решается он путем референдума (Ав­стрия, Исландия, Румыния²).

95. Правительство в зарубежных странах: понятие и место в системе органов

власти

Правительство — верховный коллегиальный орган исполнительной вла­сти, именно так оно чаще всего и определяется в конституциях³.

Термин «правительство» в российской правовой науке используется как обобщающий для коллегиального органа исполнительной власти. В пре­зидентской республике - это совокупность советников при Президенте. Но, строго говоря, если считать критерием наличия правительства суще­ствование коллегиальной ответственности, то там такого «правительства» нет, о чем иногда и пишут в учебной литературе.

В конституциях статус правительства может быть урегулирован в главах об исполнительной власти либо в специальных главах, носящих название «правительство» (Румыния, Франция).

В парламентарных и смешанных формах правления правительство - коллегиальный орган власти, ответственный перед парламентом.

Место правительства в системе органов власти определяется, прежде всего, взаимоотношениями:

¹ Классический пример, который приводится во всех учебниках — процедура импич­мента в США, которая возбуждается Палатой представителей, а окончательно решается Сенатом. Такая процедура была взята за образец многими странами Латинской Америки.

² Данная процедура устанавливается, например, в ст.95 Конституции Румынии 1991 г.: «1. В случае совершения тяжких деяний, которыми нарушаются положения Конститу­ции, Президент Румынии может быть отстранен от должности Палатой депутатов и Сенатом на общем заседании большинством голосов депутатов и сенаторов после кон­сультации с Конституционным судом. Президент может дать парламенту объяснения в связи с вменяемыми ему деяниями. 2. Предложение об отстранении Президента от должности могут выдвигать не менее одной трети от числа депутатов и сенаторов; оно немедленно доводится до сведения Президента. 3. Если предложение об отстранении от должности одобряется, то не позднее чем через 30 дней назначается референдум дл* смещения Президента».

³ Так, ст. 108 Конституции Словакии 1992 г. гласит: «Правительство Словацкой Рес­публики является верховным органом исполнительной власти».

- с парламентом (в парламентарных республиках и монархиях, а также _в смешанных республиках правительство формируется при участии парла­мента и ответственно перед ним, в президентских республиках правитель­ство не несет ответственности перед парламентом);

- с главой государства (в парламентарных республиках и монархиях, а также в смешанных республиках глава государства реализует свои полно­мочия с помощью/через правительство; в президентских республиках пра­вительство подотчетно и подконтрольно президенту);'

- с органом конституционного контроля (т.е. в каком объеме акты пра­вительства подлежат этому контролю, кроме того, именно орган конститу­ционного контроля в спорных случаях решает вопрос о компетенции пра­вительства);

- с политическими партиями (правительство в парламентарных рес­публиках и монархиях сильно зависит от взаимоотношений с представ­ленными в парламенте, т.е. общенациональными, партиями¹).

Реальный статус правительства при одних и тех же конституционных нормах в некоторых формах правления сильно варьируется².

96. Порядок формирования и состав правительства в зарубежных странах

Существуют два способа формирования правительства:

- парламентский (в парламентарных монархиях и республиках);

- внепарламентский (в президентских и смешанных республиках, дуа­листических монархиях).

При парламентском способе формирования правительства обычно назначается глава правительства — лидер партии большинства, а по его совету остальные члены правительства. При этом процедура формиро­

вания предполагает согласование позиций различных партий по кан­дидатурам¹.

В президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархи­ях правительство формируется главой государства без участия парламента, т.е. внепарламентским путем. В смешаных республиках используется как парламентский, так и внепарламентский способ формирования правитель­ства, кроме того, при внепарламентском формировании правительства могут быть предусмотрены различные формы участия парламента². Формируе­мое внепарламентским путем правительство может занимать более силь­ные позиции по отношению к парламенту, чем при формировании парла­ментским путем.

Внутренний состав правительства различается, здесь влияют и тради­ции, и решаемые в данный период времени правительством задачи, и со­временные концепции управления.

В западной литературе выделяют две основных модели:

— континентальную (большинство стран), когда в Конституции такой орган назван, определен его состав, и он реально осуществляет исполни­тельную власть³;

- англосаксонскую (Австралия, Великобритания, Канада), при кото­рой реально осуществляющий функции исполнительной власти орган -

¹ В соответствии со ст.99 Конституции после консультаций с парламентскими группа­ми Президент возлагает на кандидата в министры-председатели от наибольшей по чис- f ленности парламентской группы обязанность по формированию правительства. Если данный кандидат не сможет в семидневный срок предложить состав Совета Министров, | то Президент возлагает эту обязанность на кандидата в министры-председатели от вто­рой по численности парламентской группы. Если и в этом случае не будет предложен состав Совета Министров, то Президент возлагает эту обязанность на кандидата в ми­нистры-председатели, названного какой-либо следующей парламентской группой. Если ему удается сформировать правительство, то президент предлагает Народному собра­нию избрать кандидата в министры-председатели. Если же согласия об образовании правительства не достигнуто, то президент назначает служебное правительство и рас- | пускает Народное Собрание.

² Так, части 2 и 3 ст.114 Конституции Украины 1996 г. устанавливают следующий порядок формирования Кабинета Министров Украины — высшего органа в системе органов исполнительной власти: «Премьер-министр Украины назначается Президен­том Украины с согласия более половины конституционного состава Верховной РадЫ Украины. Персональный состав Кабинета Министров Украины назначается Президен­том Украины по представлению Премьер-министра Украины».

³ Так, в абз.2 ст.67 Конституции Чехии 1992 г. содержится положение о том, что «Правительство состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и министров».

_кабинет министров не имеет статутного оформления, в то время как при­знаваемый доктриной и нормативными актами в качестве исполнительно­го органа тайный совет не имеет реальной власти.

Одной из проблем определения состава правительства является вопрос о круге включаемых в неголиц: должны ли в него входить все руководители органов общенационального уровня, некоторые из них или только мини­стры. Именно такие варианты и предусматривают конституции:

1) в состав правительства входят все министры и некоторые главы обще­национальных ведомств (Румыния, Хорватия *);

2) в состав правительства входит только его глава, его заместители (если таковые устанавливаются конституцией) и министры (Словакия, Турция², Украина³.

97. Полномочия правительства в зарубежных странах

На конституционном уровне о полномочиях правительства обычно со­держатся довольно лаконичные предписания⁴. В некоторых странах по Конституции исполнительная власть передана главе государства, хотя фак­тически ее реализует правительство (конституционные монархии— Дания, Нидерланды).

К основным полномочиям правительства относятся следующие:

1) исполнение законов, т.е. собственно реализация функции исполни­тельной ветви власти;

2) управление государственным аппаратом;

3) взаимодействие с парламентом в законодательной области (реализа­ция права законодательной инициативы);

4) нормоустановительная деятельность (принятие нормативных актов во исполнение законов, по уполномочию парламента и актов делегирован­

¹ Согласно ч.З стЛ01 Конституции Румынии 1991, «Правительство образуется из премьер-министра, министров и других членов, установленных органическим законом».

² Так, в ч.1 стЛ09 Конституции Турции 1982 г. устанавлено, что «Совет Министров состоит из Премьер-министра и министров».

³ В Конституции Украины особенно подробно урегулирован вопрос о заместителях главы правительства: «В состав Кабинета Министров Украины входят Премьер-министр, ^тРи вице-премьер-министра, министры» (ч.1 ст.114).

⁴ Но есть и исключения, например, в Конституции Португалии 1976 г. глава 3 раздела IV называется «Компетенция» и содержит ст. 197 «Политическая компетенция», стлуо «Законодательная компетенция», ст. 199 «Административная компетенция».

ного законодательства, т.е. актов по вопросам компетенции парламента), а также отмена или приостановление актов нижестоящих органов исполни­тельной власти;

5) составление и исполнение бюджета;

6) осуществление внешней политики государства.

В Конституциях этот перечень может быть сокращен или расширен¹. |