Тема 9. Політичні інститути європейського союзу — рада єс, європейська комісія, європейський парламент, європейська рада

Найбільш важливі перетворення механізму управління Європейського Союзу в Лісабонському договорі 2007 р. направлені на реформу правового статусу політичних інститутів ЄС, а саме тих керівних інстанцій, спільними зусиллями яких здійснюється розробка і втілення в життя політики Союзу по всіх її напрямах — Європейського парламенту, Ради ЄС, Європейської ради і Європейської комісії. Ці інститути часто називають політичними. У європейській доктрині «політичні» інститути звичайно протиставляють «неполітичним» — Суду Європейського Союзу, Рахунковій палаті і, певною мірою, Європейському центральному банку.

Тема 9. 1. Рада Європейського Союзу і Європейська Комісія. Їх склад і повноваження

1. Рада Європейського Союзу: функції, повноваження.

2. Склад, порядок і умови формування Ради ЄС.

3. Європейська Комісія: її значення.

4. Склад і повноваження Європейської Комісії.

Рада ЄС (Рада) є головною його директивною установою. Рада функціонує з моменту формування Європейських співтовариств в 1950-і роки і об'єднує представників національних представництв на міністерському рівні. Звідси його неофіційна назва, що широко вживається в літературі і засобах масової інформації – «Рада міністрів», оскільки раніше він був відомий як Рада Міністрів. Так, Спеціальною радою міністрів називався прообраз сучасної Ради Європейського Союзу, установлений в 1951 р. в рамках ЕОУС. Термін «Рада міністрів» також використовувалася в проекті Європейської конституції 2004 р. У 1993 р. Рада ухвалила рішення про своє офіційне найменування — Рада Європейського Союзу. Скорочено він називається просто Рада.

Статус Ради ЄС визначений безпосередньо в засновницьких договорах. Він є інститутом, що діє на основі права ЄС і забезпечує узгодження національних інтересів держав-членів ЄС з виконанням завдань, що стоять перед інтеграційним об'єднанням. Рада зобов'язана утриматися від ухвалення рішень, якщо хоч би одна з держав-членів заявить про те, що його ухвалення істотно завдасть збитку національним інтересам.

Рада є інститутом Союзу, в який входять представники урядів держав-членів ЄС. Головою Ради є міністр держави, яка головує в ЄС. Кожна країна ЄС по черзі головує в Раді протягом шести місяців. У роботі кожного засідання Ради бере участь по одному міністру від кожної держави-члена. Вибір міністрів для участі в нараді залежить від обговорюваного предмету. Якщо це зовнішня політика, тоді в роботі наради братимуть участь міністри закордонних справ від кожної країни, якщо сільське господарство - міністри сільського господарства, і так далі. Існує дев'ять різних «конфігурацій» Ради, що охоплюють всі області політики, зокрема промисловість, транспорт, навколишнє середовище і т.п. Робота Ради ЄС в цілому планується і координується Радою із загальних питань і міжнародних відносин. Пост Голови Ради традиційно є однією з головних з головних керівних посад Європейського Союзу в цілому, яка грає важливу роль як у внутрішній політиці ЄС, так і в його міжнародних відносинах. Саме Голова Ради в «старому» Союзі офіційно визнавався його вищим представником з питань загальної зовнішньої політики і політики безпеки.

З моменту створення Європейських співтовариств в 1950-і роки «головування» в Раді є прерогативою не фізичних осіб, а держав-членів в цілому (дане правило обумовлене тим, що Рада засідає в різних складах — «формаціях»).

Держави — голови Ради через своїх міністрів або інших посадовців керують засіданнями Ради, а прямо його допоміжними підрозділами (Комітет постійних представників урядів держав-членів, спеціальні комітети і робочі групи з національних експертів).

У свою чергу, вищий посадовець держави — голови Ради виступає як Голова Європейської ради.

Право головування здійснюється протягом одного півріччя і переходить від однієї держави-члена до іншої у порядку ротації (відповідно до графіка черговості, встановленого самою Радою).

Вказаний механізм головування в міжурядових інститутах Союзу має як очевидні достоїнства, так і недоліки. Його плюсом є, зокрема, той факт, що періодичний наділ кожної держави-члена «вудилами правління» в Європейському Союзі підвищує його зацікавленість і компетентність в європейських справах, а також збільшує готовність його властей до компромісів під час здійснення належних голові функцій іншими державами-членами.

Проте шестимісячний термін головування, як показує практика, є вельми коротким і не завжди забезпечує належну послідовність і спадкоємність у функціонуванні інтеграційних механізмів (оскільки у змінюючих один одного держав-членів існують неоднакові, іноді протилежні політичні пріоритети). З іншого боку, подовження терміну головування, наприклад в два рази, теж є небажаним варіантом. В цьому випадку державам-членам доведеться чекати своєї черги чверть століття (в даний час, коли Союз включає 27 країн, а головування триває шість місяців, термін очікування вже носить дуже тривалий характер — тринадцять з половиною років).

Найбільш загальними питаннями і питаннями політичного характеру займається Рада, що скликається у складі міністрів закордонних справ або міністрів, що відають європейськими справами. У тих випадках, коли розв'язуються економічні питання, збирається Рада на рівні міністрів економіки, при рішенні фінансових питань — на рівні міністрів фінансів або тих і інших разом (екофін). Найчастіше збирається Рада у складі міністрів закордонних справ, а також екофін.

Таким чином, Рада наділена виключно широкими повноваженнями. Рада була наділена виключно широкими повноваженнями завжди. Вона забезпечувала і забезпечує координацію загальної економічної і соціальної політики держав-членів ЄС і наділена правом ухвалення обов'язкових рішень. Рада відає питаннями фінансової політики, має широкі повноваження у сфері загальної зовнішньої політики і політики безпеки, керує співпрацею у області боротьби із злочинністю і судочинства. Маастріхтській договір передбачив можливість скликання Ради на рівні глав держав і (або) урядів. Рішення Ради вдягаються у форму нормативно-правових актів, які обов'язкові для держав-членів і можуть бути оспорені в Суді ЄС.

Згідно з Амстердамською угодою Рада наділяється правом ухвалення нормативно-правових актів з питань, регульованих шенгенськімі угодами - таким, як візова політика, міграція і надання притулку.

Разом з Єврокомісією і Європарламентом Рада володіє законодавчими функціями. Всього ж засновницькі документи «оновленого» Європейського Союзу поклали на Раду чотири функції (п. 1 ст. 16 Договору про Європейський Союз): законодавча, бюджетна функція, функція визначення політики, координаційна функція.

Перші дві функції Рада здійснює спільно з Європейським парламентом, зберігаючи за собою деяку перевагу в законодавчому процесі (на відміну від Європарламенту, Рада володіє правом абсолютного вето на законопроекти з усіх питань). Дві останні функції тісно пов'язані один з одним завдяки складу Ради як міжурядової інстанції: саме в рамках цього інституту, що складається з національних міністрів різного профілю, проводиться координація дій урядів держав-членів і виробляється загальна політика Союзу у відповідних областях.

Коло повноважень Ради в рамках вказаних функцій широкий і різноманітний. Він зачіпає практично всі сфери компетенції ЄС: розробка загальної зовнішньої політики і політики безпеки і ухвалення рішень, необхідних для визначення і здійснення цієї політики, на підставі загальних орієнтирів і стратегічних напрямів, встановлених Європейською радою (п. 2 ст. 26 Договору про Європейський Союз); затвердження «головних орієнтирів економічної політики держав-членів і Союзу» і спеціальних орієнтирів для політики зайнятості держав-членів (ст. 121 і 148 Договору про функціонування ЄС); видання рекомендацій у сфері культури (ст. 167 Договору про функціонування ЄС); загальне керівництво діяльністю Європейського оборонного агентства (ст. 45 Договору про Європейський Союз) і т.д.

З деякими обмовками до повноважень Ради в рамках функції визначення політики і координаційної функції можуть бути віднесені і такі його традиційні прерогативи, як укладення міжнародних угод (ст. 218 Договору про функціонування ЄС); призначення членів ряду інститутів і органів ЄС (члени Рахункової палати, Комітету регіонів, судді Трибуналу у справах публічної служби і інших спеціалізованих трибуналів); застосування заходів, зокрема санкцій до держав-членів, що допускають серйозне і стійке порушення демократичних цінностей Союзу (п. 3 ст. 7 Договору про Європейський Союз) або що має надмірний бюджетний дефіцит (ст. 126 Договору про функціонування ЄС); ухвалення документів нормативного або індивідуального характеру, які не відносяться до законодавчих актів ЄС (наприклад, регламенти, директиви і рішення з окремих питань політики конкуренції ЄС) і ін.

Склад Ради Європейського Союзу, як і раніше, грунтується на рівноправному представництві урядів всіх держав-членів ЄС (один представник від кожного національного уряду «на міністерському рівні»). Рішення з найважливіших питань ухвалюються на основі принципу одноголосності (головні напрями розвитку ЄС, загальна зовнішня політика і політика безпеки, співпраця поліцій і судів в кримінально-правовій сфері, політика надання притулки і імміграційна політика, політика економічної і соціальної гармонізації, податкова політика і т. д.). Голосування одноголосністю означає, що необхідна згода (допускається стриманість - ухилення від голосування) всіх держав-членів. Іншими словами, кожна держава-член має право вето, щоб заблокувати ухвалення рішення з вищеперелічених найважливіших питань.

Процедура ухвалення рішень кваліфікованою більшістю голосів відрізняється найбільшою складністю. Вона стала правилом при ухваленні важливих рішень політичного характеру, заходів, що стосуються, наприклад, щодо завершення будівництва єдиного внутрішнього ринку. При застосуванні цієї процедури кожна держава володіє в Раді числом голосів, пропорційним чисельності населення, а також що відображає економічні показники і ряд інших чинників. Це так звані зважені голоси, і таке голосування називається зваженим.

Одночасно в засновницьких документах «оновленого» ЄС одержало офіційний статус поняття «формації» Ради (п. 6 ст. 16 Договору про Європейський Союз). Під «формаціями» розуміються різні способи комплектування Ради залежно від профілю засідаючих в ньому міністрів. Найбільш крупними реформами Лісабонського договору 2007 р. в правовому статусі обох даних міжурядових інститутів ЄС стали, по-перше, новий механізм ухвалення рішень в Раді, по-друге, реформа «головування» цими інститутами.

Що стосується механізму ухвалення рішень, то Лісабонський договір 2007 р. скоротив кількість питань, стосовно яких Рада зобов'язана ухвалювати одноголосно. Подібна реформа безперечно потрібна для ефективнішого функціонування Європейського Союзу, оскільки в умовах, коли ЄС налічує вже 27 країн, надання кожної з них права вето (в особі національного міністра, прем'єр-міністра або глави держави) серйозно перешкоджає процесу ухвалення рішень на європейському рівні і фактично може паралізувати його.

Важливу роль в підготовці і реалізації рішень Ради грає Комітет постійних представників (для його позначення часто використовують абревіатуру Корепер). Кожна держава-член Союзу має постійне представництво, акредитоване в Брюсселі. Постійні представники в ранзі послів утворюють Комітет постійних представників. В рамках цього Комітету розглядаються і затверджуються проекти майже всіх рішень, що пізніше приймаються Радою. Існує Генеральний секретаріат Ради, що займається технічною підготовкою сесій останнього, що забезпечує внутрішню діяльність його робочих комітетів і органів. Чисельність Генсекретаріата - близько 2500 співробітників. У зв'язку з останнім розширенням ЄС склад Генерального секретаріату Ради збільшився. Резиденція Ради знаходиться в Брюсселі.

Слід зазначити, що після розширення Союзу майже до 30 держав-членів можуть створюватися ситуації, коли досягти згоди по тих або іншим питанням стає складно. Такі випадки можуть паралізувати діяльність Ради, а разом з нею і подальший розвиток ЄС. Свого часу, щоб уникнути цього і поліпшити керованість Союзу, Ніццкий договір значно збільшив кількість сфер діяльності, рішення по яких повинне ухвалюватися кваліфікованою більшістю голосів. До цієї сфери увійшло приблизно 30 напрямів діяльності, рішення по яких до останнього часу ухвалювалися одноголосно. Зокрема, це стосується цивільно-правової співпраці, укладення угод по торгівлі послугами і інтелектуальною власністю і ін.

Що стосується зважених голосів, Ніццкий договір передбачає, що їх розподіл змінюється (табл.).

Таблиця 1

Розподіл місць в Раді ЄС з Ніццкому договору

ﾧ

Вказаний в таблиці 1 розподіл голосів підтверджується «Протоколом про перехідні положення щодо інститутів і органів Союзу». Протокол повинен був увійти до числа додатків до Конституції 2004 р. Протягом шести місяців, починаючи з 1 травня 2004 року, коли нові держави-члени приєдналися до ЄС, діяли правила перехідного періоду. У переліку держав, вказаних в Протоколі, не було Болгарії і Румунії, які на той момент не були членами ЄС. Відтепер кваліфікована більшість голосів визначатимуться кожного разу залежно від кількості держав, що приєдналися. При цьому будь-яка держава-член ЄС може зажадати перевірити, чи охоплює кваліфіковану більшість не менше 65 % всього населення країн ЄС. Якщо з'ясується, що це не так, рішення відхиляється.

Кількість засідань Ради, що проводяться, в нормативних актах не фіксується. На практиці їх число вельми велике і в останнє десятиліття доходить до сотні в рік. Якщо пропозиції вносяться Комісією або Комісією спільно з Міністром закордонних справ Союзу, то для ухвалення позитивного рішення необхідно, щоб його підтримали більшість держав-членів (не менше 55 % членів Ради Міністрів), що представляють не менше 62 % населення країн ЄС.

Якщо пропозиція вноситься не Комісією і не Міністром закордонних справ Союзу, рішення ухвалюється Радою Міністрів за наявності кваліфікованої більшості, що становить не менше 72% членів Ради, що представляють держави-члени з населенням не менше 62 % від всіх громадян Союзу.

Таким чином, система ухвалення рішень в Раді Міністрів грунтується на трьох чинниках: числі держав, що проголосували «за», кількості зважених голосів, що належать їм, і демографічному критерії (сукупному населенні цих держав).

Ст. 2 Протоколу про перехідні положення визначає, що више- приведений порядок вступить в силу з 1 листопада 2009 р. після проведення європейських парламентських виборів. Вважається також, що до вказаної дати буде сформований склад Комісії на новий п'ятирічний термін.

Слід зазначити, що порядок розподілу зважених голосів (табл. 1) і ухвалення рішень відноситься не тільки до Ради Міністрів. Таблиця 1 відображає також зважені голоси в Європейській Раді. Отже, для двох найважливіших інститутів діє один і той же таблица-«сетка» розподіли по країнах зважених голосів.

Рада приймає десятки і сотні обов'язкових нормативних актів, проте поступається за даними кількісним показникам Європейської Комісії.

Європейська Комісія (ТЕНЬК) — що веде інститут Європейських ЄС, що здійснює повсякденне оперативне управління справами Союзу і без участі якого практично не ухвалюється жодне важливе рішення. Комісія втілює в собі наднаціональний початок в європейському будівництві. Вона спільно з Судом ЄС покликана захищати інтереси європейської інтеграції від посягань з боку держав - членів ЄС. Комісія, як і Суд, виконує функції вартового європейської законності, досягаючи виконання ухвал як первинного, так і вторинного права.

У засновницьких документах «оновленого» Союзу в редакції Лісабонського договору 2007 р. функції Європейської комісії класифіковані на декілька груп, які не завжди чітко відокремлені один від одного (параграф 1 статті 17 Договору про Європейський Союз):

1) просування загальних інтересів Союзу і розробка ініціатив по його подальшому розвитку.

2) забезпечення дотримання і нагляд за застосуванням засновницьких документів, законодавчих актів і інших джерел права ЄС під контролем Суду Європейського Союзу.

3) виконання бюджету і управління програмами, в рамках яких ЄС фінансує різні проекти і заходи (науково-технічні, освітні і т.д.).

4) координаційна, старанна і управлінська функції.

5) представництво Європейського Союзу на міжнародній арені, окрім загальної зовнішньої політики і політики безпеки.

6) підготовка ініціатив по складанню програм діяльності Союзу.

Комісія ухвалює рішення простою більшістю голосів її членів. Ще в первинному вигляді вона була задумана, щоб представляти в умовах повної незалежності загальні європейські інтереси перед обличчям всіх держав- членів Європейських Співтовариств і Союзу.

Комісію нерідко порівнюють з урядом, оскільки вона грає вирішальну роль в управлінні справами Співтовариств. ТЕНЬК, зокрема, розпоряджається кредитами по бюджету, володіє законодавчими функціями. Саме Комісія пропонує «закони» (тобто робить пропозиції), які, проходячи потім через Європейський парламент і Раду, стають обов'язковими рішеннями.

Комісія забезпечує здійснення загальної політик - наприклад, загальної сільськогосподарської політики, - виконує бюджет і управляє програмами. В ході конкретної реалізації політик Комісія широко користується допомогою національних адміністрацій держав-членів.

Проте як ЄС не є державою, так і Єврокомісія не є аналогом національному уряду.

Призначення голови і членів Комісії здійснюється державами-членами ЄС на основі консенсусу. Відповідно до Маастріхтського договору першим призначається голова. Висунута на основі угоди всіх держав кандидатура голови Комісії представляється на схвалення Європейському Парламенту. Схвалений кандидат спільно з національними урядами бере участь в підборі кандидатур членів Комісії. Висунуті таким чином кандидати спільно з головою вже як колегіальний орган представляються Парламенту. Після схвалення останнім уряди проводять офіційне призначення Комісії, і вона приступає до виконання своїх обов'язків.

Комісія колегіально відповідальна перед Парламентом. До розширення 1 травня 2004 р. в Комісію входили 20 членів. Часто їх називають комісарами. П'ять держав - Великобританія, Німеччина, Іспанія, Італія і Франція - мали по два місця, а інші десять - поодинці. Треба відзначити, що це давня традиція: з самого початку існування Комісії в неї входили по два представники від держав з найбільшою чисельністю населення і по одному представнику від решти країн. До встановленого числа членів Комісії входить і її голова. Комісари не повинні одержувати вказівок від свого уряду і зобов'язані керуватися інтересами не своїх держав, а інтеграційних об'єднань.

Внутрішній регламент Комісії приділяє особливу увагу на доброчесну і скромну поведінку Комісарів і підтверджує несумісність цього поста з іншими оплачуваними або навіть неоплачуваними посадами. Чесність і доброчесність ставиться в обов'язок членам Комісії не тільки в період офіційного виконання ними посадових обов'язків, але і після відходу у відставку. Порушення цього обов'язку, ЄС, що констатується Судом, може спричинити за собою відставку члена Комісії або позбавлення його права на пенсію або на інші пільги і привілеї, пов'язані із здійсненням обов'язків на цій посаді.

За загальним правилом членами Комісії призначаються колишні глави національних урядів і колишні міністри. Кожен член Комісії очолює певний напрям і керує роботою відповідних адміністративних служб. Рішення про відмову в довірі Комісії ухвалюється Європейським Парламентом.

Комісія в рамках засновницьких договорів і у виконання їх розпоряджень організовує і направляє діяльність ЄС, висловлює рекомендації і дає висновки з усіх питань,що є складовим предметом засновницьких договорів. Вона наділена наступними повноваженнями:

1) вказує державам-членам ЄС на невиконання ними зобов'язань, встановлених засновницькими договорами або нормами вторинного права. Комісія може звернутися до Суду ЄС з позовом про невиконання зобов'язань державою і пвимагати накладення на відповідача штрафних санкцій. Рішення Суду підлягає обов'язковому виконанню;

2) проводить розслідування і перевірку документів, рахунків і інших матеріалів в рамках виконання засновницьких договорів;

3) володіє правом законодавчої ініціативи: за загальним правилом всі основні нормативно-правові акти, що приймаються Радою або Радою спільно з Парламентом, розглядаються на основі пропозицій, що вносяться Комісією;

4) володіє власною розпорядчою владою і бере участь в ухваленні рішень іншими інститутами, перш за все Радою і Парламентом;

5) забезпечує виконання рішень Ради.

Велике значення Комісії в системі інститутів Співтовариств і ЄС до певної міри пояснюється також тим, що під її керівництвом діє адміністративний апарат з майже 17 тис. професійних чиновників. Понад 2 тис. людини зайняті в різних дослідницьких підрозділах, статистичних службах, інших спеціалізованих агентствах і органах. Таким чином, саме Комісія володіє всіма необхідними кадрами і ресурсами, що дозволяють забезпечити достатньо кваліфіковану підготовку і відробіток проектів рішень.

Значними повноваженнями володіє Комісія у сфері зовнішніх стосунків. Вона представляє Співтовариства в їх відносинах з третіми країнами і з міжнародними організаціями. З усіма державами, з якими Співтовариства підтримують дипломатичні відносини, акредитується постійне представництво, статус якого аналогічний статусу національних посольств. Іноземні дипломатичні представники акредитуються при Європейській Комісії, а їх глави вручають свої вірчі грамоти главі держави, головуючої в Раді, і голові Комісії.

Комісія направляє рекомендації Раді з питань відкриття переговорів з третіми державами і міжнародними організаціями, одержує на основі своїх рекомендацій директивні вказівки і сама проводить переговори в рамках директивних вказівок Ради.

Засідання Комісії проводяться щонеділі, рішення ухвалюються більшістю голосів і виносяться від імені всієї Комісії. Вона здійснює свої функції відповідно до політичних орієнтирів, що встановлюються її Головою. У Комісії існує строге ієрархічне підпорядкування її членів Голові: він розподіляє обов'язки між членами Комісії і може переглядати цей розподіл. Голова ТЕНЬК - член Європейської Ради. Під його керівництвом працює генеральний секретар Комісії і його апарат.

Комісія і її члени призначаються строком на п'ять років. Після розширення ЄС за рахунок вступу до нього 12 нових держав-членів при старій системі формування Комісії виросло б до 32 членів, що погіршило б її керованість. В зв'язку з цим при підготовці Ніццкого договору в нього включили положення про обмеження починаючи з 2005 р. представництва кожної держави-члена в Комісії лише одним Комісаром. Комісари за договором повинні призначатися від держав-членів на основі системи рівноправної ротації.

За Ніццким договором також значно посилюється влада голови Комісії, що є необхідним заходом для забезпечення згуртованої роботи Комісії. Голова Комісії, як і раніше, розподіляє портфелі і перерозподіляє обов'язки згідно з мандатами Комісії. Ніццкий договір надав право Голові, одержавши згоду на цей захід членів Комісії, вимагати від будь-якого Комісара відставку. Порядок формування Європейської комісії не зазнав кардинальних змін в порівнянні з правилами, що діяли в «старому» Європейському Союзі (п. 7 ст. 17 Договору про Європейський Союз). Як і раніше, затвердження складу Комісії проводитиметься по взаємній згоді, з одного боку, міжурядових інститутів Союзу (Європейської ради і Ради), з іншого боку, інституту, що представляє народи Союзу в цілому (Європейського парламенту).

Засновницькі документи як «старого», так і «оновленого» ЄС передбачають отримання Комісією двох вотуму довіри з боку Європарламенту: спочатку Голові, потім — всієї Комісії в цілому. При цьому Лісабонським договором 2007 р. згідно з проектом Європейської конституції 2004 р. вперше введено вимога про облік результатів виборів до Європейського парламенту. Вказану вимогу, у принципі, повинно приводити до обрання Головою Комісії політика, що належить до партії парламентської більшості. Відмова Європейського парламенту схвалити запропонованого йому Європейською радою кандидата в Голови Комісії відтепер закриває шлях до повторного висунення цієї кандидатури.

Вотум недовіри , призводить до відставки Комісії у повному складі, може бути винесений тільки Європейським парламентом. Як і у минулому, допускається звільнення з посади (примусова відставка) окремих комісарів за рішенням Суду Європейського Союзу або на вимогу Голови Комісії (п. 6 ст. 17 Договору про Європейський Союз; стаття 247 Договору про функціонування ЄС).

Порядок формування Європейської комісії не зазнав кардинальних змін в порівняно з правилами, що діяли в «старому» Європейському Союзі (п. 7 ст. 17 Договору про Європейський Союз). Як і раніше, затвердження складу Комісії проводитиметься по взаємній згоді, з одного боку, міжурядових інститутів Союзу (Європейської ради і Ради), з іншого боку, інституту, що представляє народи Союзу в цілому (Європейського парламенту). Нинішній склад ТЕНЬК налічує 27 чоловік, поодинці від кожної держави-члена.

Лекція 9.2. Європейський Парламент і Європейська рада

1. Європейський Парламент. Його роль і історія заснування.

2. Порядок організації діяльності і його внутрішня структура.

3. Повноваження Європейського Парламенту.

4. Відповідальність Парламенту і його членів.

5.Європейська Рада: історія заснування і його сучасна структура.

6. Основні функції і повноваження Європейської Ради.

7. Правова основа діяльності Європейської Ради.

Огляд основних центральних інститутів влади іноді починають з парламенту — найвищого представницького і законодавчого органу влади. Європейський парламент — інститут Союзу, що представляє народи ЄС, разом узяті. Парламент бере своє походження від Асамблеї Європейського об'єднання вугілля і стали (з 1958 р. — Асамблея Європейських співтовариств, після 1987 р. — Європейський парламент).

З 1979 р. члени Європарламенту обираються загальним прямим голосуванням строком на п'ять років. При цьому кожен громадянин Союзу може голосувати або балотуватися кандидатом в будь-якій державі-члені, де він проживає (статті 20 і 22 Договору про функціонування Європейського Союзу; стаття 39 Хартії Європейського Союзу про основні права).

Чисельний склад Європарламенту в «новому» Союзі не зазнав істотних змін. Парламент не повинен налічувати більше 751 депутата (замість 785 в 2004-2009 рр.), а кількість парламентаріїв, що обираються в кожній державі-члені, залежить від чисельності населення. Характерним є те , що з року в рік держави, які входять до складу ЄС, надають йому все більше повноважень: якщо в 1957 році Римський договір закріпив за ним статус консультативного і контролюючого органу, то вже Маахстріхтськім договором 1992 роки за Європарламентом було закріплене провідне місце серед інших інституцій, створених в рамках ЄС.

Європейський Парламент починає своє існування від Загальної Асамблеї Європейського Співтовариства вугілля і стали, затвердженої в числі інших інститутів Паризьким договором 1951 роки.

Термін "асамблея" був використаний для визначення аналогічних органів ЕЭС і Евратома. У 1958 р. єдина Асамблея Європейських Співтовариств проголосила себе Парламентською Асамблеєю, а в 1962 р. - Європейським Парламентом.

Асамблея Європейських Співтовариств в першу чергу займала дуже скромне положення в системі наддержавних інститутів. У Договорі про ЄС (ст. 138) вона характеризувалася як орган, що здійснює "повноваження по розгляду і контролю", а її права в законодавчій сфері зводилися лише до "консультації" Ради і Комісії, тобто представленню необов'язкових по своїй силі висновків по законопроектах. Таким чином, Асамблея була переважно консультативним органом, хоч і мала деякі владні повноваження (вагоміше з них - право відправляти у відставку Комісію шляхом використання вотуму недовір'я).

Надалі правове положення Європейського Парламенту дещо змінилося. У 70-х роках він одержав спільно з Радою право затверджувати бюджет і почав обиратися прямим загальним голосуванням громадян Співтовариства, яке значно відобразилося на його авторитеті. Єдиний Європейський Акт в 1986 р. розширив його повноваження в законодавчому процесі, ввівши так звану процедуру співпраці, а Договір про Європейський Союз перетворив Європарламент на орган, що спільно законодавчо діє з Радою з певного кола питань.

Кожна наступна реформа засновницьких договорів (Амстердамський договір в 1997г. і Ніццкий договір в 2001г.) поступово розширювала законодавчу владу Парламенту, який аналогічно представницьким органам парламентських республік і монархій отримав також право затверджувати "уряд" ЄС - Європейську Комісію і окремо її голови.

Таким чином, з часу заснування Європейського Парламенту його повноваження постійно розширювалися, роблячи цей інститут більш значущим і вагомим.

Свого часу виникнення цього інституту було пов'язано з необхідністю додати демократичний характер інституційному механізму Європейського Співтовариства, діяльність якого практично виведена з-під контролю національних парламентів. При цьому потрібно мати на увазі, що Європарламент був тим інститутом Євросоюзу, який мав найбільший потенціал щодо розширення повноважень у межах Співтовариства.

Резиденцією Європейського Парламенту є місто Страсбург. Штаб-квартира Генерального секретаріату знаходиться в Люксембурзі, а більшість засідань фракцій і комітетів відбуваються в Брюсселі. Така ситуація створює великі незручності для функціонування Європейського Парламенту.

Як вже наголошувалося вище, Європейський Парламент складається з представників народів держав-членів Європейського Союзу, які обираються прямим загальним голосуванням. Відповідно до Акту про проведення загальних і прямих виборів депутатів Європейського Парламенту. Ст.190 Договори про створення Європейського Співтовариства визначає, що термін повноважень представників складає п'ять років. Достроковий розпуск членів Парламенту не передбачений. Парламентські вибори у всіх державах-членах відбуваються одночасно в травні, хоча можуть відбуватися і не в один день.

Рівень представлення тієї або іншої держави залежить не тільки від кількості його населення, але і від його впливу на рішення загальних проблем держав Європейського Союзу. При цьому невеликі держави одержують дещо більше місць, ніж повинні були одержати за умови пропорційного представництва. Кількість депутатських місць для кожної країни зафіксована в Ніццком договорі. Кількість членів Парламенту з 2009 р. складала 732. За Лісабонським Договором 2007 р. Парламент не повинен налічувати більше 751 депутата. Відповідно до «Рішення Європейської ради, що фіксує склад Європейського парламенту» 2007 р. був встановлений прийом убуваючої пропорційності як сукупність трьох ознак, які включають: 1) дотримання максимальної (96) і мінімальної (6) кількості місць як жорсткого діапазону, в межах якого повинна визначатися квота будь-якої держави-члена; 2) «чим більша чисельність населення держави-члена, тим на більше число місць воно має право»; 3) «чим більша чисельність населення держави-члена, тим більша кількість жителів, яка представляє кожного з його європейських депутатів».

Не дивлячись на існуючу систему квот, депутати Європарламенту не є представниками окремих держав-членів. Де б не знаходився депутат він є представником всіх народів, які є громадянами Європейського Союзу.

Одним з важливих елементів організації Європейського Парламенту є політичні групи (фракції), їх розвитку і участі в діяльності Парламенту було присвячено декілька статей Ніццького договору. Відповідно до цих статей у фракції об'єднуються депутати на основі близькості політичних інтересів. Проте депутати, представлені в евро-парламентськіх політичних партіях, не є єдиними членами цих партій. Кількісний склад партії значно перевищує кількість її представників в Парламенті.

Європейський Парламент здійснює свою діяльність на постійній основі. Основну масу часу депутати проводять не на пленарних засіданнях, а на засіданнях комітетів. Чергові сесії тривають від одного до двох тижнів. Щорічно проводиться одна сесія Парламенту (вона починається в другий вівторок березня) і дванадцять пленарних засідань, які є відкритими для громадськості.

Внутрішня структура (організація) Європейського Парламенту складається з таких основних складових: Голова і його заступники, Конференція Голів, Бюро Парламенту, парламентські комісії і комітети, Генеральний секретаріат.

Голова обирається депутатами на два з половиною роки шляхом таємного голосування. Допускається повторне обрання на цей термін. Окрім традиційних повноважень по управлінню пленарними засіданнями (відкриває і закриває їх, надає слово депутатам, оголошує результати голосування, вживає заходи дисциплінарного стягнення щодо депутатів і відвідувачів і т. п.) Голова Європарламенту виступає як офіційний представник очолюваного ним інституту у відносинах з іншими органами Європейського Союзу, а також іноземних держав. Від імені Парламенту його Голова підписує парламентські акти, тексти регламентів, директив і рішень, прийнятих спільно Європарламентом і Радою.

Заступники Голови також обираються депутатами з свого складу на два з половиною роки з правом на переобрання. Кількість заступників складає 14. Заступники виконують повноваження Голови у разі його відсутності.

Разом з Головою заступники створюють Бюро Європарламенту. Окрім цього в Бюро входять також п'ять квесторів, які наділені адміністративними і дисциплінарними функціями. На відміну від Голови і віце-голів квестори мають лише право дорадчого голосу. Бюро вирішує деякі фінансові, організаційні, адміністративні справи депутатів, організацій при Парламенті, його секретаріату і інших органів, вирішує питання, пов'язані з проведенням засідань, складає штатний розклад для Генерального секретаріату Європарламенту, дає вказівки квесторам і тому подібне.

Конференція Голів складається з Голови Парламенту і керівників політичних груп (керівника політичної групи може представляти її член). Депутати, які не входять ні в одну з політичних груп Європейського Парламенту делегують двох своїх представників, які, проте, не наділені правом голосу. Мета діяльності Конференції Голів - досягнення згоди на рівні політичних сил в Парламенті. Конференція також ухвалює рішення з питань організації роботи і планування діяльності Парламенту.

Окрім Бюро і Конференції Голів в структурі Європарламенту функціонують ще два органи, які наділені консультативними повноваженнями: Конференція керівників комісій і конференція керівників делегацій. Ці органи дають рекомендації Бюро і Конференції Голів з питань функціонування, відповідно, парламентських комісій і міжпарламентських делегацій, які включають депутатів Європарламенту. Вони виконують спеціальні завдання за дорученнями Бюро і Конференції Голів.

Значну роль в діяльності Європарламенту грають комісії (постійні і тимчасові). Завдання постійних комісій - попередній аналіз проектів рішень, які підлягають ухваленню Парламентом. У систему постійних комісій входять: Комісія у міжнародних справах, правах людини і оборонної політики; Бюджетна комісія; Комісія по бюджетному контролю; Комісія із питань економічної і валютної системи; Комісія із питань культури молоді, освіти, засобів масової інформації і спорту; Комісія з прав і свобод громадян, правосуддя і внутрішнім справам та інші (всього 17 комісій).

Тимчасові комісії утворюються для вивчення будь-якого окремого питання. Після надання доповіді з дослідженого питання на пленарному засіданні вони припиняють своє існування.

Разом з комісіями існують комітети, які створюються на постійній або тимчасовій основі. Комітети розглядають питання, які передані на їх обговорення, а також питання, які винесені на порядок денний за їх власною ініціативою. Члени Європейської Комісії або їх уповноважені представники повинні звітувати перед відповідним комітетом в межах своєї компетенції. Вони надають роз'яснення рішень Комісії, поданих в Раду документів, а також позиції, які Комісія відстоює в Європейській Раді. Комітети відповідають за формулювання позиції Парламенту щодо пропозицій Європейської Комісії, за підготовку запропонованих Парламентом поправок до будь-яких «загальних позицій», розроблених Європейською Радою і парламентських резолюцій, розроблених Парламентом за власною ініціативою.

Генеральний секретаріат є апаратом, який забезпечує нормальну роботу Парламенту в цілому і його членів (переклад паперів, технічне обслуговування і т. п.). На відміну від розглянутих вище структурних підрозділів Європарламенту, працівники Генерального секретаріату не є самими парламентаріями, а знаходяться на цивільній службі ЄС.

У механізмі управління «оновленого» ЄС Європейський парламент покликаний здійснювати чотири функції, перші дві з них — спільно з Радою Європейського Союзу, дві інші — самостійно (параграф 1 статті 14 Договору про Європейський Союз):

1) законодавча функція — видання законодавчих актів Європейського Союзу у формі регламентів, директив, а також рішень Законодавчі акти «нового» ЄС в більшості випадків повинні видаватися спільно з Європарламентом і Радою за пропозицією Комісії в рамках «звичайної законодавчої процедури» (параграф 1 статті 289 Договору про функціонування ЄС). Остання виступає аналогом процедури сумісного ухвалення рішень, що використалася в «старому» Союзі з 1993 р. (колишня стаття 251 Договору про установу Європейського співтовариства). Кількість питань, до яких підлягає застосуванню звичайна законодавча процедура, істотно збільшена Лісабонським договором 2007 р., що свідчить про чергове серйозне посилення позицій Європейського парламенту в механізмі управління ЄС.

2) бюджетна функція — ухвалення бюджету Європейського Союзу і контроль за його виконанням.

3) функція політичного контролю — один з найважливіших напрямів діяльності всіх парламентів, яка походить з їх демократичної природи.

4) консультативна функція — первинна з функцій Європейського парламенту, за допомогою якої він бере участь в обговоренні і ухваленні рішень на рівні ЄС, але з правом дорадчого голосу (у формі консультативних висновків и/или юридично необов'язкових резолюцій). Консультативна процедура служила історично першою формою участі Європейського парламенту в законодавчому процесі ЄС (існує з 1950-х років). У «оновленому» Союзі вона стала головним різновидом «спеціальної законодавчої процедури» (параграф 2 статті 289 Договору про функціонування ЄС).

Європейська рада є інститутом ЄС, що представляє інтереси держав-членів цієї організації. Фактично Європейська рада виникла ще у середині 1970-х років як регулярна зустріч у верхах керівників всіх держав-членів (глав держав або урядів) за участю Голови Комісії.

Саме за Лісабонським договором 2007 р. Європейська рада стала інститутом ЄС, що представляє інтереси держав-членів цієї організації.

Відзначимо, що Європейська рада виникла у середині 1970-х років як регулярна зустріч у верхах керівників всіх держав-членів (глав держав або урядів) за участю Голови Комісії.

До складу цієї структури входять президенти і прем'єр-міністри всіх країн ЄС, а також Голова Європейської Комісії, а в ролі помічників виступають міністри закордонних справ і один з членів Єврокомісії. Крім того, перед кожною нарадою Європейської Ради виступає Голова Європейського Парламенту. В даний час Європейська Рада збирається чотири рази на рік. Його Головою є президент або прем'єр-міністр країни, яка зараз головує в Раді Європейського Союзу.

Зважаючи на зростаюче значення діяльності ЄС в національному політичному житті, доцільно, щоб президенти і прем'єр-міністри країн мали можливість регулярно зустрічатися і обговорювати основні проблеми Європи. Спочатку правовою основою діяльності Європейської Ради залишалися виключно міжурядові угоди країн-членів ЄС. Після ухвалення Маастріхтського договору Європейська Рада самостійно визначала загальнополітичний курс розвитку ЄС, а також принципи і ключові напрями загальної політики в галузі безпеки і міжнародних відносин. Відповідно до Маастріхтського договору Європейська Рада офіційно стала ініціатором головних політичних рішень Союзу і одержав повноваження вирішувати найбільш складні питання, по яких міністри (на нарадах Ради Європейського Союзу) не змогли домовитися. Європейська Рада була своєрідною стартовою лінією для широких політичних ініціатив Союзу і форумом для розгляду спірних питань, не вирішених в Раді ЄС. Європейська Рада є інстанцією-арбітром в тих випадках, коли якась з його країн-членів намагалася перешкодити ухваленню рішення кваліфікаційною більшістю голосів.

Функції Європейської ради визначаються таким чином: давати Союзу необхідні «спонукальні імпульси» для його розвитку і визначати для нього «загальні політичні орієнтири і пріоритети» (параграф 1 статті 15 Договору про Європейський Союз).

Згадані імпульси, орієнтири і пріоритети традиційно оформляються документом під назвою «висновки» Європейської ради (conclusions). Висновки приймаються за підсумками кожної сесії Європейської ради, які відтепер повинні проводитися не рідше за два рази в півріччя (фактично такий порядок діє і в даний час).

Висновки Європейської ради не мають юридично обов'язкової сили і не входять в систему правових актів Союзу (див. нижче, пункт 2.8 коментаря). В той же час унаслідок високого посадового положення членів Європейської ради ці документи на практиці мають величезну політичну роль і зумовлюють подальші кроки по розвитку європейської інтеграції.

Відсутність у Європейської ради власних повноважень з видання юридично обов'язкових актів не давало можливості в «старому» Союзі віднести його до інститутів, тобто центральних елементів механізму управління ЄС (див. вище, пункт 2.7.1 коментаря). З моменту створення і до цього дня Європейська рада відносилася до категорії «простих» органів ЄС, що явно не відповідало його реальному значенню в управлінні інтеграційними процесами.

В рамках «нового» Союзу подібна дискримінація Європейської ради була усунена. Після підписання Лісабонського договіру Європейська рада стане повноправним елементом «інституційного механізму» ЄС. У офіційному переліку інститутів Союзу він займає друге місце (відразу після Європейського парламенту). Визнання Європейської ради інститутом ЄС послужило передумовою для надання йому повноваженя видавати правові акти Союзу у формі рішень. Останні мають юридично обов'язкову силу, але не повинні бути направлені на уніфікацію або гармонізацію національного права держав-членів — на відміну від регламентів і директив ЄС (див. нижче, пункт 2.8 коментаря).

Одночасно засновницькі документи прямо забороняють Європейській раді здійснювати законодавчу функцію, яка є винятковою прерогативою Європейського парламенту і Ради Європейського Союзу (остання пропозиція параграфа 1 статті 15 Договору про Європейський Союз).

У «оновленому» ЄС рішеннями Європейської ради, зокрема, визначатимуться стратегічні інтереси і цілі діяльності Союзу на міжнародній арені (зовнішньополітичної діяльності ЄС), а також спеціальні принципи і орієнтири для загальної зовнішньої політики і політики безпеки Союзу (статті 22 і 26 Договору про Європейський Союз);

На розсуд Європейської ради як інституту, що включає вищих посадовців всіх держав-членів, залишене видання деяких рішень організаційного характеру, які направлені на уточнення і доповнення правил засновницьких документів ЄС і мають для Союзу фактично «конституційно-правовий» характер.

Сюди відноситься, наприклад, визначення квот держав-членів при виборах Європарламенту (див. вище), системи ротації держав-членів після того, як Європейська комісія включатиме громадян не всіх країн ЄС (див. нижче) або розповсюдження повноважень Європейської прокуратури на інші злочини крім тих, які безпосередньо роблять замах на фінансові інтереси ЄС (параграф 4 статті 86 Договору про функціонування ЄС).

Європейській раді також відводиться ключова роль в процедурі перегляду засновницьких документів ЄС. Саме на підставі його рішення проводитиметься скликання спеціального «конвенту», покликаного розробляти проекти подальшого перегляду Договору про Європейський Союз та Договори про функціонування Європейського Союзу. В рамках «спрощених процедур перегляду» (параграфи 6—7 статті 48 Договору про Європейський Союз) Європейській раді надане право самостійно, без скликання конвенту і міжурядової конференції, ухвалювати рішення про перегляд окремих положень засновницьких документів. Новими важливими прерогативами Європейської ради після підписання Лісабонського договіру стало право висувати кандидата на пост Голови Європейської комісії і право призначати Верховного представника Союзу у закордонних справах і політиці безпеки.

Лісабонський договір також розширив можливості Європейської ради виступати як арбітр по врегулюванню розбіжностей між державами-членами, зокрема розбіжностей при обговоренні проектів нових законодавчих актів ЄС (не дивлячись на те, що сама по собі Європейська рада, як вже наголошувалося, не здійснює законодавчу функцію).

Відносно законопроектів з деяких питань (наприклад, координація режимів соціального забезпечення або гармонізація кримінального і кримінально-процесуального права) представники держав-членів мають право вимагати передачі їх на розгляд Європейської ради. В цьому випадку нормативний акт може бути прийнятий, тільки якщо Європейська рада підтримає його на основі консенсусу (тобто з схвалення керівників всіх країн ЄС). За відсутності консенсусу законопроект може бути прийнятий і одержати обов'язкову силу лише відносно зацікавлених в ньому держав-членів (в рамках механізму «просунутої співпраці»).

Таким чином, Європейська рада в механізмі управління «оновленого» Союзу виступає інстанцією стратегічного керівництва, політичного планування, а також політичного арбітражу між державами-членами.

Контрольні питання

1. Назвіть склад інституційної системи ЄС.

2. На яких постулатах заснована інституційна система Європейського Союзу і як вона історично розвивалася?

3. Виділіть частини і розділи договори, в яких визначений статус інститутів ЄС.

4. Розкрійте особливість концептуальної основи інституційної системи.

5. Назвіть складові частини організациональной системи ЄС.

6. Що вніс в інституційну систему Лісабонський договір 2007 г.?

Література

1. Аракелян М. Р. Василенко Н.Д. Курс лекцій по праву Європейського Союзу. — Одеса: Юрідічна література, 2008.

2. Європейський Союз: Основоположні акти в редакції Лісабонського договору з коментарями. — М.: ІНФРА-М, 2008.

3. Містеліс Л.А., Загнітко О.П., Петров Р.А. Учбові матеріали по

вивченню курсу «Введення в європейське право». – Донецьк, 1995.

4. Посольський В. Европейській Союз: інституційні основі європейській інтеграції. – ДО.:Смолоскип, 2002.

5. Право Європейського союзу: Підручник / Під ред. С. Ю. Кашкина. – М., 2006.

6. Топорнін Б.Н. Європейське право: Підручник. – Х., 2000.

7. Право Європейського Союзу: Навч. посіб. / За ред.. Р. А. Петрова. – К.: Істина, 2010.