3. Форма державного устрою

Форма державного устрою характеризує державу з позиції її територіального поділу, державно-правового статусу територіаль­них одиниць та відповідної організації і компетенції державних органів. Державний устрій може виявлятись у простій або складній формі. Простою формою державного устрою є унітарна (єдина) держава.

Унітарна держава — це едина централізована держава, терито­рія якої поділяється на адміністративно-територіальні одиниці, що не мають ознак державності.

Найважливіші юридичні ознаки унітарної держави:

1) до складу унітарної держави не входять державні утворен­ня, наділені ознаками державності;

2) функціонує єдина система державних органів;

3) діють одна і єдина конституція та одна і єдина система за­конодавства;

4) існує єдине громадянство;

5) існує єдина податкова система;

6) у міжнародних стосунках унітарна держава виступає як єдине ціле.

До унітарних держав належать країни Балтії, Польща, Білорусь та багато інших. Згідно з ч. 2 ст. 2 Конституції нашої держави, Україна також є унітарною державою.

Складними формами державного устрою є федерація і конфе­дерація.

Федерація — це складна держава, до якої входить кілька те­риторіальних утворень (суб'єктів федерації), що володіють суве­ренітетом або мають певні ознаки державності.

У науковій літературі розглядають два різновиди федерації:

а) союзну федерацію (федерацію, що заснована на договорі), суб'єктами якої є суверенні держави, що зберігають за собою знач­ний обсяг повноважень, аж до права виходу зі складу федерації;

б) федерацію, засновану на автономії; її суб'єктами є держав­ні утворення, що не мають суверенітету, але мають певні ознаки державності у.виді повноважень самостійно вирішувати питання місцевого значення.

Юридичні ознаки союзної федерації:

1) утворення на основі договору (союзу) між суверенними дер­жавами. У такому союзі суверенні держави, що мають наміри утворити федерацію, визначають повноваження, які вони пере­дають загальнофедеративним органам і які залишають виключно у своїй компетенції, місцезнаходження столиці федерації тощо. Таким чином, для утворення федерація необхідне добровільне волевиявлення декількох суверенних держав, яке знаходить свій вираз у відповідному договорі між ними;

2) територія федерації складається з територій її суб'єктів. Це означає, що будь-яка частина її території одночасно є і частиною території всієї федерації і частиною території якогось із її суб'єктів. Але можливі й винятки з цього правила. Так, територія, на якій розташована столиця США місто Вашингтон, утворює окре­мий федеральний округ Колумбія. Щоб не надавати переваг шта­тові, на території якого розміщена столиця федерації, округ Колумбія не входить до жодного зі штатів і управляється безпо­середньо загальнофедеративними органами;

3) наявність конституції федерації в цілому і конституцій у кожного з її суб'єктів та, відповідно, систем законодавства і державних органів як всієї федерації, так і в кожного з її суб'єктів. Іншими словами, існують закони і державні органи, функціонуван­ня яких поширюється на всю територію федерації (наприклад, федеральна конституція, федеральний парламент і канцлер у ФРН), та закони й органи, що діють на території даного конкретного суб'єкта (наприклад, конституції та законодавчі збори коленого штату в США);

4) існування громадянства як усієї федерації, так і громадян­ства її суб'єктів. Це означає, що кожен громадянин одночасно є громадянином всієї федерації і громадянином одного з її суб'єктів;

5) у міжнародних стосунках може виступати як федерація в цілому, так і кожен з її суб'єктів;

6) збереження за суб'єктами федерації широких повноважень аж до права виходу з її складу.

За формальними ознаками союзною (договірною) федерацією був СРСР. В сучасних умовах союзні федерації фактично не існу­ють. Хоча слід зазначити, що ряд країн, наприклад США, ФРЫ, у своєму розвитку пройшли етап договірної федерації. З часом ряд найважливіших ознак союзної федерації (право суб'єктів фе­дерації на вихід з її складу та їхнє право вступати у зносини з іншими державами) був утрачений.

Досвід існування союзних федерацій показав, що це нестійкі, перехідні за своєю суттю форми державного устрою. Вони в істо­рично короткі строки або розвалюються, і тоді їхні суб'єкти стають незалежними державами (Югославія, СРСР), або активно розви­ваються в напрямі набрання ознак єдиної унітарної держави. Як союзні федерації свого часу формувались, наприклад, США, ФРН, Індія, але на сьогоднішній день вони втратили ряд необхід­них ознак такого державного устрою (перш за все право виходу суб'єктів федерації з її складу та право вступати у відносини з іншими державами) і фактично більше відповідають ознакам унітарної держави.

Юридичні ознаки федерації, заснованої на автономії: 1) утворення автономних одиниць рішенням вищих органів державної влади країни на прохання населення певної частини території держави;

Порядок створення цього виду федерації принципово відріз­няється від порядку створення союзної федерації. На відміну від союзної федерації, цей її вид створюється в межах кордонів суверенної держави за такою схемою:

а) населення певної частини території держави звертається до вищих органів державної влади з проханням надати цій тери­торії автономію. Це означає право створювати спеціальні органи, які б автономно, тобто незалежно від загальнодержавних ор­ганів, але в межах конституції і законів держави, вирішували певні питання, що мають виключно місцеве значення. При цьо­му не може бути й мови про будь-які претензії прохачів на одер­жання права вирішувати питання про вихід зі складу даної держави.

Світовий досвід показує, що такі прохання в абсолютній більшості випадків надходять від територій, населення яких за певними ознаками (національними, культурними, релігійними тощо) відрізняється від більшості населення країни. Тому мова може йти про автономні права, що стосуються вирішення пи­тань, пов'язаних саме з такими особливостями, або мають вик­лючно місцеве значення, наприклад організація навчальних закладів з викладанням національною мовою, поліпшення стану місцевих шляхів сполучення тощо;

б) у разі задоволення вказаного клопотання парламент прий­має закон, що визначає межі території, населення якої одержує права автономії, та перелік питань, які підлягають автономному вирішенню. При цьому, звичайно, відповідні рішення не можуть суперечити законодавству даної держави.

Таким чином, створення автономних одиниць, їхні терито­ріальні межі та обсяг компетенції цілком залежать від рішення загальнодержавних органів. Зрозуміло, інтересам будь-якої держа­ви не відповідає виникнення в межах власної території одиниць, що можуть претендувати на статус держави. Тому автономні одиниці не мають ознак, притаманних суб'єктам союзної феде­рації, тобто не мають ознак державності;

2) суб'єкти федерації одержують право вирішувати питання, що мають виключно місцеве значення;

3) відсутність усіх ознак союзної федерації, тобто суб'єкти фе­дерації, заснованої на автономії, не мають права виходити з її складу та вступати в дипломатичні відносини з іншими держава­ми тощо.

Виходячи з наведених ознак можна говорити про те, що будь-яка держава, що має у своєму складі автономні утворення, наприклад Російська Федерація, є федерацією, заснованою на автономії.

Як уже згадувалося, стаття 2 Конституції України проголо­шує, що Україна є унітарною державою. Буквально це означає, що в межах державних кордонів України немає і не може бути якихось утворень, які б мали ознаки державності й право безпо­середньо вступати у відносини з іншими державами та право ви­ходу зі складу України. На всій території України будь-яке питання може й повинно бути вирішене її відповідними органа­ми цілком і остаточно. Будь-які спроби якихось внутрішніх чи зовнішніх сил вивести частину території України з-під її суве­ренітету розцінюються як замах на цілісність і недоторканність держави, а тому є тяжким злочином.

Однак неважко побачити, що з цими положеннями Консти­туції не узгоджується зміст її розділу, присвяченого регламен­тації статусу Автономної Республіки Крим. Адже до основних юридичних ознак унітарної держави, поряд з іншими, належать: а) наявність у державі єдиної Конституції та єдиної системи законодавства; б) функціонування єдиної системи державних органів. Але положення вказаного розділу Конституції України закріплюють існування Конституції та системи нормативно-пра­вових актів Автономної Республіки Крим, а також формування та функціонування системи її державних органів на чолі з Вер­ховною Радою та Радою міністрів.

Таким чином, є підстави говорити про певну невідповідність між конституційним визначенням України як унітарної держави і фактичним закріпленням її Конституцією ряду суттєвих ознак України як федерації, заснованої на автономії.

Конфедерація — це союз держав, що створили для досягнення конкретних загальних для них цілей один або кілька спільних органів (наприклад, військовий), але зберігають в інших питан­нях цілковиту самостійність. Конфедерації виникають тоді, ко­ли перед певними державами постає одна й та сама проблема (економічного, воєнного або іншого характеру), вирішити яку власними силами кожна з них не в змозі. У зв'язку з цим вони об'єднують свої зусилля виключно з метою вирішення цієї кон­кретної проблеми. Саме таким шляхом — об'єднанням воєнних зусиль окремих штатів з метою ліквідації своєї колоніальної залеж­ності — була створена конфедерація штатів Північної Америки, яка потім переросла в державу США.

Ознаки конфедерації:

1) відсутність загальних для всієї конфедерації законодавчих органів.

Зусилля суб'єктів конфедерації, спрямовані на вирішення спільних проблем, координує спеціальний орган, що створюється, як правило, відповідними міністерствами (наприклад, оборони);

2) відсутність загальних для всієї конфедерації законодавства, громадянства, судової та фінансової систем;

3) рішення загальноконфедеративних органів для членів кон­федерації не є обов'язковими, і їх невиконання не тягне за собою ніяких санкцій;

4) наявність безумовного права виходу зі складу конфедерації у кожного з її суб'єктів.

Ознаки конфедерації показують, що вона є нестійким утво­ренням. Тому у державно-правовій практиці вона здебільшого існувала як перехідна форма від співіснування незалежних дер­жав до їхньої федерації або навіть до утворення нової унітарної держави. Через етап конфедерації у своєму державному розвит­ку пройшли США, Нідерланди, Швейцарія (її офіційна консти­туційна назва — "Швейцарська Конфедерація", хоча за своїми реальними ознаками вона вже давно переросла федерацію і на­близилась до унітарної держави). У 1981 —1989 роках існувала конфедерація Сенегамбія, яка об'єднувала африканські країни Сенегал і Гамбію, але досить швидко вона розпалась.

Конфедерацію не слід ототожнювати з державами, що об'єд­нуються на основі міжнародно-правового договору. На відміну від конфедеративної угоди, міжнародні договори укладаються й ратифікуються парламентами або главами держав (президентами або монархами). Положення таких договорів є юридичне обов'яз­ковими для держав-учасниць і їх невиконання неодмінно тягне за собою санкції економічного, політичного або іншого характеру.

Третьою і досить поширеною в минулому формою складної держави є імперія. Імперія — це велика багатонаціональна дер­жава, створена шляхом насильницького (рідше — добровільного) приєднання раніше незалежних держав або частин інших держав. Правове становище населення імперії характеризується дискри­мінацією щодо представників не панівної нації. Вони не наділялися найважливішими, насамперед політичними, правами й свободами. Система державних органів імперії абсолютно централізована. Представники імперського уряду на місцях (губернатор, наміс­ник) мали необмежену владу. Місцеві органи самоврядування, якщо навіть створювалися, могли розв'язувати лише питання, що стосувались окремих випадків реалізації наказів центру. Практично всі імперії припинили своє існування в результаті визвольної боротьби пригноблених народів. З метою збереження імперських зв'язків, насамперед економічних, уряди імперій ро­били спроби провадити певну модернізацію відносин між цен­тром імперії та її складовими частинами (між метрополією та її колоніями). Прикладом може слугувати перетворення Британської імперії на Британську співдружність націй, до складу якої входить понад 40 держав, що раніше були колоніями Великобританії.

У минулому значне поширення мали такі специфічні форми державного устрою, як унія і протекторат.

Унія — це об'єднання декількох монархічних держав, очолю­ваних єдиним монархом.

Унія відрізняється від конфедерацій рядом ознак. По-перше, конфедерації виникають за участю як республік, так і монархій. Унія завжди об'єднує монархії. По-друге, конфедерацію заснову­ють договором між державами, а унія виникає в силу належності одному монарху права на престол у двох і більше державах. Договір хоч і може бути укладений учасниками унії, але не є обов'яз­ковою умовою її існування.

Учасники унії в повній мірі зберігають свою державність, а монарх стає володарем суверенних прав водночас у декількох державах.

Розрізнюються два види уній — особиста і реальна.

Особиста унія встановлюється між державами, в яких умови й порядок престолонаслідування різні. Наприклад, в одних жін­ки відсторонені від спадкування трону, а в інших вони мають таке право. Такі унії виникають випадково, в результаті того, що одна й та ж особа стає спадкоємцем водночас двох монархів у різних державах. Рано чи пізно хтось із нащадків спільного монарха в одній з країн займе престол, тоді як за законом другої держави його царювання не відбудеться. Так, у XIX ст. розпала­ся унія між Англією та Ганновером. Причиною цього стало те, що за законами Англії королева Вікторія мала право царювати в Ганновері, але за законами останнього особи жіночої статі зай­мати престол не могли.

У реальних уніях законодавство держав встановлює єдиний порядок престолонаслідування. Спадкоємець трону в одній країні водночас є спадкоємцем в усіх державах, що складають унію. У реальних уніях висока ймовірність встановлення союзницьких стосунків. Наприклад, Австро-Угорщину об'єднувала не лише династія Габсбургів, але й засновницькі документи, що закріплю­вали політичний союз, — закони 1867 p., схвалені окремо австрійським та угорським парламентами.

Розпад реальної унії або вихід з неї окремої країни відбу­вається лише внаслідок модифікації форми правління в одній із держав, ліквідації в ній монархії. Наприклад, Австро-Угорщи­на припинила своє існування після першої світової війни через скасування в державах, що входили до неї, інституту монарха. Розпад реальної унії можливий також і в випадку зміни династії, що править в одній з країн. Так, Норвегія вийшла з унії зі Швецією через те, що Норвезький парламент прийняв рішення про перехід королівських прав до іншої династії, і колишній король зберіг свою владу лише у Швеції. У 1943 р. припинила існування унія між Данією та Ісландією внаслідок перетворення останньої в рес­публіку. Мальта, ставши республікою, у 1975 р. вийшла з унії з Великобританією.

Протекторат можливий у формі протекторату держав і між­народного протекторату.

Протекторат держав — це засноване на письмових чи інших угодах нерівноправне об'єднання держав, в якому підопічна сто­рона передає державі-протектору права на здійснення частини своїх суверенних прав (політичної дієздатності) на умовах збере­ження власної державності (суверенітету) та одержання політичної, воєнної, фінансової допомоги, а також інших послуг.

У протектораті беруть участь дві сторони — держава-протектор і підопічна держава. Це завідомо нерівноправний союз держав, своєрідна юридична форма підкорення однієї держави іншій. Причиною встановлення протекторату можуть бути насильницькі дії однієї держави щодо слабкіших країн, в результаті яких панівна сторона примушує підкорену націю до укладення нерівно­правної угоди, зберігаючи, однак, державність останньої. Можливо також, що протекторат встановлюється над країнами, які через внутрішню нестабільність, малочисельність населення, економічну відсталість та інші обставини не мають ресурсів для повноцінного здійснення всіх притаманних державі функцій.

Протекторат може встановлюватися як проміжний стан краї­ни, що існує в період між її звільненням від колоніальної залеж­ності та одержанням повної незалежності. Так, за конституцією 1959 р. Кот д'Івуар була заснована як держава, залежна від Франції. Згодом вона одержала статус суверенної держави.

Міжнародний протекторат (опіка) — встановлюється світо­вою співдружністю, міжнародними організаціями над територіями, які не мають своєї державності, в яких населення політичне не організоване. Він має зовнішню схожість з протекторатом держав, оскільки здійснення міжнародної опіки територій зви­чайно доручається конкретним державам. Наприклад, Східне Самоа знаходиться під опікою ООН, а управління цією територією доручене США. Протекторат держав, навпаки, встановлюється над країнами, де існує суверенна державність. Наприклад, Каро-лінські, Маріанські та Маршаллові острови в Тихому океані раніше були під міжнародним протекторатом (опікою) ООН і управлялися Сполученим Штатами. Із сформуванням на цих островах державних утворень вони вийшли з-під міжнародної опіки і, вже будучи державами, уклали із СІЛА угоди, якими оформлюються відносини вже не міжнародного, а міждержавного протекторату ("співдружності", "вільної асоціації").