§ 2. Нормативная основа административной ответственности

Нормативную основу административной ответственности в на­стоящее время, как и до начала в 1980 г. процесса кодификации, образуют многие нормативные акты. Особое место среди них при­надлежит Кодексу РСФСР об административных правонарушени­ях, принятому 20 июня 1984 г. Он кодифицировал республиканское законодательство об административной ответственности и значи­тельно развил его. Наряду с материальными нормами (система взыс­каний, составы правонарушений и др.) кодекс содержит большое число административно-процессуальных норм, регулирующих про­изводство по делам об административных правонарушениях. КоАП является главным источником по ряду причин: 1) это самый большой по объему акт, регулирующий админис­тративную ответственность;

2) он регулирует общие вопросы ответственности (систему взыс­каний, принципы их применения, производство по делам об адми­нистративных правонарушениях и др.);

3) во многих актах прямо сказано, что если в них не урегулирова­ны какие-то вопросы, нужно руководствоваться общими нормами КоАП (ст. 289 ТК РФ, например). К тому же нужно иметь в виду, что до 1990 г. в этом кодексе находилось почти все законодательст­во РСФСР об административной ответственности. И до настоящего времени он является не только первым, но и единственным в Рос­сии кодексом норм об административных проступках.

Начиная с 1990 г., число источников нормативной основы адми­нистративной ответственности стало резко увеличиваться. За пос­ледние пять лет было издано большое число актов по этому вопро­су, нормы которых в КоАП не вошли. Среди них нужно прежде всего назвать Таможенный кодекс РФ, в котором более 170 статей

§ 2. Нормативная основа административной ответственности 283

посвящены административной ответственности за нарушение та­моженных правил. Более тридцати налоговых нарушений называет налоговое законодательство и лишь одно из них включено в КоАП (ст. 156'). Не включены в КоАП соответствующие нормы Законов Российской Федерации «О санитарно-эпидемиологическом благо­получии населения», «О конкуренции и ограничении монополисти­ческой деятельности на товарных рынках», Земельного кодекса и других законов.

Одна из причин такой декодификации состоит в том, что кодекс объединил только нормы об ответственности граждан, а новое зако­нодательство либо устанавливает административную ответствен­ность только организаций, либо и граждан, и организаций. Второй причиной процесса декодификации стало бурное законотворчество субъектов Федерации. Конституция Российской Федерации 1993 г. отнесла административное и административно-процессуальное право к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов, Поскольку ряд вопросов вообще не регламентировался КоАП, а в ряде случаев действовали нормы, санкции которых субъекты Федерации счита­ли слишком малыми, они стали принимать новые акты. С 1992 г. главы исполнительной власти, законодательные органы субъектов Федерации издали уже много законов, постановлений, регулирую­щих на их территории применение административных взысканий за нарушения правил частной детективной и охранной деятельно­сти, приобретения и пользования оружием, дорожного движения, торговли, экономической безопасности и др. Так, Договором о раз­граничении предметов ведения и полномочий между органами го­сударственной власти РФ и органами государственной власти Свер­дловской области предусмотрено (ст. 9), что в ведении области находится «установление административной ответственности за на­рушение областных законов и иных правовых актов области, а так­же нормативных актов органов местного самоуправления, не ума­ляющих конституционных прав граждан»'.

В связи с этим обсуждается вопрос о возможности принятия Ос­нов законодательства РФ об административной ответственности, федеральных законов об административной ответственности орга­низаций и др. Предлагается разработать Типовой КоАП субъекта Федерации, используя который субъекты Федерации примут свои кодексы.

Сложности с кодификацией актов об административной ответ­ственности станут еще более понятными, если учесть, что ст. 6 КоАП РСФСР руководящим органам городов и районов предоставлено

* Областная газета. 1996. 24 ян1

284 Глава 15. Понятие и основания административной ответственности

право в пределах, определяемых законодательными актами, при­нимать акты с административными санкциями по вопросам борьбы с эпидемиями и стихийными бедствиями.

Нормативные основы разных видов принуждения — уголовного, дисциплинарного, гражданско-правового — строго централизова­ны, они едины в рамках всей Российской Федерации. И только нор­мативная основа административного принуждения, и прежде всего административной ответственности, децентрализована. Во-первых, она состоит из федеральных законов и законов субъектов Федера­ции. Во-вторых, в некоторых случаях административную ответствен­ность устанавливают подзаконные акты: указы Президента РФ, постановления правительства, акты глав администраций, органов местного самоуправления. А органы исполнительной власти специ­альной компетенции (федеральные и иные) еще в 1961 г. были ли­шены права издавать акты с административными санкциями.