История противопожарной службы / Abramov - Istoriya pozharnoy okhrany. Chast-1 2005

2002-2003 гг. поэтапно функции по тушению пожаров органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления; пересмотреть структуру органов управления Государственной противопожарной службы, нормативы штатной численности подразделений и осуществить резервирование материально-технических средств для этих целей.

Распоряжением Правительства рекомендовано также органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления принять меры к повышению эффективности работы по обеспечению пожарной безопасности населённых пунктов и предприятий, сосредоточив внимание на мерах по сокращению гибели и травмирования людей при пожарах.

Федеральным законом от 24.08.2004 г. № 122-ФЗ и от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» дана принципиально новая редакция. Сущность нововведений, касающихся организационных проблем деятельности пожарной охраны и проблем службы (работы) её личного состава, сводится в основном к следующему.

Узаконено новое определение самого понятия пожарной охраны, расширяющее её полномочия, которое теперь трактуется, как «…совокупность созданных в установленном порядке органов управления, подразделений и организаций, предназначенных для организации профилактики пожаров, их тушения и проведения возложенных на них аварийноспасательных работ» (ст. 1, абзац 8).

Даётся новое определение понятию «государственный пожарный надзор». Это «…осуществляемая в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, деятельность по проверке соблюдения организациями и гражданами требований пожарной безопасности и принятие мер по результатам проверки». Она осуществляется только должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящимися в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного решать задачи в сфере пожарной безопасности. Появился как легитимный «…ведомственный пожарный надзор…» − работа ведомственной пожарной охраны по проверке соблюдения «…организациями, подведомственными соответствующим федеральным органам исполнительной власти, требований пожарной безопасности и принятие мер по результатам проверки». Термин «сертификация» изменён на понятие «подтверждение соответствия», исключена возможность «…утверждения перечня продукции и услуг, подлежащих сертификации», что само по себе исключает противоречие подобной нормы действовавшего закона «О пожарной безопасности» Федеральному закону от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

230

Введены новые понятия:

нормативные документы по пожарной безопасности − технические регламенты и стандарты, а также действующие до вступления в силу вновь разрабатываемые нормы и правила пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности;

профилактика пожаров, трактуемая, как «…совокупность превентивных мер, направленных на исключение возможности возникновения пожаров и ограничение их последствий»;

первичные меры пожарной безопасности, являющиеся частью ком-

плекса мероприятий по организации пожаротушения и обозначающие процесс реализации «…принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров…».

Новая редакция закона серьёзно сказалась на видах и организационной структуре пожарной охраны. В статье 4 «Виды пожарной охраны» появились понятия муниципальной и частной пожарной охраны, но исчезла запись о существовании объединений пожарной охраны. Статьёй 5 «Государственная противопожарная служба» дано новое определение её понятия службы как составной части «…сил обеспечения безопасности личности, общества и государства…», координирующей деятельность других видов пожарной охраны; предусмотрена новая структура Государственной противопожарной службы, в состав которой теперь входят федеральная противопожарная служба и противопожарная служба субъектов Российской Федерации. При этом в состав федеральной службы включаются:

центральный аппарат федерального органа исполнительной власти, уполномоченного «…на решение задач в области пожарной безопасности, осуществляющего управление и координацию деятельности федеральной противопожарной службы…» (сегодня это МЧС России), структурные подразделения территориальных органов МЧС России – его региональных центров, а также органов МЧС, функционирующих в субъектах федерации;

органы государственного пожарного надзора; образовательные и научно-исследовательские пожарно-технические

учреждения; объектовые подразделения федеральной противопожарной службы;

подразделения федеральной противопожарной службы, созданные в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), а также в особо важных и режимных организациях (специальные и воинские подразделения).

Организационная структура, полномочия, задачи, функции, порядок

231

деятельности этой части пожарной охраны определяется положением о федеральной противопожарной службе, утверждаемом в установленном порядке.

Всё остальное в Государственной противопожарной службе отнесено к противопожарной службе субъектов Российской Федерации, право создавать которую отнесено к компетенции органов государственной власти самих субъектов федерации в соответствии с их законодательством.

Таким образом, Федеральный закон Российской Федерации от 24.08.2004 № 122-ФЗ, анализировать который можно ещё дольше, дав новую редакцию закона «О пожарной безопасности», существенно обогатил правовую базу российской пожарной охраны, определил пути, направления и перспективы коренного реформирования и дальнейшего развития пожарной охраны страны.

Что касается создания единой государственной пожарно-спасательной службы, то идея эта плодотворная и, безусловно, заслуживает большого внимания, так как подобные службы функционируют в большинстве передовых развитых стран. Необходимо отметить, что осуществляемая в настоящее время в стране реорганизация Государственной противопожарной (01) и спасательной (911) служб в единую государственную пожарноспасательную службу (01) не является первой попыткой в этом плане. Ещё Постановлением Кабинета Министров СССР (именно так называлось последнее правительство Советского Союза) от 23.06.1991 № 394 «О совершенствовании организации аварийно-спасательных работ при ликвидации последствий аварий, катастроф и стихийных бедствий» в целях улучшения постановки этого вида работ, технической оснащённости и подготовленности советских аварийно-спасательных формирований к действиям в чрезвычайных ситуациях и обеспечения их чёткого взаимодействия по инициативе Государственной комиссии по чрезвычайным ситуациям СССР предусматривалось создание «... в рамках общесоюзной системы по предупреждению и действиям в чрезвычайных ситуациях на базе пожарной охраны Министерства внутренних дел СССР и ведомственных аварийноспасательных профессиональных служб аварийно-спасательной службы страны».

Эту проблему предполагалось решить по территориально-отраслевому принципу с включением в создаваемую единую аварийно-спасательную службу страны военизированных и профессиональных подразделений пожарной охраны (ВПО и ППО) Министерства внутренних дел СССР, ведомственных военизированных горно-спасательных, газоспасательных частей и противофонтанной службы Министерства угольной промышленности СССР, Министерства нефтяной промышленности СССР, Министерства газовой промышленности СССР, Министерства химической промыш-

232

ленности СССР, железнодорожных пожарных поездов и пожарных подразделений Министерства путей сообщения СССР и служб других министерств и ведомств Советского Союза.

Однако в полном объёме задачу организации единой общесоюзной аварийно-спасательной службы по различным объективным и субъективным причинам решить так и не удалось.

В современных условиях, на фоне имеющейся твёрдой воли по реализации данной идеи, организация государственной пожарно-спасательной службы (ГПСС МЧС России) требует выработки правовых основ в целях создания правовой базы регулирования (или проще − правового обеспечения) деятельности подобной государственной структуры, при этом определённые трудности будут заключаться в неоднородности, многофакторности её личного состава, правовое положение которого сегодня различно.

Так, согласно статье 7 Федерального закона Российской Федерации от 24.12.1994 № 69 ФЗ «О пожарной безопасности» личный состав Государственной противопожарной службы состоит из сотрудников (то есть лиц рядового и начальствующего состава, военнослужащих и работников − лиц, присвоение которым воинских или специальных званий действующим законодательством не предусмотрено. При этом служебно-трудовые правоотношения сотрудников и военнослужащих регламентируются соответствующими положениями о службе (для военнослужащих − Положением о прохождении воинской службы, для рядового и начальствующего состава − Положением о службе в органах внутренних дел и названным Федеральным законом).

Что касается работников Государственной противопожарной службы и большинства спасателей (также работников) МЧС России, не относящихся к категориям военнослужащих и сотрудников, то их трудовые правоотношения регулируются нормами трудового законодательства Российской Федерации, Федеральным законом «О пожарной безопасности» и Федеральным законом Российской Федерации «Об аварийно-спасательной службе и статусе спасателей». Изложенное неизбежно потребует приведения законодательных нормативных актов в соответствии с фактическим или, что лучше, с желаемым положением дел.

Вызовет это и серьёзную организационную проблему − проблему комплектования подразделений государственной пожарно-спасательной службы кадрами, проблему их подготовки. Указанное потребует изменения и дополнения действующей в МЧС России «Концепции совершенствования образовательной деятельности и подготовки кадров в системе Государственной противопожарной службы до 2010 года» и, возможно, других аналогичных программ по подготовке кадров для спасательной службы, так как потребность в квалифицированном персонале создаваемой

233

службы должна быть удовлетворена.

Последняя проблема, видимо, должна решаться путём реорганизации имеющихся образовательных учреждений среднего специального и высшего профессионального образования, а также учебных подразделений соответствующих служб и расширения подготовки в них специалистов и персонала в целом. В функционирующих учебных заведениях, в частности, следует организовать необходимые учебно-воспитательные структуры (факультеты, отделения, кафедры), открыть новые училища для подготовки инженерно-инспекторского состава и руководящих кадров, особенно среднего звена (часть − отряд).

Очень важно определить в законодательном порядке цели, задачи, функции, систему и организационную структуру новых формирований, обязательно ликвидировать существующую разницу в оплате труда кадров пожарной охраны и спасательных подразделений, непременно решить вопросы повышения материальной заинтересованности личного состава государственной пожарно-спасательной службы в результатах своего труда, вопросы технической оснащённости, материально-технического и вещевого обеспечения всех категорий пожарных-спасателей: сотрудников, военнослужащих, работников и гражданского персонала.

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

На основе концепции поэтапного изучения и системного анализа процесса функционирования государственной пожарной охраны, происходящих в стране пожаров и создающихся вследствие них чрезвычайных ситуаций, а также правовых последствий этих общественно опасных явлений, осуществлён ретроспективный обзор развития пожарной охраны и анализ нормативно-правовых актов, как законодательных, так и подзаконных, составляющих правовые основы её организации в России.

Такой подход дал возможность выявить слабые звенья и ещё нерешенные проблемы в организационно-правовом и практическом аспектах функционирования деятельности данной общественной системы и сделать обоснованные прогностические выводы о дальнейшем совершенствовании работы на этих важных направлениях сугубо управленческой деятельности по организационным, структурным и правовым вопросам Государственной противопожарной службы, реорганизуемой в настоящее время в государственную пожарно-спасательную службу. Сделан вывод о том, что правовая база пожарной охраны страны развита, имеет тенденцию к дальнейшему динамическому развитию в соответствии с диалектическими процессами, происходящими в обществе и соответствует сегодняшним реалиям го-

234

сударства с изменившимися политическими и социально-экономическими условиями.

На основе анализа имеющихся определений понятия пожара предлагается следующий вариант принципиально новой дефиниции этого общественно опасного явления: пожар − это физико-химический процесс горения, изменяющий естественное и функциональное назначение объектов биотехносферы среды обитания и трудовой деятельности человека, приводящий к материальному ущербу вследствие уничтожения или повреждения этих объектов, создающий угрозу жизни и здоровью человека и влекущий правовые последствия.

Определён круг общественных отношений в области пожарной безопасности, подлежащих правовому регулированию. Сделаны также прогностические выводы по организационным, структурным и правовым вопросам Государственной противопожарной службы, реорганизуемой в настоящее время в государственную пожарно-спасательную службу.

Авторами впервые предлагается дефиниция понятия и содержания правового обеспечения деятельности Государственной противопожарной службы: правовое обеспечение деятельности Государственной противопожарной службы − это обусловленная закономерностями социального развития, основанная на праве и сложившаяся на основе идеи и принципа законности система законодательных и подзаконных правовых актов, а также иных нормативно-правовых актов, упорядочивающая общественные отношения в области обеспечения пожарной безопасности народнохозяйственного комплекса и населённых пунктов страны, регламентирующая роль и степень участия пожарной охраны в этих общественных отношениях и придающая им определённую организационную (процессуальную) форму.

Целесообразно совершенствовать новые дефиниции и учитывать их при дальнейшем развитии правовой базы деятельности пожарной охраны, при переработке федеральных и региональных законодательных и подзаконных нормативных актов по проблемам пожарной безопасности, а также ведомственных нормативных актов по вопросам правового обеспечения деятельности Государственной противопожарной службы и иных видов пожарной охраны, функционирующих в стране.

235

и корчмы и табаку и никакого воровства и блядни не было. Да и того в улицах и в переулках беречь накрепко, чтоб нигде не зажгли, и огня но хоромы не накинули, и у хором и у заборов с улицы ни у кого ни с чем огня не подложили. Да Ивану и подъячему Викуле приказать всяких чинов людем накрепко, чтоб ныне весною, и во всё лето, и в осень в ведренные и жаркие дни, изб и мылен никто не топил, и в вечеру поздно с огнём не сидели, и учинить у изб и у мылен печати, чтоб однолично изб и мылен никто не топил ни которым делы и в вечеру поздно с огнём не сидели, и учинить у изб и мылен печати, чтоб однолично изб и мылен не топили ни которыми делы. А где есть варить и хлебы печь, всяким людям печи поделать в поварнях и на полых местех, а в избах однолично хлебов печь и есть варить не велети; а у которых людей поварен нет, и тем людем печи велети сделать на огородах, или в земле на полых местах, не близко от хором, и от ветру те печи ущитить накрепко. А которые люди учнут ослушаться, и учнут самовольством избы и мыльни топить, или ввечеру поздно с огнём сидеть: и им отписав имена, принести к Бояром. А на которых дворех люди будут больны, или родильницы, и учнут те люди бить челом Государю, чтоб им, для болей и родильниц, избы топить и Ивану и подъячему, досмотря болей и родильниц, велети тем людям, для болей и родильниц, избы топить в неделю один день; а в ту пору, как кто учнёт избы топить, велети в избах быть приставом решёточным приказчиком и приказать накрепко, как кто учнёт избы топить, тех бы дворов люди с приставы в избах были с водою, и с помелы, и с веники, и берегли б накрепко, чтоб однолично избы топить с великим бережением. А во дворех, по всем хоромам велели б, для береженья от пожарного времени, держать мерники и кади большия с водою, и с помелы, и с веники. А хлебы велети печь и есть варить в печах с великим бережением, с первого часа, до четвёртого часу дни; а с четвёртого часу дни однолично б ни у каких людей в поварнях и печах огня не было. А которые люди учнут ослушаться, и учнут самовольством избы и мыльни топить, или которые люди для сторожа людей не даду: и им на тех людей сказать, и письмо на них приносить к Бояром. Да им же в своём объезде сказать всяких чинов людем, чтобы пожиточные люди для бережения от пожарного времени, держали во дворех своих водоливные трубы медные, и деревянные вёдра: а обычные люди держали с пяти дворов по трубе, а вёдра однолично были бы во всех дворех, и учинить тому всему роспись, чтобы им в пожарное время с решёточными приказчики, и со всякими людьми, и с водоливными запасы быть готовым, без всякого переводу. А что в их объездех каких чинов людей дворов, и сколько с тех дворов уличных сторожей, по их росписи, с рогатины, и топоры, и с водоливными трубами будет, и кто имены у тех сторожей будут дестские; и им то всё росписать на роспись, и ту роспись принести к Бояром в верх, да таковую

237

же роспись отдать им в Земский приказ. А где их в объездех, грешным делом, учинится пожар: и им Ивану и поъячему Викуле с теми и со всеми с пожарными запасы быть на пожаре, и промышлять всякими обычаи неоплошно, чтоб дворы, и по торжкам давки отнять, и пожар утушить. А однолично ему Ивану и подъячему Викуле ездить в своём объезде, в день и ночь, беспрестани, и от огня, и от всякого воровства беречь накрепко. А только они Иван, и подъячий учнут ездить оплошно, и их небрежением учинится пожар, или какое воровство: и им от Государя Царя и Великого Князя Алексея Михайловича всея Руси быть в великой опале. А что в прошлых летех, по челобитью чёрных сотен всяких людей, по Государеву указу, велено избы топить в неделю дважды, в Воскресенье и в четверток, в холодные, да в ненастные дни; и учтут избы топить с их ведома, и Ивану и подъячему в ту пору в своём объезде ездить беспрестани, и приказывать всяким людем, и самим смотреть и беречи накрепко, чтоб в те поры в указанные дни, всякие люди избы топили с великим бережением, а в жаркие дни однолично никаким людем изб топит не велети. А в которые дни ветры будут, и им в то время и в указанные дни изб топить не велети, чтоб однолично от огня и от всякого воровства бережение было великое. А то им всяких чинов людем сказать именно, только чьим небрежением от кого учинится пожар: и тому от Государя быть казнену смертию».

Приложение 2

СОБОРНОЕ УЛОЖЕНИЕ ЦАРЯ АЛЕКСЕЯ МИХАЙЛОВИЧА

1649 года

«А будет кто по недружбе учнёт в чьём лесу на станех огонь класти, и от того в том лесу учинится пожар от конских, или иные животины от пастухов небреженьем, и таким пожаром учинят поруху бортному деревью и пчёлам, и зверь и птицы из того лесу тем пожаром отгонять, и в том на них будут челобитчики, и с суда сыщется про то допряма, что такой пожар от кого учинится нарочным делом, или пастуховым небрежением: и на тех людех за такое пожарное разорение взяти пеня, что Государь укажет, а истцу велети на них доправити убытки по сыску. А будет кто учнёт на нивах своих жечь солому, или на лугах траву, и в то время огонь разгорится, и пожжёт чужие нивы или огороды, и в том на него будут челобитчики: и про т о сыскати. Да будет по сыску объявится, что он учинил то хитростью, пустил огонь по ветру, и чужия нивы или огорода не отнял своею леностью, а отняти было мощно: и на нём истцам убытки их велеть доправити по сыску.

А будет по сыску такое пожжение учинится без хитрости, что свои нивы или траву зажёг в тихое время, а после того огонь рахзжёгся от вет-

238

ру, а ветр пришёл бурею, или вихрем вскоре: и за тоакое пожжение на ответчиках истцовых исков не правити по тому, что такое запаление учинится изволением Божиим, а не ответчиковым умышлением.

Абудет у кого загорится двор ненарочным делом, и от того иных людей дворы погорят: и на том, чей двор наперёд загорится, никому ничего не правити по тому, что дому его запаление учинилося не по его умышлению.

Абудет кто у кого учнёт стояти на дворе из найму, а в договоре у него будет, что ему того двора не зажечь и от огня беречь, а после того тому двору учинится запаление его небрежением, и тот двор сгорит: и на нём за тот двор тому, у кого он тот двор наймёт, взяти цену, что тот двор стоил.

Абудет кто некия ради вражды, или разграбления зажжёт у кого двор,

ипосле того он будет изыман, и сыщется про него допряма, что пожар он учинил нарочным делом: и такова зажигальщика казнити, сжечь».

Приложение 3

УКАЗ «О ПОВЕШАНИИ ВОРОВ И ЗАЖИГАТЕЛЕЙ…»* Мая 1654 года 25

«Некоторые Русские люди и иноземцы на Москве объявятся в воровстве, в зажигальщиках, и сыщется про их воровство допряма, что они воры, зажигальщики: и тех по Государеву указу велено вешать…».

Приложение 4

НАКАЗ МОСКОВСКИМ ОБЪЕЗЖИМ Апреля 1667 года 17

«Князю Анастасу Алибеевичу Македонскому, да дьяку Ивану Ефимову быть в объезде в Кресле, для бережения от огня и от всякого воровства; а с ними указал Великий Государь быть для письма подъячим двум человеком да всякого береженья и для посылок решёточным приказчиком и стрельцом, против прошлого году, и Государев указ из Розряду в Стрелец-

* Полное собрание законов Российской Империи. – СПб., 1830. – Т.1. – С. 340.

239