Глава I. Общие положения

Статья 1. Основные принципы земельного законодательства

Комментарий к статье 1

Среди приемов юридической техники, призванных определить ориентиры правового регулирования тех или иных общественных отношений, несомненно, важное место занимают принципы права и законодательства. Более того, процесс развития земельного законодательства России в настоящее время демонстрирует усиление роли принципов. Так, если в Земельном кодексе РСФСР выделялись только цели и задачи, то в комментируемом Кодексе сформулированы принципы данного законодательного акта и земельного законодательства в целом. Таким образом, необходимо констатировать, что в действующем земельном законодательстве России в известной степени повысилась значимость принципов.

В комментируемой статье закреплены основные принципы земельного законодательства, которые представляют собой, как известно, основополагающие начала, положения, подходы к решению вопросов, к мероприятиям, содержанию, концепции, целям и задачам. Сформулированные в Кодексе нормы-принципы являются стержнем всей системы земельного права. Они выражают сущность охраны и рационального использования земель, основу их правового регулирования и осуществления. Данные принципы должны соблюдаться всеми субъектами, участвующими в земельных отношениях.

Приоритетным принципом в комментируемой статье назван учет значения земли как основы жизни и деятельности человека. Земля представляет особую ценность для человеческого общества, являясь первоначальным источником всякого богатства. В системе природных ресурсов земля обладает отличительными свойствами. Она одновременно выступает в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, операционного базиса для развития рыночной инфраструктуры на основе осуществления хозяйственной деятельности, как недвижимое имущество, объект права собственности и иных вещных прав. По сравнению с иными природными ресурсами земля выполняет наиболее широкие и значимые функции в системе общественных отношений, поэтому комментируемый принцип основывает регулирование отношений по использованию и охране земли на представлениях о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Законодательно установлена неразрывность представлений о земле как о природном ресурсе, природном объекте и недвижимом объекте. И "земля", и "земельный участок" являются природным ресурсом, природным объектом и недвижимым имуществом одновременно. В Федеральном законе от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" под землей как природным объектом понимается естественная экологическая система, природный ландшафт, а природным ресурсом - те компоненты природного объекта, что используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной деятельности.

Земля понимается также и как почвенный покров, который в сельском хозяйстве является основным и незаменимым средством производства. Здесь плодородие почв выступает как первостепенный объект охраны. Остальные земли являются пространственным операционным базисом для размещения населенных пунктов, объектов промышленности, транспорта и др. Плодородие здесь не имеет значения. Охрана таких земель заключается в борьбе с засорением, захламлением, заражением, нерациональным использованием.

Кроме этого, земля может находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной и частной собственности, а также быть объектом иных прав на землю.

Следующим принципом земельного законодательства закреплен принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Приоритет охраны земли основывается на ее невосполнимости, часто невозможности ее восстановления при нерациональном использовании. Поэтому использовать земельные ресурсы следует так, чтобы с минимальными затратами получать наибольший эффект от их хозяйственной эксплуатации, не нанося при этом землям экономического и экологического вреда.

Третий принцип закрепляет приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат. Данный принцип связан с конституционным принципом, обязывающим государство признавать, соблюдать и защищать право каждого гражданина, в том числе и природопользователя, на благоприятную окружающую среду.

Российская Федерация как государство, осуществляя свои управленческие функции в области использования земельных ресурсов, обязана согласовывать свою позицию с отдельным человеком и не причинять ущерб гражданам своей страны как настоящего, так и будущего поколений. Эта обязанность заложена в ст. 2 Конституции РФ, согласно которой государство обязано признавать, соблюдать и защищать право каждого гражданина, в том числе и природопользователя, на благоприятную окружающую среду.

"Право на благоприятную окружающую среду - это одно из основных естественных прав человека, затрагивающих основы его жизнедеятельности, связанные с поддержанием нормальных экологических, экономических, эстетических и иных условий его жизни. Оно является "своеобразным ядром права на благоприятную окружающую среду - его необходимой и постоянной, наиболее защищенной законом и наиболее успешно реализуемой частью. Объектом права на здоровую окружающую среду является такая природная среда (ее качество), состояние всех компонентов которой соответствует установленным санитарно-гигиеническим нормативам" <1>.

--------------------------------

<1> О значении оценок здоровья среды для развития законодательства и правоприменительной практики // http://www.ecopolicy.ru/articles/detail.php?ID=28.

Понятие "благоприятная" применительно к окружающей среде может означать такое ее состояние, в котором возможны достойная жизнь и здоровье человека. Благоприятная окружающая среда характеризуется также способностью удовлетворять эстетические и другие потребности человека к сохранению видового разнообразия. Кроме того, окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в природоохранном законодательстве критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства <2>.

--------------------------------

<2> См., например: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М.: Юрист, 2003; Гейт Н.А. Излечит ли государство экологические язвы? // Национальные интересы. 2004. N 5.

Таким образом, государство должно жестко регулировать и контролировать использование земель, разработать научно обоснованные, предельно допустимые показатели изменения качества земельных ресурсов и следить за соблюдением их всеми землепользователями.

Согласно четвертому принципу граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Названный принцип получил развитие в ст. ст. 30 - 32 ЗК РФ, регулирующих порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. По общему правилу предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется: без предварительного согласования мест размещения объектов и с предварительным согласованием мест размещения объектов. Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду, а государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления - в постоянное (бессрочное) пользование.

Обязательность привлечения общественности предусмотрена только для порядка предоставления с предварительным согласованием, поскольку именно здесь установлен этап выбора земельного участка. Выбор земельных участков для строительства регулируется ст. 31 ЗК РФ. Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане, общественные организации (объединения) и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства. При предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы указанных народов и общностей. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, обладающие правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции, принимают решения о предварительном согласовании мест размещения объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. Акт утверждается решением органа исполнительной государственной власти или органа местного самоуправления о предварительном согласовании места размещения объекта. Согласно ч. 9 ст. 31 ЗК РФ решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд.

Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства (ч. 11 ст. 30 ЗК РФ).

Таким образом, ЗК РФ содержит обязательность участия общественности в принятии решений о предоставлении земель, за исключением предоставления земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов на торгах (конкурсах, аукционах); размещения объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий); предоставления участка гражданину для индивидуального жилищного строительства.

Гарантией соблюдения прав граждан, общественных объединений служит также ч. 3 ст. 72 ЗК РФ, согласно которой общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих предусмотренные ЗК РФ права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель. Общественный земельный контроль имеет немалое значение для сохранения благоприятной окружающей природной среды. Активная деятельность природоохранных организаций по предотвращению нарушения земельного законодательства, по принятию мер к восстановлению нарушенных природных комплексов способствует восполнению пробелов в надлежащем исполнении требований земельного законодательства по охране земель.

Пятый принцип закрепляет единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Содержание данного принципа раскрывается в последующих статьях ЗК РФ. Так, согласно статье 35 ЗК РФ при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящееся на чужом земельном участке, к другому лицу (лицам) оно приобретает право на использование соответствующей части участка, занятой объектом, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. Предусмотрено, что обычно отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке, производится вместе с земельным участком, за некоторыми исключениями.

В соответствии со статьей 36 ЗК РФ граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки.

Шестой принцип закрепляет приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Данный принцип обеспечивается, во-первых, включением таких земель в перечень изъятых из оборота или ограниченных в обороте. Так, согласно пункту 4 статьи 27 ЗК РФ из оборота изъяты земельные участки, занятые государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных ст. 95 ЗК РФ), согласно пункту 5 этой же статьи ограничены в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные в пункте 4 статьи; занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия и др.

Во-вторых, соблюдение данного принципа обеспечивается закреплением в Федеральном законе от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" исключительных случаев перевода ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий в другие категории. Например, согласно пункту 2 статьи 7 названного Закона перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в пункте 4 статьи 79 ЗК РФ, в другую категорию не допускается, за исключением случаев, связанных с установлением или изменением границ населенных пунктов; со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов; с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов и с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель. Согласно статье 10 Закона перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно.

Седьмой принцип основывается на платности использования земли. Согласно данному принципу любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Цели взимания платы за землю заключаются в стимулировании рационального использования, охраны и освоения земель, повышения плодородия почв. Наряду с этим применение такого инструмента, как плата за землю, должно обеспечить выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества, развитие инфраструктуры в населенных пунктах, формирование специальных фондов для финансирования этих мероприятий. Законодательство устанавливает две формы платы за землю: земельный налог и арендную плату (ст. 65 ЗК РФ).

Восьмым принципом земельного законодательства является принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Разграничение земель по категориям служит целям установления определенного вида использования земельного участка, попавшего в ту или иную категорию.

Согласно девятому принципу земельного законодательства разграничение собственности на землю между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями должно производиться федеральными законами. Сказанное означает, что указанное разграничение не может быть произведено законами субъектов РФ и актами органов местного самоуправления. Вопрос о разграничении государственной собственности на землю в настоящее время решается в соответствии с Конституцией РФ, Земельным кодексом РФ и Вводным законом.

Десятый принцип основывается на дифференцированном подходе к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы. Данный принцип связывается с тем, что Российская Федерация является федеративным государством, в состав которого входят субъекты, неоднородные с точки зрения природно-географических особенностей, демографических, экологических, экономических и других признаков, наличия на их территориях природных ресурсов и объектов негативного воздействия на землю. С учетом этих обстоятельств для организации рационального использования и охраны земель все земли в нашей стране подразделяются на различные категории. В основе выделения категорий земель лежит их целевое назначение. Определение целей, для которых могут использоваться земли, является объективно необходимым, чтобы правильно организовать процесс их использования. Комментируемая статья, закрепляя принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, связывает его с учетом природных, социальных, экономических и иных факторов.

Согласно одиннадцатому принципу регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Данный принцип вытекает из конституционного принципа, закрепленного в статье 36 Конституции РФ, устанавливающей в части 2, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно. В то же время в общественных интересах в этой же статье установлено ограничение хозяйственной свободы пользователей земли, состоящее в том, чтобы они не нарушали в результате реализации собственных прав права и законные интересы других лиц, а значит, и всего общества.

Следующим и последним принципом земельного законодательства, закрепленного в комментируемой статье, является принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли. Согласно пункту 3 статьи 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Данное правило ограничивает действие гражданского законодательства в части регулирования вещных отношений по поводу земли и сделок с земельными участками.

Таким образом, суть разграничения состоит в том, что гражданское законодательство содержит общие нормы регулирования имущественных земельных отношений, а земельное - специальные. Поэтому если конкретное земельное правоотношение урегулировано специальной нормой, содержащейся в ЗК РФ или другом земельном правовом акте, то общая норма гражданского законодательства РФ не применяется.

Здесь также необходимо затронуть еще один вопрос: как следует поступать правоприменителю, если прослеживается коллизия между нормами ГК РФ и ЗК РФ, регулирующими одно и то же земельное правоотношение? Судебные инстанции в настоящий момент исходят из общего принципа разрешения коллизии между нормативными актами: из двух законов одинаковой юридической силы применяется специальный акт, то есть в данном случае земельный закон. Кроме того, из двух актов, обладающих одинаковой юридической силой (например, федеральных законов), применяется тот из них, который был принят и вступил в действие позднее. ЗК РФ вступил в действие позднее, чем глава 17 ГК РФ в части, не связанной с землями сельскохозяйственного назначения. Следовательно, данное обстоятельство также может служить в качестве аргумента применения норм ЗК РФ.

Приведенный перечень принципов не является исчерпывающим. Согласно пункту 2 комментируемой статьи федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства, не противоречащие установленным пунктом 1 комментируемой статьи принципам.

Статья 2. Земельное законодательство

Комментарий к статье 2

Комментируемая статья посвящена вопросам правового регулирования земельных правоотношений и определяет нормативные правовые акты, которые составляют систему земельного законодательства.

Поскольку в соответствии с Конституцией РФ земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, оно включает в себя Земельный кодекс РФ, федеральные законы, нормы которых должны соответствовать ЗК РФ, и законы субъектов РФ, принимаемые в соответствии с федеральными законами.

Конституция РФ - Основной Закон нашего государства, предусматривающий основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство, полномочия главы государства, законодательных, исполнительных и судебных органов власти, являющихся самостоятельными, и органов местного самоуправления.

Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (п. 2 ст. 4 Конституции РФ). Следовательно, положения и нормы Конституции России имеет высшую юридическую силу. Им должны соответствовать и не противоречить все законодательные и иные правовые нормативные акты, которые принимаются всеми государственными органами в области земельных отношений. Вместе с тем земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 72 Конституции РФ). Тем самым Конституция РФ подразделяет земельное законодательство на федеральные правовые акты и правовые акты субъектов РФ.

Конституция РФ содержит ряд положений, которые являются отправными для земельного законодательства. Так, непосредственно на регулирование земельных отношений направлены следующие статьи Конституции РФ:

1) статья 9 - о земле и иных природных ресурсах, находящихся в различных формах собственности;

2) статья 36 - о праве частной собственности на землю и регулировании условий и порядка пользования ею на основе федерального закона;

3) статья 42 - о праве каждого на благоприятную окружающую среду;

4) статья 58 - об обязанности каждого сохранять природу, бережно относиться к ее богатствам;

5) статья 72 - об отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъектов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды.

В части 1 статьи 9, например, закрепляется принцип использования и охраны земли и других природных ресурсов как основы жизнедеятельности народов в Российской Федерации, который определяет отношение общества и государства к этим природным ресурсам как составной части природы, являющейся необходимым условием существования самой человеческой жизни. Данный конституционный принцип требует рационального использования и охраны земли и других природных ресурсов как среды обитания народов, проживающих на территории РФ. Вся деятельность, связанная с использованием и охраной земли и других природных ресурсов, должна основываться на учете значения земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности человека. Поэтому использование земли и других природных ресурсов в целях обеспечения устойчивого развития и жизнедеятельности народов, проживающих на территории РФ, должно осуществляться при условии сохранения благоприятной окружающей среды и природных ресурсов для нынешнего и будущих поколений. В части 2 статьи 9 устанавливается множественность форм собственности на землю и другие природные ресурсы, возможность нахождения их в частной, государственной, муниципальной собственности и других формах собственности.

Статья 36 устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Вместе с тем в общественных интересах указанная статья вводит ограничения хозяйственной свободы пользователей земли, которые состоят в том, чтобы при этом не наносился ущерб окружающей среде и не нарушались права и законные интересы иных лиц.

Опосредованно регулируют земельные отношения также положения Конституции РФ:

- о гарантировании экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности; о равенстве всех перед законом и судом;

- об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57) и некоторые другие.

Комментируемый Кодекс является головным отраслевым законом, обладающим приоритетом в регулировании земельных отношений. Он создает правовые гарантии провозглашенных в Конституции РФ земельных прав граждан; устанавливает приоритет охраны земли перед использованием земли в качестве недвижимости; приоритет охраны жизни и здоровья человека при решении вопроса о затратах, возникающих в связи с использованием земель; приоритет ценных и особо охраняемых земель перед другими категориями земель.

ЗК РФ восполнил пробелы, возникшие в земельном законодательстве в предшествующие годы, а также создал ряд новых правовых норм. В частности, урегулированы отношения собственности на землю, изменены порядок и условия предоставления земельных участков в постоянное бессрочное пользование, введено понятие делимых и неделимых земельных участков. Важное место занимают положения, предусматривающие основания и порядок прекращения прав на землю, отсутствующие в ЗК РСФСР. В ЗК РФ позитивным моментом является также установление платности землепользования.

Земельное законодательство включает в себя также федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ, которое должно соответствовать ЗК РФ. В качестве примера можно назвать Федеральный закон от 16 июля 1998 года "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" <3>, предметом правового регулирования которого являются среди прочих деятельность по обеспечению производителей сельскохозяйственной продукции агрохимикатами и пестицидами, торфом и продуктами его переработки, гипсом, известковыми и органическими удобрениями, технологиями, техникой, а также деятельность по осуществлению агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозийных и иных мероприятий, по проведению научных исследований в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

--------------------------------

<3> СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3399; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607.

Вопросы осуществления функции ведения государственного земельного кадастра регулируются Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" <4>. Данный Закон включает в себя 5 глав, в которых последовательно закреплен порядок ведения государственного земельного кадастра и использования содержащихся в нем сведений.

--------------------------------

<4> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.

Вопросам особой охраны сельскохозяйственных угодий как главного средства производства посвящен также Закон РФ от 10 января 1996 г. "О мелиорации земель" <5>. В данном Законе устанавливаются правовые основы деятельности в области мелиорации земель, определяются полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию указанной деятельности, а также права и обязанности граждан (физических лиц) и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области мелиорации земель и обеспечивающих эффективное использование и охрану мелиорированных земель.

--------------------------------

<5> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142.

Значительное число земельных норм содержится в федеральных законах, затрагивающих наряду с иными вопросы охраны, использования и оборота земель. Так, отношения, связанные с государственной регистрацией прав на земельные участки, регулируются Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <6>. Правовые режимы земель, предоставленных гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, а также гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, регулируют соответственно Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" <7> и Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях" <8>.

--------------------------------

<6> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594; 2001. N 11. Ст. 997; N 16. Ст. 1533; 2002. N 15. Ст. 137; 2003. N 24. Ст. 2244; 2004. N 35. Ст. 3607; N 45. Ст. 4377; 2005. N 1 (ч. I). Ст. 22, ст. 43.

<7> СЗ РФ. 2003. N 28. Ст. 2881.

<8> СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801.

Особенности правового режима отдельных категорий земель определены в Законах: от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <9>; от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <10>; от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <11>; в Лесном, Водном, Градостроительном кодексах и иных.

--------------------------------

<9> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018; 2003. N 28. Ст. 2882; 2004. N 27. Ст. 2711; N 41. Ст. 3993; N 52 (ч. I). Ст. 5276.

<10> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024; 2004. N 35. Ст. 3607.

<11> ВВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834; СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

К федеральным законам, содержащим нормы земельного права, также относятся Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях. Так, ГК РФ содержит главу 17, регулирующую право собственности и иные вещные права на землю. В КоАП РФ и УК РФ содержатся составы земельных правонарушений (преступлений), за которые устанавливается и применяется соответственно административная и уголовная ответственность.

На основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов субъектов РФ органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. Среди нормативных правовых актов, принятых субъектами РФ в области регулирования земельных отношений в рамках компетенции, установленной ЗК РФ, можно назвать:

Закон г. Москвы от 14 мая 2003 г. N 27 "О землепользовании и застройке в городе Москве" <12>;

--------------------------------

<12> Ведомости Московской городской Думы. 2003. N 7.

Закон Кемеровской области от 18 июля 2002 г. N 56-ОЗ "О предоставлении и изъятии земельных участков на территории Кемеровской области" <13>;

--------------------------------

<13> Газета "Кузбасс". 2002. N 129 (от 24 июля 2002 г.).

Закон Рязанской области от 4 ноября 2004 г. "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Рязанской области" <14>;

--------------------------------

<14> База данных "Консультант Плюс". Региональное законодательство.

Закон Калининградской области от 3 июня 2005 г. N 596 "О резервировании земельных участков для государственных и муниципальных нужд" и др.

В соответствии с комментируемой статьей земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, объявленного в соответствии со статьей 80 Конституции РФ главой государства. Подзаконными они считаются потому, что не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90). Указ Президента РФ может быть принят по любому вопросу, который входит в его компетенцию. Исключением являются случаи, когда в ЗК прямо указано, что соответствующий вопрос должен быть решен федеральным законом.

Согласно части 2 комментируемой статьи Правительство РФ принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, регулирующими земельные отношения. Акты Правительства РФ принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в Российской Федерации (ст. ст. 110, 115 Конституции РФ). Правительством, в частности, в последние годы были приняты следующие Постановления:

- "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости" от 19 августа 2004 г. N 418;

- "Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц" от 7 мая 2003 г. N 262;

- "О государственном земельном контроле" от 15 ноября 2006 г. N 689;

- "Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель" от 8 апреля 2000 г. N 316 (с изм. от 11 апреля, 14 декабря 2006 г.)

На основании и во исполнение ЗК, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления также в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Статья 3. Отношения, регулируемые земельным законодательством

Комментарий к статье 3

Комментируемая статья определяет круг отношений, признаваемых земельными и регулируемых соответственно земельным законодательством. К ним относятся отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Под использованием земель можно понимать получение различными способами пользы от земельных участков для удовлетворения материальных и иных потребностей граждан и юридических лиц.

Под охраной земель понимается система правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земли из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, на воспроизводство и повышение плодородия почв.

В рамках организационных и экономических мероприятий должны осуществляться разработка нормативов безопасного землепользования и доведение их до землепользователей, оценка состояния почв, установление нормативов предельно допустимых концентраций вредных химических и др. веществ, проведение экологической и других экспертиз, разработка мер экономического стимулирования рационального использования земель, консервация земель и др. Необходимо отметить, что организационные и экономические мероприятия в значительной содержательной мере опосредованы нормами земельного и природоохранительного законодательства. В рамках правовых мероприятий должны осуществляться стимулирование внедрения природоохранных технологий производства, определение необходимых прав и обязанностей собственников, владельцев, пользователей и арендаторов по охране и рациональному использованию земель; установление полномочий государственных и муниципальных органов по обеспечению охраны земель; установление необходимых правовых режимов для различных категорий земель, введение запретов и дозволений; поощрение благоприятной с точки зрения охраны земель деятельности; установление мер юридической ответственности за земельные правонарушения, а также порядка изъятия земель за их ненадлежащее использование <15>.

--------------------------------

<15> См.: Краснова И.О. Земельное право. Элементарный курс. М., 2004. С. 156.

Современное российское земельное законодательство в равной мере пользуется и понятиями "использование земель", "охрана земель" и более общим понятием "рациональное использование и охрана земель". Понятия "рациональное использование земель" и "охрана земель", по существу, различны и на первый взгляд самостоятельны. Но в процессе использования земель они неизбежно сливаются в более общее понятия, в единую категорию "рациональное использование и охрана земель". Что такое, например, восстановление плодородия почв - использование земли или ее охрана? Совершенно очевидно, что восстановление плодородия почв (применение удобрений, правильный севооборот, оставление части земли под пары и др.) осуществляется путем определенного использования земли, и что такое пользование землей направлено на охрану ее плодородия. Или, например, распашка земель поперек склона, применение безотвальной пахоты и т.д. - это агротехнические приемы землепользования, направленные на охрану земель <16>.

--------------------------------

<16> См.: Краснов Н.И. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и право. 1999. N 10. С. 39.

Пунктом первым комментируемой статьи также закреплен принцип использования и охраны земли как основы жизнедеятельности народов в Российской Федерации, что определяет отношение общества и государства к земле как к составной части природы, являющейся необходимым условием существования самой человеческой жизни. Вся деятельность, связанная с использованием и охраной земли, должна основываться на учете значения земли как основы жизни и деятельности человека. Поэтому использование земли в целях обеспечения устойчивого развития и жизнедеятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, должно осуществляться при условии сохранения благоприятной окружающей среды и природных ресурсов для нынешнего и будущих поколений.

Использование и охрана земель как основы жизни и деятельности народов требуют должного законодательного урегулирования с учетом федеративного устройства России, а также организации и полномочий органов местного самоуправления. Это означает необходимость конкретного учета всех (в том числе природных, почвенно-климатических и др.) условий жизни и деятельности каждого народа России.

Реализация отношений по поводу использования и охраны земель нередко связана с реализацией отношений по поводу использования и охраны других природных ресурсов: вод, лесов, недр и др. В связи с этим комментируемой статьей разрешается вопрос, касающийся правового регулирования таких отношений. В частности, к отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы.

К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

Таким образом, хотя и устанавливается приоритет земельного законодательства в вопросах регулирования земельных отношений в указанных сферах, необходимо всегда помнить, что земельно-правовые отношения могут быть урегулированы не только земельными правовыми актами, но и нормативными правовыми актами других отраслей законодательства.

В соответствии с пунктом 3 комментируемой статьи имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Данное положение вытекает из следующего. Согласно пункту 1 статьи 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. Таким образом, земля и земельные участки относятся к объектам гражданских прав и, соответственно, регулируются гражданским законодательством. Однако в связи с тем, что земля - особый вид недвижимого имущества, в пункте 3 статьи 129 ГК РФ закрепляется правило, согласно которому земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Таким образом, вопросы, связанные с объемом оборотоспособности земель и других природных ресурсов, должны решаться в законах о земле и других природных ресурсах. Порядок же совершения сделок с земельными участками остается предметом регулирования Гражданского кодекса РФ.

Статья 4. Применение международных договоров Российской Федерации

Комментарий к статье 4

Комментируемая статья определяет порядок применения международных договоров РФ. Согласно пункту 4 статьи 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Практически в любом внутригосударственном законе Российской Федерации содержатся положения в виде отдельных статей о приоритете международных норм над текстом самого федерального закона, регламентирующие определенные общественные отношения. Не является исключением и комментируемый Кодекс, который закрепляет положение, согласно которому, если международным договором Российской Федерации, ратифицированным в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Кодексом, применяются правила международного договора.

Таким образом, в систему земельного законодательства также входят нормы международного права, которые при этом обладают приоритетом перед нормами внутригосударственного права Российской Федерации. Следует подчеркнуть, что к правовой системе Российской Федерации относятся не все существующие международные договоры, а только те, в которых участвует Российская Федерация.

Сегодня в Российской Федерации действует также специальный Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", вступивший в силу 17 июля 1995 г. <17>. В соответствии с Конституцией РФ заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров РФ находятся в ведении Российской Федерации. Данный Закон (ст. 3) выделяет следующие виды международных договоров:

--------------------------------

<17> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

1) межгосударственные договоры - договоры, заключаемые от имени Российской Федерации;

2) межправительственные договоры - договоры, заключаемые от имени Правительства Российской Федерации;

3) межведомственные договоры - договоры, заключаемые от имени федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с пунктом 3 статьи 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты.

Статья 5. Участники земельных отношений

Комментарий к статье 5

Комментируемая статья закрепляет круг участников земельных отношений. Таковыми являются российские граждане, юридические лица, Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования.

Правовой статус граждан как субъектов земельных отношений определяется гражданским и земельным законодательством.

Для того чтобы быть участниками земельных правоотношений, граждане должны обладать гражданской и земельной правоспособностью и дееспособностью. Гражданская правоспособность - это общая способность гражданина быть носителем гражданских прав и обязанностей, как предусмотренных, так и не предусмотренных законом (ст. 8 ГК РФ). Правоспособность является особым субъективным правом, которое защищается государством от любых посягательств, прежде всего от попыток воспрепятствовать гражданину в осуществлении его правоспособности (ст. 22 ГК РФ).

Правоспособность признается в равной мере за всеми гражданами. Это положение закона основано на ст. 19 Конституции РФ, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

В соответствии с п. 2 ст. 17 Конституции РФ основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Гражданская правоспособность не зависит от возраста и состояния здоровья гражданина. Она возникает в момент рождения гражданина и прекращается смертью (ст. 17 ГК РФ).

Содержание правоспособности определено в ст. 18 ГК РФ, согласно которой граждане могут иметь имущество на праве собственности; наследовать и завещать имущество; заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью; создавать юридические лица самостоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами; совершать любые не противоречащие закону сделки и участвовать в обязательствах; избирать место жительства; иметь права авторов произведений науки, литературы и искусства, изобретений и иных охраняемых законом результатов интеллектуальной деятельности; иметь иные имущественные и личные неимущественные права.

Гражданская дееспособность, так же как и правоспособность, является своеобразным субъективным правом и защищена законом. Она возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, то есть по достижении восемнадцатилетнего возраста, и заключается в способности гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (ст. 21 ГК РФ).

В случае, когда законом допускается вступление в брак до достижения восемнадцати лет, гражданин, не достигший восемнадцатилетнего возраста, приобретает дееспособность в полном объеме со времени вступления в брак. Приобретенная в результате заключения брака дееспособность сохраняется в полном объеме и в случае расторжения брака до достижения восемнадцати лет. При признании брака недействительным суд может принять решение об утрате несовершеннолетним супругом полной дееспособности с момента, определяемого судом. Только дееспособный гражданин имеет право распоряжаться своим земельным участком, продать его, сдать в аренду и т.п., приобрести земельный участок.

Юридические лица также могут быть участниками земельных отношений. Согласно ст. 48 ГК РФ под юридическим лицом понимают организацию, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент завершения его ликвидации (п. 3 ст. 49 ГК РФ).

Российская Федерация согласно статье 1 Конституции РФ понимается как государство. Субъекты РФ - это республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Перечень субъектов РФ дан в статье 65 Конституции РФ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Следует сразу заметить, что органы государственной власти, хотя и выступают от имени Федерации или ее субъектов, не перестают быть участниками рассматриваемых правоотношений. Доказательством этому служит то обстоятельство, что федеральные министерства и агентства (Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости) являются юридическими лицами, имеющими печать с изображением Государственного герба РФ, и со своими наименованиями, иными печатями, штампами и бланками установленного образца и счетами, открываемыми в соответствии с законодательством РФ.

Под муниципальным образованием следует понимать городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию города федерального значения.

В соответствии с пунктом 2 статьи 125 ГК РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Под органами местного самоуправления здесь понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Если иное не установлено федеральными законами или международным договором России, иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица наделяются теми же правами, что и российские граждане и юридические лица.

Это закреплено в ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

В то же время российским законодательством установлены ограничения прав иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в отношении земельных участков. Перечисленные лица не могут:

- иметь в собственности земельные участки в приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе, и на иных установленных особо территориях РФ в соответствии с федеральными законами (п. 3 ст. 15 ЗК РФ);

- иметь в собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения (ст. ст. 1, 3 Закона об обороте земель).

В зависимости от вида прав участники земельных правоотношений подразделяются на пять категорий: собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы и, наконец, обладатели сервитутов. Землепользователями считаются лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования; землевладельцами - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения. Арендаторами признаются лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды или субаренды. К обладателям сервитутов относятся лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками.

Статья 6. Объекты земельных отношений

Комментарий к статье 6

Комментируемая статья определяет круг объектов земельных отношений. Ими являются земля как природный объект и природный ресурс и земельные участки (части земельных участков).

Законодательно установлена неразрывность представлений о земле как о природном ресурсе, природном объекте и недвижимом объекте. И "земля", и "земельный участок" являются природным ресурсом, природным объектом и недвижимым имуществом одновременно. Понятие "природные ресурсы" используется в статьях 9 и 72 Конституции РФ. При этом оно не отождествляется с объектами собственности. Природные ресурсы используются и охраняются как основа жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В природных ресурсах могут выделяться предметы, способные быть объектами отношений собственности, а не наоборот. В Федеральном законе от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" под землей как природным объектом понимается естественная экологическая система, природный ландшафт, а природным ресурсом - те компоненты природного объекта, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной деятельности.

Земельный участок с позиции комментируемой статьи - это часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Более широкое определение сформулировано в Федеральном законе от 2 января 2000 г. "О государственном земельном кадастре": земельный участок - часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также то, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами.

Комментируемый пункт также содержит указание на то, что земельный участок как объект земельных отношений может быть делимым и неделимым. Делимым является земельный участок, который может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Таким образом, законодательством установлено, что для определения делимости земельного участка достаточно соблюдения двух условий:

1) после раздела должны возникнуть самостоятельные земельные участки;

2) разрешенное использование образовавшихся земельных участков должно осуществляться без перевода их в состав земель иной категории.

Что касается понятия неделимого земельного участка, то таковым следует признавать земельный участок, полученный путем раздела, который далее не может быть разделен на части без изменения его целевого назначения. Как правило, неделимым земельным участком является земельный участок, на котором расположено здание, строение или сооружение. Земельные участки, площадь которых меньше минимальных размеров, установленных законодательством, также признаются неделимыми.

Статья 7. Состав земель в Российской Федерации

Комментарий к статье 7

Одним из принципов земельного законодательства, закрепленных в комментируемом Кодексе, является установленное в статье 1 положение, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Земли в Российской Федерации согласно комментируемой статье по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Критерием их разграничения является различное целевое назначение, определяющее цель, в соответствии с которой они используются. Под целевым назначением можно понимать особое направление использования земель в зависимости от той роли, которую выполняет земля в общественных отношениях. Известно, что земля - это средство производства, база для развития промышленности, место проживания людей и расположения всех существующих природных объектов. Использование земельного участка, его функция является относительно стабильной, имеет свои особенности, что составляет особый правовой режим каждой категории.

В статье 77 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения определены как земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Главная особенность этой категории земель состоит в том, что земли здесь выступают в качестве основного средства производства продуктов питания и кормов для животных, а также сырья для промышленности. Поэтому для земель сельскохозяйственного назначения установлен особый правовой режим, имеющий целью как охрану и повышение плодородия почв, так и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота. В соответствии с пунктом 2 статьи 77 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения включают: сельскохозяйственные угодья; несельскохозяйственные угодья.

Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов (п. 1 ст. 83 ЗК РФ). Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Землями промышленности и иного специального назначения признаются земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ (п. 1 ст. 87 ЗК РФ).

Под землями особо охраняемых территорий понимаются земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, изъяты полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим. К землям особо охраняемых территорий относятся земли (п. 2 ст. 94 ЗК РФ):

1) особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

2) природоохранного назначения;

3) рекреационного назначения;

4) историко-культурного назначения;

5) иные особо ценные земли в соответствии с Кодексом, федеральными законами.

Основное целевое назначение земель лесного фонда - использование их в качестве средства производства в лесном хозяйстве. В соответствии со статьей 101 ЗК РФ и статьей 8 ЛК РФ все земли лесного фонда делятся на две основные группы, а именно:

1) лесные земли, к которым относятся земли, покрытые лесной растительностью, и земли, не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари, погибшие древостои, редины, пустыри, прогалины, площади, занятые питомниками, несомкнувшимися лесными культурами, и иные);

2) нелесные земли (земли, предназначенные для ведения лесного хозяйства), к которым относятся: земли, предназначенные для нужд лесного хозяйства (земли, занятые просеками, дорогами, сельскохозяйственными угодьями, и другие земли), а также иные земли, расположенные в границах лесного фонда (земли, занятые болотами, каменистыми россыпями, и другие неудобные для использования земли).

Земли водного фонда согласно ст. 102 ЗК РФ также делятся на две группы:

1) земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;

2) земли, занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.

К землям запаса относятся все земли, не включенные в земли иных категорий либо исключаемые из их состава. Согласно статье 103 ЗК РФ землями запаса могут быть земли, одновременно отвечающие трем условиям: во-первых, земли должны находиться в государственной и муниципальной собственности; во-вторых, земли не должны быть предоставлены гражданам и юридическим лицам; в-третьих, земли не должны использоваться до их перевода в иные категории и последующего предоставления различным лицам. По существу, к землям запаса могут относиться только те земли, которым придается резервное значение.

Строгое следование субъектами земельных правоотношений целевому использованию земель является важнейшей составляющей всего земельного законодательства, так как правовой режим эксплуатации земельных участков в первую очередь выражается в отнесении их к конкретным категориям земель. Суть принципа использования земель в соответствии с их основным целевым назначением заключается в том, что ни собственник земельного участка, ни его владелец, пользователь или арендатор не вправе изменить целевое назначение земельного участка по своему усмотрению.

На основании данных государственного земельного кадастра разрешаются вопросы об использовании тех или иных земель в лесном или сельском хозяйстве или для размещения промышленных, транспортных, энергетических или иных сооружений либо населенных пунктов.

Согласно пункту 2 комментируемой статьи правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Разрешенное использование представляет собой результат отнесения участка к соответствующей категории земель, территориального зонирования, установления ограничений и сервитутов, если таковые предусмотрены законодательством. Земельное и градостроительное законодательство связывает разрешенное использование с зонированием земель, которое проводится преимущественно на землях населенных пунктов. Несмотря на это, Кодекс использует этот термин и в отношении иных категорий земель, на которых зонирование не осуществляется. Разрешенное использование земельного участка особенно важно для конкретного лица, использующего земельный участок, - собственника, владельца, пользователя или арендатора земли.

В ЗК РФ не установлен полный перечень основных видов разрешенного использования земельных участков. В Градостроительном кодексе РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ <18> закрепляется, что основные виды разрешенного использования земельных участков выбираются самостоятельно правообладателями земельных участков (за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий), то есть без дополнительных разрешений и согласования, но только применительно к конкретной территориальной зоне, установленной правилами (ст. 37 ГСК РФ).

--------------------------------

<18> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.

Отдельные основные виды разрешенного использования упоминаются в статье 35 ГСК РФ при описании состава территориальных зон. Жилые зоны могут использоваться под застройку многоэтажными, среднеэтажными, малоэтажными и индивидуальными жилыми домами, другими объектами социального и коммунально-бытового назначения, а также для ведения садоводства и дачного хозяйства.

Что касается зонирования территорий, то оно представляет собой деятельность соответствующих органов в сферах планирования градостроительства и регулирования застройки территорий по комплексной регламентации создания, эксплуатации объектов недвижимости и использования земельных участков путем подразделения территорий на соответствующие зоны. Комментируемый Кодекс и Градостроительный кодекс РФ устанавливают виды территориальных зон, особенности использования территорий которых определяются градостроительным регламентом. Градостроительное законодательство предусматривает территориальные зоны следующих видов: жилые зоны; общественно-деловые зоны; производственные зоны; зоны инженерной и транспортной инфраструктур; рекреационные зоны; зоны сельскохозяйственного использования; зоны специального назначения; зоны военных объектов; иные зоны режимных территорий.

Согласно пункту 3 комментируемой статьи в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий.

Принятая в 1993 году Конституция РФ придала правосубъектности аборигенов Севера как коренных малочисленных народов России международный статус. Статья 69 Конституции РФ прямо гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ. Кроме того, статья 9 Конституции РФ провозглашает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а статья 72 определяет, что защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Данное положение означает их взаимную ответственность перед коренными малочисленными народами, обязывает и федеральные органы государственной власти, и органы государственной власти субъектов Федерации принимать необходимые решения.

Конец XX - начало XXI века в России ознаменовался принятием нескольких федеральных законов, полностью посвященных правовому регулированию вопросов жизнедеятельности коренных малочисленных народов.

7 мая 2001 года был принят Федеральный закон N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <19>. Образование территорий традиционного природопользования является наиболее актуальной проблемой для коренных малочисленных народов в настоящий момент. Именно этот Закон дал возможность придать землям, на которых проживают коренные малочисленных народы, и природным комплексам в целом особый правовой режим, который не позволит вести на этих территориях деятельность, наносящую вред окружающей среде и традиционному образу жизни. Согласно данному Закону правовой режим таких земель устанавливается положениями о территориях традиционного природопользования, утвержденными соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. Земельные участки и другие обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ территорий традиционного природопользования, предоставляются лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов в безвозмездное пользование.

--------------------------------

<19> СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972.

В случае изъятия земельных участков и других обособленных природных объектов, находящихся в пределах границ указанных территорий, для государственных или муниципальных нужд лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов предоставляются равноценные земельные участки и другие природные объекты, а также возмещаются убытки, причиненные таким изъятием.

Современная правовая база определения особого правового режима данных земель содержится и в других законодательных актах. Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" <20> следующим образом определяет права малочисленных народов, объединений малочисленных народов и лиц, относящихся к малочисленным народам, на защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. Так, малочисленные народы, объединения малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов имеют право безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий и общераспространенными полезными ископаемыми; участвовать в осуществлении контроля за использованием земель, за соблюдением законодательства об охране окружающей природной среды при промышленном использовании земель и природных ресурсов, строительстве и реконструкции хозяйственных и других объектов в местах их проживания и хозяйственной деятельности; участвовать через уполномоченных представителей малочисленных народов в подготовке и принятии органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления решений по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов; участвовать в проведении экологических и этнологических экспертиз; на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов, и др.

--------------------------------

<20> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.

Лица, относящиеся к малочисленным народам, имеют право безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий и общераспространенными полезными ископаемыми; участвовать в формировании и деятельности советов представителей малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов Федерации и органах местного самоуправления; на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов; пользоваться необходимыми малочисленным народам для защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов льготами по землепользованию и природопользованию, установленными федеральным законодательством, законодательством субъектов Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, и др.

Статья 8. Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую

Комментарий к статье 8

Комментируемый пункт устанавливает круг органов государственной власти, в компетенции которых находятся вопросы отнесения земель к категориям, а также их перевода из одной категории в другую. Критерием для разграничения полномочий является вид собственности на землю - федеральная, собственность субъектов Российской Федерации, муниципальная, частная, а также назначение земли. В частности, отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются в отношении:

1) земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством РФ;

2) земель, находящихся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов РФ;

3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления;

4) земель, находящихся в частной собственности:

земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов РФ;

земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.

Таким образом, частные собственники правом перевода земель из одной категории в другую не обладают. Субъекты права государственной и муниципальной собственности имеют неодинаковые полномочия по переводу земель из одной категории в другую в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земель, находящихся в частной собственности. Орган местного самоуправления не имеет полномочий по переводу земель сельскохозяйственного назначения. Правительство РФ распоряжается землями сельскохозяйственного назначения, находящимися в федеральной собственности, а орган исполнительной власти субъекта РФ имеет полномочия по переводу земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности субъекта РФ, в собственности органа местного самоуправления, частной собственности граждан и юридических лиц.

Согласно комментируемой статье порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами. Перевод же земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством РФ о градостроительной деятельности (см. комментарий к ст. 84 ЗК РФ).

Дополнительно Земельный кодекс РФ закрепляет особенности перевода земель иных категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов. Такой перевод осуществляется путем установления или изменения в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством РФ об особых экономических зонах, границ туристско-рекреационной особой экономической зоны. Согласно ст. 4 Федерального закона от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ (с изм. от 18.12.2006, 30.10.2007) "Об особых экономических зонах в Российской Федерации <21>" на территории Российской Федерации могут создаваться туристско-рекреационные особые экономические зоны, под которыми понимаются "определяемые Правительством Российской Федерации части территории Российской Федерации, на которых действует особый режим осуществления предпринимательской туристско-рекреационной деятельности" <22>. Понятие же туристско-рекреационной деятельности дается в ч. 2.1 ст. 10 Закона, где говорится, что под туристско-рекреационной деятельностью понимается деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по строительству, реконструкции, эксплуатации объектов туристской индустрии, объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, медицинской реабилитации и отдыха граждан, а также туристская деятельность и деятельность по разработке месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных ресурсов, их добыче и использованию, в том числе деятельность по санаторно-курортному лечению и профилактике заболеваний, медицинской реабилитации, организации отдыха граждан, промышленному розливу минеральных вод.

--------------------------------

<21> СЗ РФ. 2005. N 30. (ч. II). Ст. 3127.

<22> Егоров В.Е. Туристско-рекреационные особые экономические зоны Российской Федерации: понятия, перспективы и проблемы в профессиональной подготовке специалистов // Туризм: право и экономика. 2006. N 6.

Туристско-рекреационные особые экономические зоны создаются на одном или нескольких участках территории, определяемых Правительством РФ. В свою очередь, земельные участки для создания туристско-рекреационной особой экономической зоны могут относиться к землям лесного фонда, землям особо охраняемых территорий и объектов, в том числе землям национальных парков.

Порядок создания и прекращения существования особых экономических зон, в том числе туристско-рекреационных особых экономических зон, закрепляется в ст. 6 Закона. Особые экономические зоны могут создаваться только на земельных участках, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности. При этом на момент создания туристско-рекреационной особой экономической зоны земельные участки, образующие эту зону (в том числе земельные участки, которые предоставлены для размещения и использования объектов инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур этой зоны, объектов жилищного фонда и на которых размещены такие объекты), могут находиться во владении и (или) в пользовании граждан или юридических лиц.

При создании особой экономической зоны Правительство РФ определяет виды деятельности, осуществление которых разрешено на ее территории.

На территории особой экономической зоны не допускается:

1) добыча полезных ископаемых и металлургическое производство;

2) переработка полезных ископаемых и переработка лома черных и цветных металлов;

3) производство и переработка подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов).

Решение о создании особой экономической зоны на территориях субъекта РФ и муниципального образования принимается Правительством РФ и оформляется постановлением Правительства РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ совместно с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования подает в Правительство РФ заявку на создание особой экономической зоны с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания для решения задач федерального, регионального и местного значения.

Отбор заявок на создание особых экономических зон одного типа осуществляется на основе конкурсного отбора.

В течение 30 дней с даты принятия Правительством РФ решения о создании особой экономической зоны заключают соглашение о создании особой экономической зоны. Сторонами такого соглашения становятся Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, на территориях которых создается особая экономическая зона. Они определяют следующие основные параметры создания и функционирования особой экономической зоны:

- объем и сроки финансирования создания инженерной, транспортной и социальной инфраструктур особой экономической зоны за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета;

- план обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории;

- комплекс мероприятий по разработке перспективного плана развития особой экономической зоны и порядок их финансирования;

- размеры принадлежащих Российской Федерации, субъекту РФ и муниципальному образованию долей в праве общей долевой собственности на объекты инженерной, транспортной и социальной инфраструктур особой экономической зоны;

- порядок эксплуатации и содержания, в том числе осуществления капитального ремонта, объектов инфраструктуры особой экономической зоны, находящихся в общей долевой собственности;

- обязательства органов государственной власти субъекта РФ по предоставлению налоговых льгот резидентам особой экономической зоны;

- порядок формирования наблюдательного совета особой экономической зоны;

- обязательства исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по делегированию федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному осуществлять функции по управлению особыми экономическими зонами, полномочий по управлению и распоряжению земельными участками и другими объектами недвижимости в пределах территории особой экономической зоны на срок ее существования;

- обязательства исполнительно-распорядительного органа муниципального образования по передаче федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному осуществлять функции по управлению особыми экономическими зонами, права на управление и распоряжение земельными участками и другими объектами недвижимости, находящимися в муниципальной собственности, в пределах территории особой экономической зоны на срок ее существования;

- иные условия.

Туристско-рекреационная особая экономическая зона создается на 20 лет, при этом срок ее существования продлению не подлежит.

Основным федеральным законом, регулирующим перевод земель, является в настоящее время Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (с изм. от 21 июля 2005 г., 17 апреля, 3 июня, 4, 18 декабря 2006 г.) <23>. Он устанавливает четкие критерии перевода земель, а также порядка и сроков выполнения действий, связанных с переводом земель из одной категории в другую, уточняет особенности перевода в другую категорию земель сельскохозяйственного назначения, земель населенных пунктов, особо охраняемых территорий, водного, лесного фонда и земель запаса.

--------------------------------

<23> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276.

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель, земельных участков в другую категорию, осуществляется также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Примерами законов субъектов РФ в этой области могут служить Закон Ивановской области от 12 октября 2005 г. N 123-ОЗ "Содержание ходатайства о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в отношении земель сельскохозяйственного назначения или земель запаса, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации, и состав прилагаемых к нему документов", Закон Ленинградской области от 22 июня 2005 г. N 51-ОЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и др.

В целях регулирования отношений, связанных с переводом земель из одной категории в другую, субъекты РФ издают также подзаконные нормативные правовые акты. Например, Постановление администрации Ростовской области от 16 июня 2005 г. N 4 "Об уполномоченном органе и утверждении Порядка рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", Постановление администрации Новгородской области от 18 мая 2005 г. N 127 "О содержании ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и составе прилагаемых к нему документов" и др.

Закон о переводе закрепляет общий порядок перевода земель из одной категории в другую. Инициировать процесс изменения назначения земель могут Правительство РФ, субъект РФ или орган местного самоуправления. При этом учитываются два фактора: объективное изменение ситуации (например, загрязнение почвы, которое ведет к невозможности ее использования в данной категории) и нужда самого субъекта в землях определенной категории (то есть самому субъекту необходимо перевести земли, к примеру, из сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов, что обусловлено демографическими процессами). Так, исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением границ населенных пунктов.

В случае необходимости изменения целевого назначения земельного участка в связи с его изъятием, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд перевод этого земельного участка из состава земель одной категории в другую осуществляется после его изъятия, выкупа. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления до предоставления заинтересованным гражданину или юридическому лицу изъятого, в том числе путем выкупа, земельного участка обязаны осуществить его перевод из состава земель определенной категории в категорию, обеспечивающую разрешенное использование этого земельного участка по целевому назначению.

Перевод земель осуществляется на основании ходатайства, поданного заинтересованным лицом в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства. Заинтересованным лицом является любое лицо (гражданин, организация, представитель органов власти и т.д.), которое может обосновать необходимость перевода и подтвердить свои права на землю. Под уполномоченными органами подразумеваются те исполнительные органы, в чьем ведении находится тот или иной участок.

Необходимо отметить, что ряд норм Закона о переводе земель из одной категории в другую вызывает у правоприменителей ряд вопросов. Так, например, в Законе указано, что содержание ходатайства и состав прилагаемых документов устанавливаются в зависимости от категории земли органами государственной власти субъекта РФ или Правительством России. Между тем сразу после указанного пункта следует подробное описание всего, что должно быть указано в ходатайстве (вместе со списком документов), то есть закрытый перечень документов. Возникает вопрос: что же тогда субъекты РФ имеют право закреплять в своих нормативных правовых актах? Для получения ответа на этот вопрос обратимся к судебной практике. Так, Архангельским областным судом 9 августа 2005 г. <24> было рассмотрено гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 2, 3 статьи 5, статьи 7, пункта 1 статьи 8 областного Закона от 26 ноября 2004 года N 278-34-ОЗ "О порядке перевода земель из одной категории в другую на территории Архангельской области". В частности, прокурор полагает, что пункт 2 статьи 5 областного Закона, которым установлен перечень документов, прилагаемых к ходатайству о переводе земель из одной категории в другую, противоречит пункту 4 статьи 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из состава земель одной категории в другую" (далее - Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ), который содержит исчерпывающий перечень документов, прилагающихся к ходатайству о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую.

--------------------------------

<24> Дело N 3-94 от 9 августа 2005 г. // Материалы Архангельского областного суда.

Рассмотрев материалы дела, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, оценив собранные по делу и исследованные в судебном заседании доказательства, областной суд находит заявление заместителя прокурора подлежащим удовлетворению в части по следующим основаниям.

Областной суд считает, что пункт 2 статьи 5 областного Закона, которым установлен перечень документов, прилагаемых к ходатайству о переводе земель из одной категории в другую, противоречит пункту 4 статьи 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, в котором содержится исчерпывающий перечень документов, прилагающихся к ходатайству о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую. Пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ установлен следующий список документов, прилагаемых к ходатайству о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую: выписка из государственного земельного кадастра относительно сведений о земельном участке, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить; копии документов, удостоверяющих личность заявителя - физического лица, либо выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или выписка из Единого государственного реестра юридических лиц; выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить; заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами; согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую; расчеты потерь сельскохозяйственного производства и (или) потерь лесного хозяйства. Указанный список является исчерпывающим, содержит четко определенные наименования документов и расширительному толкованию не подлежит.

В пункте 2 статьи 5 областного Закона указано, что к ходатайству о переводе земель из одной категории в другую прилагаются: выкопировка из градостроительной документации с учетом размещения объекта недвижимости; согласованная и утвержденная в установленном порядке проектная документация (раздел генплана) в случае, если перевод земель из одной категории в другую необходим для строительства объекта недвижимости; землеустроительная документация; заключения государственной экологической экспертизы и иных обязательных экспертиз; согласование с заинтересованными территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, структурными подразделениями администрации Архангельской области; расчеты потерь сельскохозяйственного производства и убытков собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в соответствии с законодательством; копия документа, удостоверяющего личность гражданина, копии учредительных документов юридического лица, копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица, заверенные в установленном порядке; копии правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов на земельный участок; иные документы в случаях, предусмотренных законодательством.

При сравнительном анализе указанных норм областного и федерального законов видно, что перечень документов, предусмотренный оспариваемой нормой областного Закона, по сравнению с перечнем документов, предусмотренным Федеральным законом, расширен, в частности, предусмотрены не только виды документов (расчеты потерь сельскохозяйственного производства и убытков собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в соответствии с законодательством), но и указаны общие наименования документов, не позволяющие с достаточной степенью четкости определить вид необходимого документа (землеустроительная документация). В областном Законе содержится указание о предоставлении заключения государственной экологической экспертизы и иных обязательных экспертиз, в то время как Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ содержит обязанность по предоставлению заключения только экологической экспертизы и только в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами.

Таким образом, областным законодателем в оспариваемой норме установлен более широкий перечень документов, прилагаемых к ходатайству о переводе земель из одной категории в другую, чем федеральным законодательством, без учета, что в соответствии с положениями пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ право самостоятельного установления содержания ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состава прилагаемых к нему документов предоставлено органам государственной власти субъектов Российской Федерации только в отношении земель сельскохозяйственного назначения или земель запаса (последние исключены на основании Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ), за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации.

В то же время в соответствии с пунктом 2 статьи 5 областного Закона установлен перечень документов, который является общим для всех видов ходатайств о переводе земель из одной категории в другую, а не только в отношении земель сельскохозяйственного назначения или земель запаса (в прежней редакции), за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации, как того требует Федеральный закон.

Таким образом, оспариваемая норма областного Закона распространяет свое правовое регулирование в рамках вопроса совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов на сферу, которая урегулирована федеральным законодательством, и противоречит Федеральному закону.

Расширение перечня объектов нормативного регулирования, к которым, несомненно, относится и документация, служащая неотъемлемой частью для реализации процедуры перевода земель из одной категории в другую, по сравнению с исчерпывающим перечнем документации, установленным на федеральном уровне соответствующим Законом, влечет не только дополнительное усложнение как самой процедуры перевода земель из одной категории в другую, но и неправомерное обременение для субъектов, имеющих право направлять ходатайства для осуществления такого перевода.

При таких обстоятельствах, учитывая, что Федеральным законом, вступившим в силу после введения в действие оспариваемого областного Закона, введено иное нормативно-правовое регулирование по вопросу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, пункт 2 статьи 5 областного Закона стал противоречить федеральному законодательству, в связи с чем подлежит признанию недействующим.

По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

Статья 4 Закона закрепляет основания отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

Во-первых, это случаи установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод. Например, согласно части 2 статьи 7 Закона о переводе запрещается перевод в другую категорию земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в пункте 4 статьи 79 ЗК РФ, за исключением случаев в связи с установлением или изменением границ населенных пунктов; со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее - линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов; с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов и с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

Статья 10 Закона также ограничивает возможности перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию. В частности, перевод таких земель возможен только в единственном случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно.

Во-вторых, перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами. При переводе земель из одной категории в другую в некоторых случаях требуется проведение государственной экологической экспертизы. Так, в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе" обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежит документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные. Закон о переводе требует положительного заключения государственной экологической экспертизы при переводе земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, при переводе земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, за исключением случаев, если изменение их целевого назначения предусмотрено лесоустроительной документацией или документами территориального планирования и документацией по планировке территории для строительства и эксплуатации объектов здравоохранения, объектов культурно-бытового, жилищно-коммунального, социального назначения, дорог и других линейных объектов; в связи с установлением или изменением границ населенных пунктов; в целях создания особо охраняемых природных территорий или в связи с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения; при переводе земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию в случае прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов.

Положительное заключение, подготовленное экспертной комиссией, должно содержать выводы:

- о соответствии намечаемой деятельности экологическим требованиям, установленным законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды;

- о допустимости намечаемого воздействия на окружающую природную среду;

- о возможности реализации объекта экспертизы.

Отрицательное заключение, подготовленное экспертной комиссией, может содержать выводы двух видов:

1) о необходимости доработки представленных материалов по замечаниям и предложениям, изложенным в заключении, подготовленном экспертной комиссией;

2) о недопустимости реализации объекта экспертизы ввиду необеспеченности соблюдения требований экологической безопасности намечаемой деятельности.

В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик вправе представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в данном отрицательном заключении.

В-третьих, перевод земель, земельных участков в другую категорию не допускается в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

В некоторых случаях может быть отказано даже в рассмотрении ходатайства: например, если обращается лицо, которое не может подавать подобное ходатайство, или если в документах есть нарушения формы, состава и содержания. Если в принятии ходатайства отказано, оно должно быть возвращено заявителю в течение 30 дней с момента его подачи. Причем в обязательном порядке должны быть указаны причины отказа.

Если акт о переводе земли из одной категории в другую принят, органы, принявшие соответствующий акт, обязаны направить его заинтересованному лицу в течение 14 дней с момента его принятия. Акт о переводе земель или земельных участков не может быть принят на определенный срок.

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие акт о переводе, также направляют копию такого акта в течение 10 дней со дня его утверждения в орган по ведению государственного земельного кадастра для внесения в течение семи дней изменений в соответствующие документы. О внесенных изменениях орган по ведению государственного земельного кадастра уведомляет заинтересованных правообладателей земельных участков с указанием акта о переводе земель. Они также обязаны известить органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, для внесения в течение семи дней изменений в связи с переводом земель из одной категории в другую в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Изменение категории земель или земельных участков в составе таких земель считается состоявшимся с момента внесения данных о таком переводе в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Переоформления правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, не требуется.

Комментируемая статья также закрепляет, что нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую служит основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую. Так, распоряжение правительства Саратовской области о переводе земель сельхозназначения Саратовского района в категорию земель промышленности, принятое без положительного заключения государственной экологической экспертизы, решением Волжского районного суда от 29 октября 2005 г. было признано недействительным. Проведение подобного перевода статуса земель предполагалось для продажи участка под строительство торгового комплекса IKEA, и, по данным областного комитета по земельным ресурсам и землеустройству, сельхозпроизводство могло понести потери до 13 млн. рублей <25>.

--------------------------------

<25> Источник: www.regnum.ru/news/353534.html.

Другим примером может служить Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Ивановской области <26> по проверке законности и обоснованности решений арбитражного суда, не вступивших в законную силу, от 8 февраля 2005 г., которыми было признано недействительным Постановление главы администрации Ивановского района Ивановской области N 1637 от 10 ноября 2003 года "О переводе земель запаса в земли поселений и передаче их в ведение Подвязновской сельской администрации" и незаконными действия должностного лица, главы администрации Ивановского района Шилова Ю.П., по переводу земель запаса в земли поселений по следующим основаниям: как следует из материалов дела, 10 ноября 2003 года главой администрации Ивановского района принято Постановление N 1637 "О переводе земель запаса в земли поселений и передаче их в ведение Подвязновской сельской администрации". В период с июля по ноябрь 2004 года Ивановской межрайонной природоохранной прокуратурой была проведена проверка исполнения земельного законодательства, по результатам которой выявлен факт издания главой администрации Ивановского района Постановления N 1637 от 10 ноября 2003 года и совершения действий по переводу земель с нарушением закона. Данное обстоятельство послужило основанием для обращения заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора в порядке статьи 52 АПК РФ с заявлением о признании указанного Постановления недействительным.

--------------------------------

<26> Дело N А17-6715/5-2004 // Материалы Арбитражного суда Ивановской области.

На момент издания оспариваемого Постановления полномочия местных органов самоуправления по распоряжению земельными участками регламентировались пунктом 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ, согласно которому до разграничения государственной собственности на землю распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий. Объем данных полномочий был определен статьей 11 Земельного кодекса РФ. В соответствии с пунктом 1 названной нормы к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений; территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Реализация предоставленных прав должна была производиться органом местного самоуправления в порядке, установленном действующим законодательством. В рассматриваемом случае органом местного самоуправления было принято решение о переводе земельного участка площадью 14,2 га из категории земель запаса в категорию земли поселений с передачей их в ведение Подвязновской сельской администрации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 83 Земельного кодекса РФ землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные чертой от земель других поселений. Согласно пункту 1 статьи 84 ЗК РФ черта городских, сельских поселений представляет собой внешние границы земель городских, сельских поселений, отделяющие эти земли от земель иных категорий. Включение в состав земель поселений дополнительного земельного участка автоматически приводит к изменению границы черты сельского поселения, что в соответствии с пунктом 3 статьи 84 Земельного кодекса РФ относится к компетенции субъекта РФ. Нарушение установленного порядка перевода земель из одной категории в другую в соответствии с пунктом 3 статьи 8 Земельного кодекса РФ является основанием признания недействительными актов о переводе их из одной категории в другую. Отсутствие установленной в соответствии с действующими нормативными актами черты сельского поселения не свидетельствует о возникновении у органа местного самоуправления права на перевод земельных участков в состав земель поселений в нарушение норм Земельного кодекса РФ.

Кроме этого, в нарушение статьи 12 Закона РФ "Об экологической экспертизе" при принятии решения о переводе земель запаса в категорию земель поселений не проводилась экологическая экспертиза проекта черты сельских поселений.

Таким образом, вывод суда первой инстанции об издании главой администрации Ивановского района ненормативного акта с превышением полномочий, предоставленных органу местного самоуправления, а также по совершению неправомерных действий по переводу земель в категорию земель поселений был признан апелляционной инстанцией Арбитражного суда Ивановской области основанным на нормах действующего законодательства.

Следует отметить, что в гл. 2 Закона о переводе земель из одной категории в другую содержатся также нормы, регулирующие особенности перевода отдельных категорий земель (сельхозугодий, земель промышленного и иного специального назначения и т.д.), которые также необходимо учитывать. Так, перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных:

1) с консервацией земель;

2) с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения;

3) с установлением или изменением черты населенных пунктов;

4) с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, за исключением размещения на землях, указанных в ч. 2 ст. 7 Закона;

5) с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса;

6) со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее - линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов;

7) с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов;

8) с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель;

9) с размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

Законодатель также закрепил, какие сельскохозяйственные земли не допускается переводить в другую категорию (ч. 2 ст. 7 Закона). Это те участки, у которых кадастровая стоимость на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, к которым относятся сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), могут быть в соответствии с законодательством субъектов РФ включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается. Исключения из правила возможны в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов; со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее - линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов; с выполнением международных обязательств РФ, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов и с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

Переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов считается установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов.

Перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель, за исключением земель лесного фонда, на которых расположены зеленые зоны, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий разрешается в случае:

1) организации особо охраняемых природных территорий;

2) установления или изменения границ населенных пунктов;

3) размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

Перевод земель лесного фонда, на которых расположены зеленые зоны, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий разрешается в случае размещения линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, а также по решению Правительства Российской Федерации в случае размещения аэродромов.

Земли водного фонда переводятся в иную категорию, если на их месте создаются особо охраняемые природные территории, устанавливаются или изменяются границы населенных пунктов, размещаются объекты государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов или если водный объект прекратил свое существование или изменил местонахождение (например, трансформировалось русло реки и т.п.) при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Для перевода земель промышленности, энергетики, транспорта, связи и иного специального назначения (ст. 9 Закона) необходимо наличие утвержденного проекта рекультивации земель. Причем если почвенный слой был нарушен в связи с целевым использованием участка, перевод в иную категорию возможен только после восстановления почвы.

Перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется только при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством РФ об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно.

Перевод земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель в зависимости от целей дальнейшего использования этого земельного участка осуществляется только после формирования в установленном порядке земельного участка, в отношении которого принимается акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель.

Статья 9. Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений

Комментарий к статье 9

В комментируемой статье закрепляются полномочия органов государственной власти РФ в области земельных отношений, причем дается перечень полномочий, который остается открытым. Другими федеральными законами могут быть предусмотрены и иные полномочия РФ в сфере земельных отношений.

К полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся, во-первых, установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений. Федеральная политика в данной сфере выражается в форме принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов, что, безусловно, является прерогативой Российской Федерации.

Во-вторых, органы государственной власти РФ правомочны устанавливать ограничения прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничения оборотоспособности земельных участков. В соответствии с пунктом 1 статьи 56 ЗК РФ права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным ЗК РФ или иным федеральным законом.

Земельное законодательство также устанавливает определенные пределы и ограничения распоряжения земельной собственностью (см. комментарий к ст. 27).

В-третьих, к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относится государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра.

Государственное управление использованием и охраной земель - это организующая деятельность государственных органов исполнительной власти, направленная на создание условий для рационального использования и охраны земель всеми субъектами, имеющими права на земельные участки, в различных сферах социально-экономической жизни общества. Основными функциями государственного управления использованием и охраной земель являются:

1) мониторинг земель, представляющий собой систему наблюдений (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель. Объектами мониторинга земель являются все земли Российской Федерации. Пользователи земель обязаны регулярно отчитываться о наличии и качественном состоянии своих земель в соответствии с правилами ведения мониторинга, установленными федеральными нормативными правовыми актами и нормативными актами соответствующих субъектов РФ;

2) государственный земельный контроль, основная задача которого - обеспечение исполнения земельного законодательства, соблюдения установленных требований (норм, правил, нормативов), выполнения мероприятий по охране земель органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, их должностными лицами, а также гражданами;

3) землеустройство, включающее в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

4) ведение государственного земельного кадастра, представляющего собой систематизированный свод документальных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в Российской Федерации, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества (ст. 70 ЗК РФ). Многостороннее и важное назначение земельного кадастра заключается в обеспечении правильной организации рационального использования и охраны земельных ресурсов. Порядок осуществления функции ведения государственного земельного кадастра регулируется Федеральным законом от 2 января 2000 г. "О государственном земельном кадастре".

К полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относится, в-четвертых, установление порядка резервирования земель и порядок изъятия земель для государственных и муниципальных нужд, в том числе путем выкупа. Резервирование земель используется для удовлетворения различных публичных интересов, в том числе и при осуществлении градостроительной деятельности в различных городах Российской Федерации. Как отмечал Герман Греф, "проведение массовой приватизации земельных участков, особенно в крупных городах, может привести к ситуации, когда для развития коммунальной и социальной инфраструктуры, обеспечения экологической безопасности, решения других задач возникнет необходимость изъятия земельных участков, что повлечет за собою большие бюджетные расходы, необходимые для изъятия земельных участков. В некоторых случаях реализация проектов строительства объектов инфраструктуры может стать невозможной в связи с отсутствием эффективных процедур резервирования и изъятия земельных участков. Кроме того, отсутствие в законодательстве прозрачных условий и порядка резервирования и изъятия создает условия для нарушения законных интересов собственников земельных участков и других землепользователей, снижает рыночную стоимость земельных участков" <27>.

--------------------------------

<27> Греф Г.О. О мерах по реализации земельной реформы и развитию рынка недвижимости. Резервирование и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Недвижимость и инвестиции. 2005. N 2.

Резервирование земельных участков следует рассматривать как предпосылку к изъятию земельных участков для муниципальных нужд. По своей юридической природе оно представляет собой юридический факт, обременение, вызывающее ограничения права собственности, пожизненного наследуемого владения, бессрочного пользования, аренды в отношении зарезервированного земельного участка. Это обременение предполагает наложение определенных ограничений в осуществлении права собственности и иных прав на зарезервированный земельный участок <28>. Основания же последующего изъятия земельных участков установлены в статье 49 ЗК РФ, условия и порядок изъятия земельных участков - в статье 55 ЗК РФ. Кроме того, к компетенции федеральных органов государственной власти непосредственно относится, в-пятых, осуществление данной функции в тех случаях, когда возникает необходимость изъять земли для федеральных нужд.

--------------------------------

<28> См.: Камышанский В.П. Резервирование земель поселений для муниципальных нужд при осуществлении градостроительной деятельности // Жилищное право. 2006. N 9.

Одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы в пределах полномочий Российской Федерации является, в-шестых, разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель. Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального развития Российской Федерации. Общие положения, касающиеся порядка разработки федеральных программ, предусмотрены в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" <29>.

--------------------------------

<29> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871.

Согласно пункту 2 комментируемой статьи Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности. От имени Российской Федерации и ее субъектов права собственника реализуют органы государственной власти в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, Указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК РФ).

Статья 10. Полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных отношений

Комментарий к статье 10

Комментируемая статья определяет круг полномочий субъектов РФ в области земельных отношений. Согласно статье 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это обусловлено тем, что регионы нашего государства отличаются друг от друга природными объектами и направлениями использования земель, демографическими, экологическими, экономическими и другими признаками, которые не могут не влиять на специфику управления землями в республике или области.

Комментируемая статья к полномочиям субъектов РФ относит полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

Непосредственно субъектам РФ принадлежит право резервировать и изымать, в том числе путем выкупа, земли для собственных нужд и разрабатывать и реализовывать региональные программы использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации.

Принятие региональных целевых программ является одним из важнейших средств реализации федеральной политики в области земельных отношений на территории субъекта РФ. Региональные целевые программы, как и федеральные, представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального развития субъекта Российской Федерации. В качестве примера можно привести Закон Владимирской области от 10 октября 2005 г. N 141-ОЗ "О целевой программе "Воспроизводство плодородия почв Владимирской области на 2006 - 2010 гг.". Ее задачи - улучшение мелиоративного состояния земель и работоспособности оросительных и осушительных систем; улучшение экологического состояния и предотвращение выбывания сельхозугодий из оборота; активное использование биоклиматического потенциала области и стабилизация сельхозпроизводства. Другим примером может служить Постановление Саратовской областной Думы от 21 сентября 2005 г. N 43-1728 "Об областной целевой программе "Утилизация и захоронение непригодных и запрещенных к применению пестицидов в Саратовской области" на 2006 - 2008 годы" <30> и др.

--------------------------------

<30> Текст Постановления официально опубликован не был.

Согласно пункту 2 комментируемой статьи субъекты РФ управляют и распоряжаются земельными участками, находящимися в их собственности.

Статья 11. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений

Комментарий к статье 11

В соответствии со статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка и решают иные вопросы местного значения. В соответствии с законодательством органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти и управления.

Комментируемая статья определяет круг полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений. В частности, органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд. Принудительное отчуждение земельного участка для муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда. Порядок выкупа земельного участка для муниципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для муниципальных нужд; порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для муниципальных нужд; права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством (ст. ст. 279 - 283 ГК РФ).

Также органы местного самоуправления устанавливают с учетом требований законодательства Российской Федерации правила землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований. Согласно статье 1 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований (градостроительные уставы городских и сельских поселений, других муниципальных образований) представляют собой нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие использование и изменение объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов.

Правила застройки разрабатываются на основе генерального плана городского или сельского поселения либо территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и включают в себя схему зонирования - графический материал (границы территориальных зон различного функционального назначения и кодовые обозначения таких зон) и текстовые материалы (градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны).

Порядок разработки правил застройки, их рассмотрения, внесения в них изменений, информирования населения о разработке данных правил, их обсуждения, учета предложений граждан и их объединений об использовании и о застройке территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, а также утверждения, публикации и введения их в действие определяется органами местного самоуправления.

Правила застройки могут быть обжалованы в суд проживающими на соответствующих территориях гражданами, а также собственниками и иными владельцами объектов недвижимости, права и законные интересы которых оказались нарушены.

Органы местного самоуправления вправе создавать комиссии по решению спорных вопросов регулирования использования и изменения объектов недвижимости с участием представителей граждан, их объединений и юридических лиц.

Регулирование застройки территорий городских и сельских поселений осуществляется с учетом требований Градостроительного кодекса РФ.

Органы местного самоуправления разрабатывают и реализуют местные программы по использованию и охране земель, управляют и распоряжаются землями, которые являются муниципальной собственностью, а также осуществляют иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Таким образом, перечень полномочий, установленных комментируемой статьей, является открытым. К иным полномочиям, например, можно отнести осуществление органами местного самоуправления муниципального земельного контроля за использованием земель на территории муниципального образования в соответствии со статьей 72 ЗК РФ. Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления, являясь самостоятельными субъектами земельных правоотношений, имеют право также самостоятельно управлять и распоряжаться земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.