Глава XI. Мониторинг земель, землеустройство, государственный земельный кадастр и резервирование земель для государственных и муниципальных нужд

Статья 67. Государственный мониторинг земель

Комментарий к статье 67

Комментируемая статья посвящена закреплению правовых основ государственного мониторинга земель, представляющего собой систему наблюдений за состоянием земель для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. Объектами мониторинга земель являются все земли Российской Федерации.

В зависимости от территориального охвата мониторинг земель может быть федеральным, региональным и локальным (местным). Федеральный мониторинг охватывает всю территорию РФ. Региональный мониторинг - территории, ограниченные физико-географическими, экономическими, административными и иными границами. Локальный (местный) мониторинг ведется на объектах ниже регионального уровня, вплоть до территорий отдельных землепользований.

Согласно пункту 5 Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, утв. Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2004 г. N 418 <139>, организацию и осуществление государственного мониторинга в РФ ведут органы названного агентства. Участие в мониторинге земель принимают и другие государственные органы России: Минприроды России, Минсельхозпрод России, Гидрометеорологическая служба, соответствующие органы субъектов РФ.

--------------------------------

<139> СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3554.

Порядок осуществления государственного мониторинга земель определен в Положении об осуществлении государственного мониторинга земель, утв. Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. N 846 <140>. Согласно названному Положению мониторинг включает в себя:

--------------------------------

<140> Российская газета. 5 декабря 2002 г. N 231 (3099).

а) сбор информации о состоянии земель в РФ, ее обработку и хранение;

б) непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;

в) анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.

Пользователи земель обязаны регулярно отчитываться о наличии и качественном состоянии своих земель в соответствии с правилами ведения мониторинга, установленными федеральными нормативными правовыми актами и нормативными актами соответствующих субъектов РФ. Независимо от этого они обязаны представлять внеочередную информацию о чрезвычайных и неординарных событиях, существенно отражающихся на состоянии земель, их хозяйственном использовании и правовом режиме. За искажение информации виновные несут ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Получение информации при осуществлении мониторинга также может производиться с использованием:

а) дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов);

б) сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т.п.;

в) наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных);

г) соответствующих фондов данных.

Полученные и зафиксированные с помощью документов мониторинга объективные материалы о состоянии земель и окружающей их природной среды используются при подготовке государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации, для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан.

Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, также служат правовым основанием для принятия необходимых решений компетентными государственными органами, ответственными за правильное использование земель и их охрану. Сами органы, ведущие мониторинг, не принимают решений, обязывающих природопользователей совершать те или иные действия по устранению выявленных правонарушений. Такие решения принимают наделенные соответствующими полномочиями государственные органы, ведущие контроль за использованием земель и их охраной.

Статья 68. Землеустройство

Комментарий к статье 68

Пункт 1 комментируемой статьи закрепляет понятие землеустройства - одной из функций управления в сфере использования и охраны земель. Землеустройство включает в себя мероприятия:

по изучению состояния земель;

по планированию и организации рационального использования земель и их охраны;

по образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности;

по организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства;

по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Объектами землеустройства выступают территории субъектов РФ, территории муниципальных образований и других административно-территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков.

Правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов, кроме комментируемой статьи, устанавливаются также Федеральным законом от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" <141> (далее - Закон о землеустройстве).

--------------------------------

<141> СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.

Землеустроительная документация - это документы, полученные в результате проведения землеустройства. В статье 19 Закона о землеустройстве перечислены виды землеустроительной документации, к которым относятся генеральная схема землеустройства территории РФ, схема землеустройства территорий субъектов Федерации, схема землеустройства муниципальных образований и других административно-территориальных образований, схемы использования и охраны земель; проекты территориального землеустройства; материалы межевания объектов землеустройства; карты (планы) объектов землеустройства (карта (план) объекта землеустройства представляет собой документ, отображающий в графической форме местоположение, размер, границы объекта землеустройства, границы ограниченных в использовании частей объекта землеустройства, а также размещение объектов недвижимости, прочно связанных с землей); проекты внутрихозяйственного землеустройства; проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий; материалы геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель; тематические карты и атласы состояния и использования земель. Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации могут устанавливаться другие виды землеустроительной документации.

Согласно пункту 2 комментируемой статьи землеустроительная документация используется при ведении государственного земельного кадастра и мониторинга земель. В частности, в соответствии с пунктом 2 статьи 17 Закона о государственном земельном кадастре сведения о состоянии и использовании земельных участков, их площадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных о межевании земельных участков, сведений, представленных правообладателями земельных участков, результатов проведения топографо-геодезических, картографических, мониторинговых, а также землеустроительных обследований и изысканий.

Статья 69. Организация и порядок проведения землеустройства

Комментарий к статье 69

Основаниями проведения землеустройства согласно пункту 1 комментируемой статьи служат:

- решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. В соответствии с Положением о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2004 г. N 418, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, находящееся в ведении Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг, в том числе в сфере землеустройства;

- договоры о проведении землеустройства. Инициаторами и участниками заключаемых договоров (сторонами договоров) в соответствии с Законом о землеустройстве могут быть: Правительство РФ; правительства субъектов РФ; Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, его территориальные органы, а также находящиеся в его ведении федеральные государственные унитарные предприятия, учреждения и иные организации; органы местного самоуправления; общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ; юридические лица; граждане;

- судебные решения. Дела по землеустройству подведомственны арбитражным судам.

Согласно пункту 2 комментируемой статьи землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами. Так, в ЗК РФ указываются конкретные случаи использования земель, при которых необходимо проведение землеустроительных работ. Это предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Документы государственного земельного кадастра и документы землеустройства необходимо представить в орган местного самоуправления, осуществляющий выбор земельного участка для названных целей (ст. ст. 30, 31). Проведение землеустроительных работ и изготовление землеустроительной документации необходимы в случае предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством (ст. 34 ЗК РФ), а также в случае приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности, гражданами и юридическими лицами, имеющими в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на данных земельных участках (ст. 36 ЗК РФ).

Закон о землеустройстве в статье 3 также закрепляет случаи, при которых землеустройство проводится в обязательном порядке:

изменение границ объектов землеустройства;

предоставление и изъятие земельных участков;

определение границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;

перераспределение используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства;

выявление нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;

проведение мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

По общему правилу сведения о землеустройстве носят открытый характер. Исключение составляют сведения, составляющие государственную тайну, и сведения, относящиеся к личности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельных участков.

Пункт 4 комментируемой статьи содержит дополнение по защите законных интересов лиц, права которых могут быть затронуты при проведении землеустройства. Заинтересованные лица вправе обжаловать действия, ущемляющие их права и законные интересы, в установленном порядке. В соответствии со статьей 64 ЗК РФ земельные споры рассматриваются в судебном порядке.

Пункт 5 комментируемой статьи обязывает собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов обеспечить доступ к земельным участкам для проведения землеустройства в случае изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд, которое производится в исключительных случаях, установленных ЗК РФ. Введение в законодательство дополнений, содержащихся в пунктах 4 и 5 комментируемой статьи, подчеркивает значимость и необходимость проведения землеустроительных работ при использовании земель в Российской Федерации.

Пункт 6 комментируемой статьи предусматривает возможность проведения любых видов работ по землеустройству юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями без специальных разрешений, если иное не предусмотрено федеральными законами. Таким образом, законодательством устанавливается необходимость получения специальных разрешений на проведение землеустроительных работ только при наличии соответствующей нормы в федеральном законе.

Порядок проведения землеустроительных работ урегулирован в Законе о землеустройстве.

Проведение землеустройства предусматривает:

изучение состояния земель, включающее в себя проведение геодезических и картографических работ, почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания, оценку качества земель, инвентаризацию земель;

планирование и организацию рационального использования земель и их охраны. Планирование и организация рационального использования земель и их охраны проводятся в целях совершенствования распределения земель с учетом перспектив развития экономики, в целях улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны;

территориальное землеустройство, включающее в себя образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства, межевание объектов землеустройства. Порядок проведения территориального землеустройства устанавливает Положение о проведении территориального землеустройства (утв. Постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 г. N 396) <142>;

--------------------------------

<142> СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2193.

внутрихозяйственное землеустройство, включающее в себя следующие виды работ: организация рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также организация территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни; разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

Статья 70. Государственный земельный кадастр

Комментарий к статье 70

Порядок осуществления функции ведения государственного земельного кадастра регулируется Федеральным законом от 2 января 2000 г. "О государственном земельном кадастре" <143>.

--------------------------------

<143> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.

В названном Законе содержится несколько иная редакция определения государственного земельного кадастра, чем в пункте 1 комментируемой статьи. Это систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель РФ и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов.

Государственный земельный кадастр создается и ведется в целях информационного обеспечения:

1) государственного и муниципального управления земельными ресурсами;

2) государственного контроля за использованием и охраной земель;

3) мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель;

4) государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

5) землеустройства;

6) экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов;

7) установления обоснованной платы за землю;

8) иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.

Деятельность по ведению государственного земельного кадастра осуществляется в соответствии с принципами:

- единства системы и технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории Российской Федерации;

- непрерывности внесения в государственный земельный кадастр изменяющихся характеристик земельных участков;

- открытости сведений государственного земельного кадастра;

- сопоставимости и совместимости сведений государственного земельного кадастра со сведениями, содержащимися в других государственных и иных кадастрах, реестрах, информационных ресурсах.

В Законе "О государственном земельном кадастре" установлен также принцип обязательности государственного кадастрового учета земельных участков. Сведения государственного земельного кадастра носят открытый характер, за исключением сведений, отнесенных федеральным законодательством к категории ограниченного доступа.

Согласно статье 12 Закона "О государственном земельном кадастре" в содержание государственного земельного кадастра включаются сведения о:

а) земельных участках;

б) территориальных зонах;

в) землях и границах территорий, на которых осуществляется местное самоуправление;

г) землях и границах субъектов Федерации;

д) землях и границах РФ.

Многостороннее и важное назначение кадастра для правильной организации рационального использования и охраны земельных ресурсов требует наличия соответствующих документов, позволяющих иметь фундаментальные сведения о каждом земельном участке, находящемся в пользовании (владении, аренде, собственности).

Статья 13 Закона устанавливает обязательный перечень (состав) документов, которые подразделяются на основные, вспомогательные и производные:

1. К основным документам относятся Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и кадастровые карты (планы).

2. К вспомогательным документам - книги учета документов, книги учета выданных сведений и каталоги координат пунктов опорной межевой сети.

3. К производным документам - документы, содержащие перечни земель, находящихся в собственности Федерации, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, доклады о состоянии и об использовании земельных ресурсов, статистические отчеты, аналитические обзоры, производные кадастровые карты (планы), иные справочные и аналитические документы.

Закон определяет содержание Единого государственного реестра, кадастрового дела, кадастровой карты (плана).

Единый государственный реестр земель представляет собой документ, который предназначен для проведения государственного кадастрового учета земельных участков. Он содержит сведения о существующих и прекративших существование земельных участках: их кадастровые номера; местоположение (адрес); площадь; категория земель и разрешенное использование земельных участков; описание границ земельных участков, их отдельных частей; зарегистрированные в установленном порядке вещные права и ограничения (обременения); экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю; качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель; наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками.

Кадастровое дело - совокупность скомплектованных в установленном порядке документов, подтверждающих факт возникновения или прекращения существования земельного участка как объекта государственного кадастрового учета. Документы, содержащиеся в кадастровом деле, являются основанием для внесения соответствующих сведений о земельном участке в Единый государственный реестр земель.

Кадастровая карта (план) - карта (план), на которой в графической и текстовой формах воспроизводятся сведения, содержащиеся в государственном земельном кадастре.

В зависимости от состава воспроизведенных сведений и целей их использования кадастровые карты (планы) могут быть кадастровыми картами (планами) земельных участков, дежурными кадастровыми картами (планами) и производными кадастровыми картами (планами).

Государственный земельный кадастр ведется по единой для Российской Федерации системе. Объектами государственного кадастрового учета являются земельные участки и прочно связанные с ними иные объекты недвижимого имущества. Согласно пункту 3 комментируемой статьи порядок ведения государственного земельного кадастра также устанавливается ФЗ о государственном земельном кадастре.

На всей территории РФ государственный земельный кадастр ведется по единой методике и представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках.

Сведения о состоянии и об использовании земельных участков, их площадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках вносятся в документы земельного кадастра на основании данных о межевании земельных участков, сведений, представленных правообладателями земельных участков, результатов проведения топографо-геодезических, картографических, мониторинговых, землеустроительных, почвенных, геолого-геоморфологических и иных обследований и изысканий. Причем в отношении каждой категории земель применяется определенный перечень сведений о земельных участках.

В соответствии со статьей 18 Закона о государственном земельном кадастре кадастровое деление территории РФ осуществляется в целях присвоения земельным участкам кадастровых номеров. Единицами кадастрового деления территории РФ являются кадастровые округа, кадастровые районы, кадастровые кварталы. Кадастровый номер земельного участка состоит из номера кадастрового округа, номера кадастрового района, номера кадастрового квартала, номера земельного участка в кадастровом квартале. Порядок кадастрового деления территории РФ, а также порядок присвоения кадастровых номеров земельным участкам определяется Правилами кадастрового деления территории Российской Федерации (утверждены Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. N 660) <144>. Изменение границ кадастрового деления допускается в исключительных случаях в порядке, устанавливаемом Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости России.

--------------------------------

<144> СЗ РФ. 2000. N 37. Ст. 3726.

Государственный кадастровый учет земельных участков проводится по месту их нахождения в обязательном порядке на всей территории РФ по единой методике. Для проведения кадастрового учета земельных участков органы государственной власти, органы местного самоуправления, заинтересованные правообладатели земельных участков или уполномоченные правообладателями земельных участков лица подают в органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, заявки, правоустанавливающие документы на земельные участки и документы о межевании земельных участков. Эти документы должны быть надлежащим образом оформлены.

Сведения государственного земельного кадастра об определенном земельном участке предоставляются в виде выписок по месту учета данного земельного участка за плату или бесплатно.

Использование сведений земельного кадастра способами или в формах, которые наносят ущерб или нарушают законные интересы правообладателей земельных участков, влечет за собой ответственность, предусмотренную законодательством РФ.

Финансирование ведения земельного кадастра осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, средств, получаемых в виде платы, взимаемой за предоставление сведений государственного земельного кадастра, и иных не запрещенных законом источников. Средства, получаемые в виде платы, взимаемой за предоставление сведений земельного кадастра, используются исключительно на осуществление данной функции.

Статья 70.1. Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд

Комментарий к статье 70.1

Пункт 1 комментируемой статьи закрепляет основания резервирования земель для государственных или муниципальных нужд. Для земель, предоставленных гражданам или юридическим лицам, основания для резервирования те же, что и для изъятия (в том числе путем выкупа) земельных участков для государственных или муниципальных нужд, установленные в ст. 49 ЗК РФ:

- выполнение международных обязательств РФ;

- размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов (например, объектов федеральных энергетических систем и объектов энергетических систем регионального значения; объектов использования атомной энергии; объектов обороны и безопасности; объектов федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения и др.);

- иные обстоятельства в установленных федеральными законами или законами субъектов (в отношении участков, находящихся в собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности) случаях. Например, Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Параолимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" закреплено дополнительное основание резервирования земель для государственных или муниципальных нужд в период с 1 января 2008 года до 1 января 2014 года на территории Краснодарского края - размещение олимпийских объектов (ст. 15). При этом такое резервирование допускается при отсутствии документов территориального планирования.

Для земель государственной или муниципальной собственности, не предоставленных гражданам и юридическим лицам к основаниям резервирования, установленным в ст. 49 ЗК РФ, комментируемая статья содержит также такое основание, как размещение объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, создание особо охраняемых природных территорий, строительство водохранилищ и иных искусственных водных объектов.

По общему правилу земли могут резервироваться на срок не более чем семь лет. В отношении же земель, подлежащих резервированию для строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов, срок возможного резервирования продлен - он может составлять до 20 лет.

Закрепление порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд отнесено к компетенции Правительства РФ.