3. ОБСЕ И УКРАИНСКИЙ КРИЗИС

Андрей ЗАГОРСКИЙ

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) стала

основной многосторонней площадкой, на которой принимались решения о мерах по деэскалации украинского кризиса в 2014–2015 гг. Организация развернула на Украине Специальную мониторинговую миссию, разместила наблюдателей на двух российских пунктах пропуска на границе с Украиной. Для поиска политических решений по урегулированию кризиса была создана трехсторонняя контактная группа – единственный переговорный формат, в котором участвуют представители Донбасса. Согласованные контактной группой в 2014 и в 2015 гг. договоренности поддерживаются всеми сторонами в конфликте, ЕС, США, Россией, другими участниками ОБСЕ.

Меры ОБСЕ являются частью более широкой международной дея-

тельности на Украине. Свою деятельность здесь осуществляют Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Международный Комитет Красного Креста, Мониторинговая миссия ООН по правам человека в Украине, миссия ЕС по содействию Украине в реформировании гражданских институтов сектора безопасности. ЕС финансирует оказание гуманитарной помощи, в том числе пострадавшим от вооруженного конфликта районам Донбасса. Совет Европы осуществляет наблюдение за расследованием событий на киевском майдане в 2013–2014 гг. и в Одессе 2 мая 2014 г.1

Катализатором принимавшихся ОБСЕ решений были договоренности, достигавшиеся на политическом уровне. Вопросы урегулирования кризиса обсуждаются в ходе двусторонних встреч и телефонных разговоров главами государств и правительств, министрами иностранных дел. Заметную роль в 2014 г. играл действующий председатель ОБСЕ, президент Швейцарии Д. Буркхальтер. Швейцария предложила учредить мониторинговую миссию ОБСЕ и создать контактную группу2. После проведения 17 апреля 2014 г. встречи министров иностранных дел в «женевском» формате (Россия, США, Украина, ЕС)3 Буркхальтер предложил «дорожную карту» урегулирования кризиса4.

С лета 2014 г. основным форматом согласования решений по урегулированию стала «нормандская» четверка (Россия, Германия, Франция и Ук-

1Международная консультативная группа по Украине <http://www.coe.int/ru/web/portal/ international-advisory-panel>.

2Greminger Th. The 2014 Ukraine Crisis: Curse and Opportunity for the Swiss Chairmanship

//Perspectives on the Role of the OSCE in the Ukraine Crisis / Ed. by Ch. Nünlist and D. Svarin. Zurich: CSS ETH Zurich; foraus, 2014. P. 11.

3Женевское заявление от 17 апреля 2014 года, согласованное министрами иностранных дел России, США, Украины и Высоким представителем ЕС по иностранным делам и поли-

тике безопасности. Перевод с английского <http://www.mid.ru/bdomp/brp_4.nsf/e78a 48070f128a7b43256999005bcbb3/b3b3396b891fb8df44257cbd00600264>.

4Swiss Chairperson-in-Office receives positive responses to OSCE Roadmap, says implementation is well underway. Bern, 12 May 2014 <http://www.osce.org/cio/118479>.

СТАТЬИ, ПРОГНОЗЫ, ДИСКУССИИ 613

раина). Достигнута договоренность о его институционализации в виде «контрольного механизма» – регулярных встреч «четверки» на уровне заместителей министров иностранных дел четырех стран5.

Сложился многоуровневый механизм принятия решений по урегулированию кризиса. Согласованные контактной группой меры принимаются после получения поддержки со стороны «нормандской четверки». Решения Постоянного совета ОБСЕ и Совета Безопасности ООН обеспечивают политическую поддержку достигнутых договоренностей. Ответственность за выполнение договоренностей лежит на сторонах в конфликте. Мониторинг за этим процессом возложен на Специальную мониторинговую миссию (СММ) ОБСЕ. Согласование военных аспектов выполнения принятых решений – задача созданного в сентябре 2014 г. российскими и украинскими военными Совместного центра по контролю и координации (СЦКК), в работе которого принимают участие представители Донбасса.

Деятельность ОБСЕ

Антикризисная деятельность ОБСЕ осуществлялась на многих направлениях как по линии исполнительных структур ОБСЕ, так и по инициативе государств, которые задействовали различные механизмы, не требующие консенсуса.

Меры укрепления доверия и безопасности

На разных этапах развития кризиса использовались процедуры наблюдения и оценки военной деятельности, предусмотренные Венским документом 2011 г. о мерах укрепления доверия и безопасности, а также Договором по открытому небу.

Украина воспользовалась положениями главы III Венского документа (уменьение опасности), предусматривающими в том числе организацию на добровольной основе посещений в целях устранения озабоченностей в отношении военной деятельности. Посещения по оценке проводились по приглашению Киева в период с 5 по 20 марта 2014 г., в том числе в южных и восточных областях страны 30-ю государствами, которые направили на Украину в общей сложности 56 военных и гражданских наблюдателей. Эти группы не были допущены в Крым. После 20 марта 2014 г. на территории Украины находились менее многочисленные группы военных экспертов государств – участников ОБСЕ. Одна из них была задержана донецкими ополченцами и удерживалась ими с 25 апреля по 3 мая.

В2014 г. 26 государств задействовали положения глав IX (соблюдение

ипроверка) и X (региональные меры) Венского документа и провели

21 посещение по оценке в том числе временно развертываемых нерегуляр-

5 Декларация Президента Российской Федерации, Президента Украины, Президента Французской Республики и Канцлера Федеративной Республики Германия в поддержку Комплекса мер по выполнению Минских соглашений, принятого 12 февраля 2015 года. 12 февраля 2015 г. <http://news.kremlin.ru/ref_notes/4803>.

ных формирований и боевых частей на Украине. 12 государств провели посещения по оценке на территории России.

Канада, Эстония, Украина и США направили России 18 запросов в рамках механизма консультаций и сотрудничества в отношении необычной военной деятельности (глава III Венского документа). Подобные запросы направляла и Россия Украине. Результаты задействования этого механизма обсуждались на совместных заседаниях Форума ОБСЕ по сотрудничеству в области безопасности и Постоянного совета 7, 17 и 30 апреля 2014 г. В общей сложности в 2014 г. на территории Российской Федерации было проведено 37 инспекционных мероприятий в рамках Венского документа и Договора по открытому небу.

В отношении эффективности применения мер укрепления доверия и безопасности в целях деэскалации кризиса высказывалось немало сомнений6. Приводились противоположные точки зрения, в частности относительно того, подпадала ли военная деятельность России на границе с Украиной под положения Венского документа. Споры вызвал отказ России участвовать в двусторонних и многосторонних встречах, предусмотренных процедурами механизма консультаций и сотрудничества в отношении необычной военной деятельности. Высказывались упреки в нарушении порядка проведения проверок, в злоупотреблении процедурами проверки в целях, не имеющих отношения к укреплению доверия7. Оспаривалась объективность докладов о результатах наблюдения.

Опыт применения мер доверия и безопасности в условиях вооруженного конфликта на Украине трудно считать удовлетворительным. Ряд государств, в 2014 г. принимавших участие в деятельности в рамках Венского документа, приняли решение отказаться от нее и направили ресурсы на поддержку деятельности СММ, считая ее более эффективным инструментом кризисного регулирования. Все это привело к постановке вопроса о необходимости проведения более широкого и систематического обзора практики и эффективности применения таких мер в кризисных ситуациях.

6 Statement by the Delegation of the Russian Federation. Organization for Security and Cooperation in Europe. Forum for Security Co-operation. FSC Journal No 777, 19 November 2014. Annex 1.

7 См., в частности: документы FSC-PC.DEL/9/14, 8 April 2014; FSC-PC.DEL/8/14/Rev.1, 8 April 2014; FSC-PC.DEL/16/14, 22 April 2014; FSC-PC.DEL/15/14, 17 April 2014; FSCPC.DEL/17/14, 25 April 2014; FSC-PC.DEL/20/14, 2 May 2014; FSC-PC.DEL/19/14, 30 April 2014; FSC Journal No 777, 19 November 2014. Annex 1; FSC.DEL/32/15, 18 February 2015;

Заявление Делегации Российской Федерации на переговорах в Вене по вопросам военной безопасности и контроля над вооружениями, Вена, 28 апреля 2014 г. <http://www.mid.ru/ bdomp/ns-dvbr.nsf/6786f16f9aa1fc72432569ea0036120e/44257b100055dde 344257cc80040cdd2! OpenDocument>; Выступление Постоянного представителя Российской Федерации при НАТО А. В. Грушко на заседании Форума по сотрудничеству в области безопасности ОБСЕ, Вена, 18 марта 2015 г. <http://www.mid.ru/bdomp/ns-dos.nsf/4b8edd3 adb064e9f432569 e70041fc52/44257b100055eea843257e0e004cc656!OpenDocument>.

СТАТЬИ, ПРОГНОЗЫ, ДИСКУССИИ 615

Положение в области прав человека и меньшинств, верховенства закона

В условиях кризиса активизировалась деятельность на Украине всех исполнительных структур, включая те, которые занимаются вопросами прав человека и меньшинств, обеспечения верховенства закона.

Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств (ВКНМ) А. Торс шесть раз посетила Украину в 2014 г.8, включая Донецк, Луганск, Одессу и Крым до его присоединения к России. В центре внимания ВКНМ – два основных вопроса. Во-первых, законодательство и политика украинских властей в том, что касается использования меньшинствами родного языка. А. Торс, как и ее предшественники, высказывала озабоченность политикой украинских властей в этой области. Во вторых, – положение крымско-татарской и украинской общин в Крыму.

19 марта – 1 апреля 2014 г. на Украине работала Миссия ОБСЕ по оценке положения в области прав человека, сформированная совместно Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) и ВКНМ. Миссия констатировала серьезные нарушения прав человека, но пришла к выводу о том, что они были не столько причиной, сколько следствием начавшегося вооруженного противостояния. Положение же национальных меньшинств на Украине не изменилось с начала 2014 г. в худшую сторону и также не могло стать причиной кризиса9.

БДИПЧ проводит экспертизу украинских законопроектов на предмет их соответствия требованиям уважения прав человека и соблюдения принципов верховенства закона10. 1000 наблюдателей БДИПЧ и Парламентской Ассамблеи ОБСЕ осуществляли наблюдение за президентскими выборами на Украине 25 мая и около 700 – за парламентскими выборами 26 октября 2014 г. Минскими договоренностями, достигнутыми в феврале 2015 г., на БДИПЧ возложены задачи по наблюдению за муниципальными выборами, которые должны быть проведены в Донбассе с соблюдением соответствующих стандартов ОБСЕ.

Представитель ОБСЕ по вопросам свободы СМИ Д. Миятович несколько раз посетила Украину, констатируя в своих докладах многочисленные случаи нападений на журналистов.

8См., в частности: документы HCNM.GAL/2/14/Rev.2, 10 July 2014; HCNM.GAL/5/14/ Corr.1.

9Миссия по оценке положения в области прав человека в Украине. Положение в области прав человека и прав национальных меньшинств. Миссия БДИПЧ: 6 марта–1 апреля 2014 г. Миссия ВКНМ: 8 марта–17 апреля 2014 г. Гаага/Варшава 12 мая 2014 г.

10OSCE ODIHR. Opinion on the draft law of Ukraine on combating cybercrime based on unofficial English translation of the Draft Law. Warsaw, 22 August 2014; Opinion on draft amendments to some legislative acts of Ukraine concerning transparency of financing of political parties and election campaigns. Warsaw, 11 September 2014; Opinion on the draft law of Ukraine on police and police activities based on an English translation of the draft law provided by the Ukrainian Parliament Commissioner for Human Rights. Warsaw, 1 December 2014.

Национальный и межпарламентский диалоги

Постоянную деятельность в стране осуществляет Координатор проектов ОБСЕ в Украине. В его задачи входит планирование, реализация и мониторинг проектов, осуществляемых властями страны в сотрудничестве с ОБСЕ. После проведения в мае 2014 г. серии круглых столов национального диалога в Киеве, Харькове и Николаеве содействие продолжению диалога в различных регионах страны (в частности, во Львове, Харькове, Луганске, Днепропетровске, Донецке, Одессе) стало одним из главных направлений его деятельности.

Парламентская Ассамблея ОБСЕ в условиях кризиса оказалась единственной межпарламентской площадкой, на которой с участием всех заинтересованных сторон ведется диалог по вопросам его деэскалации. 2 июля 2014 г. на летней сессии Ассамблеи в Баку было принято решение о создании межпарламентской контактной группы по Украине11.

Специальная мониторинговая миссия

СММ была учреждена 21 марта 2014 г. с целью содействовать снижению напряженности и обеспечению мира, стабильности и безопасности, а также для мониторинга и поддержки осуществления всех принятых в рамках ОБСЕ принципов и обязательств12. Ее мандат сформулирован широко и включает такие задачи, как:

–сбор информации об обстановке в районе действия с точки зрения безопасности;

–установление фактов, касающихся конкретных инцидентов, и информирование об инцидентах, в том числе связанных с нарушениями основных принципов и обязательств, принятых в рамках ОБСЕ;

–мониторинг соблюдения прав человека и основных свобод, включая права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, оказание поддержки их соблюдению;

–установление с целью выполнения своих задач контактов с местными, региональными и центральными властями, гражданским обществом, этническими и религиозными группами, а также с местными жителями;

–содействие диалогу на местах для снижения напряженности и содействия нормализации обстановки;

–информирование о любых ограничениях свободы передвижения мониторинговой миссии или иных обстоятельствах, препятствующих выполнению ее мандата;

11Бакинская декларация и резолюции, принятые Парламентской Ассамблеей ОБСЕ на двадцать третьей ежегодной сессии. Баку, 28 июня–2 июля 2014 г. С. 6 <http://www.oscepa. org/publications/all-documents/annual-sessions/2014-baku/declaration-2/2539-2014-baku-declaration- rus/file>.

12Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе. Постоянный совет. Решение № 1117. Размещение Специальной мониторинговой миссии ОБСЕ на Украине. 21 марта

2014 г.

СТАТЬИ, ПРОГНОЗЫ, ДИСКУССИИ 617

– координация деятельности с исполнительными структурами ОБСЕ, оказание им поддержки, а также сотрудничество с ООН, Советом Европы и другими международными организациями.

Несмотря на финансовые проблемы, с которыми сталкивается большинство государств-участников, у ОБСЕ не было проблем ни с финансированием миссии, ни с набором персонала. Споры в ходе согласования мандата миссии развернулись в основном вокруг определения района ее деятельности. Россия исключала из него Крым, тогда как большинство государствучастников настаивали на включении Крыма в ее мандат, рассматривая полуостров как часть Украины. Компромиссное решение, позволившее всем сторонам сохранить свои правовые позиции, было предложено Германией. В мандате СММ подчеркивается, что миссия осуществляет свою деятельность «на территории всей страны». В то же время определены конкретные районы ее развертывания, среди которых нет Крыма: Херсон, Одесса, Львов, Ивано-Франковск, Харьков, Донецк, Днепропетровск, Черновцы, Луганск. Изменения в дислокации СММ возможны только с согласия Постоянного совета13. В интерпретирующих заявлениях государства зафиксировали и затем не раз подтверждали свои противоположные позиции в отношении статуса Крыма14.

Первоначальная численность миссии составляла 100 международных наблюдателей. Мандат предусматривал возможность расширения ее состава до 500, а последующие решения – до 1000 сотрудников. Подписанным в Минске 5 сентября 2014 г.15 протоколом и последующими договоренностями от 19 сентября 2014 г. и 12 февраля 2015 г. о мерах по выполнению его положений16 на СММ возлагались функции по мониторингу выполнения согласованных мер. В этой связи численный состав миссии с осени 2014 г. неизменно увеличивался. В марте 2015 г. она насчитывала 460 международных наблюдателей. Более двух третей наблюдателей сосредоточены на востоке страны – в Донецкой и Луганской областях, а также в Харькове и Днепропетровске. Однако повышение эффективности мониторинга СММ видит не столько в перераспределении персонала, сколько в использовании современных технических средств наблюдения, что, в свою очередь, поставило ее перед необходимостью дополнительного набора специалистов по

13Решение № 1117.

14См. приложения к решениям Постоянного совета ОБСЕ № 1117, 1129 и 1126. К позиции ЕС обычно присоединяются страны Юго-Восточной Европы (за исключением Сербии), Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Сан-Марино, Украина, Молдова и Грузия: Документ

FSC.DEL/31/15/Rev.1, 18 February 2015.

15Протокол по итогам консультаций Трехсторонней контактной группы относительно совместных шагов, направленных на имплементацию Мирного плана Президента Украины П. Порошенко и инициатив Президента России В. Путина <http://www.osce.org/ru/home/ 123258?download=true>.

16Меморандум об исполнении положений Протокола по итогам консультаций Трехсторонней контактной группы относительно совместных шагов, направленных на имплементацию Мирного плана Президента Украины П. Порошенко и инициатив Президента России В. Путина <http://www.osce.org/ru/home/123807?download=true>; Комплекс мер по выполнению Минских соглашений. 12 февраля 2015 г. <http://news.kremlin.ru/ref_notes/4804>.

информационным технологиям и операторов дистанционных средств наблюдения17.

Миссия выполняет важную функцию информирования государств о том, что происходит на Украине. Однако ее возможности по установлению фактов в зоне конфликта и верификации соблюдения сторонами минских договоренностей намного скромнее, чем принято считать. В своих докладах СММ сообщает о фактах, зафиксированных ее сотрудниками, а также информации, полученной от военных структур, представителей местных органов власти, жителей, неправительственных организаций и из штаба СЦКК. Однако представляемую в докладах миссии картину событий, в особенности в зоне конфликта, трудно назвать полной и однозначной.

Всвоей деятельности миссия зависит от сотрудничества противоборствующих сторон, которое далеко не всегда гарантировано18. Передвижение сотрудников СММ в зоне боевых действий ограничивается как по соображениям безопасности, так и обеими сторонами в конфликте. Наблюдая за передвижением военной техники, миссия не имеет возможности установить

еепринадлежность. Фиксируя факты обстрела населенных пунктов, СММ не имеет возможности провести расследование этих фактов. В результате в основу обсуждений кризиса в рамках ОБСЕ не была положена выверенная картина событий в зоне боевых действий, а представители различных стран по-прежнему излагают диаметрально противоположное понимание происходящего.

Возможности СММ по верификации отвода сторонами военной техники еще более ограничены. Не имея информации о том, каким тяжелым вооружением обладала каждая из сторон и где оно находилось до начала отвода, а также о том, где оно будет находиться после отвода, миссия наблюдала за передвижениями военной техники, но не была в состоянии констатировать и тем более проверить факт полного выполнения сторонами договоренностей о ее отводе на согласованное расстояние19. Однако она констатировала нарушения договоренностей обеими сторонами.

Вмарте 2015 г. Постоянный совет принял решение продлить мандат СММ до конца марта 2016 г., удвоить число международных наблюдателей и существенно увеличить финансирование миссии20. СММ получает современное оборудование дистанционного мониторинга, включая беспилотные летательные аппараты, снимки спутникового наблюдения. Обсуждаются другие меры, в частности, возможность наделить СММ функциями по под-

17Interview with Alexander Hug, Deputy Chief Monitor: Political will has to be translated into operational instructions on the ground. Posted 24 February 2015 <http://www.shrblog.org/ blog/INTERVIEW_with_Alexander_Hug__Deputy_Chief_Monitor__Political_will_has_to_be_tr anslated_into_operational_instructions_on_the_ground.html?id=520>.

18Liechtenstein S. The OSCE Special Monitoring Mission has become the Eyes and Ears of the International Community on the Ground in Ukraine // Security & Human Rights. Vol. 25 (2014). № 1. P. 9; Interview with Alexander Hug, Deputy Chief Monitor: Political will has to be translated into operational instructions on the ground.

19Специальная мониторинговая миссия (СММ) ОБСЕ в Украине. Отчет по состоянию на 24 февраля 2015 г.

20Decision No. 1162, 12 March 2015.

СТАТЬИ, ПРОГНОЗЫ, ДИСКУССИИ 619

держанию мира и включить в ее состав военных наблюдателей21. Обсуждается и возможность развертывания в зоне конфликта дополнительных сил по стабилизации, в том числе по линии ООН22.

Наблюдатели ОБСЕ на российско-украинской границе

По предложению Российской Федерации, поддержанному министрами иностранных дел стран «нормандской» четверки23, 24 июля 2014 г. Постоянный совет принял решение о размещении 16 наблюдателей на российских пунктах пропуска «Донецк» и «Гуково» с целью осуществить мониторинг перемещений через российско-украинскую границу24. Деятельность наблюдателей ОБСЕ распространяется на небольшой участок российскоукраинской границы протяженностью около одного километра.

Это решение было принято в ситуации, когда Донбасс контролировал весьма непротяженный участок границы. Июльское решение большинством государств рассматривалось как первый шаг в направлении обеспечения более эффективного мониторинга на российско-украинской границе25. Сомнения в эффективности ограниченной миссии наблюдателей еще больше укрепились после того, как в результате августовского наступления 2014 г. вооруженные формирования Донбасса взяли под свой контроль границу с Россией протяженностью более 400 км.

В ОБСЕ неоднократно ставился вопрос о распространении мониторинга на все пункты пропуска на российско-украинской границе – как минимум на том ее участке, который не контролируется украинскими властями – и обеспечении наблюдателям доступа в районы между пропускными пунктами. С этой целью предлагалось увеличить число наблюдателей с российской стороны границы, а до восстановления эффективного и полного контроля за границей украинскими властями осуществлять мониторинг границы с украинской стороны силами СММ26.

Сторонники такого решения опираются на положение подписанного 5 сентября 2014 г. минского протокола, которое предполагало «обеспечить постоянно действующий мониторинг на украинско-российской государст-

21Sengupta S. Monitors of Ukraine Conflict Seek Help // The New York Times. February 25, 2015. P. 7 <http://www.nytimes.com/2015/02/25/world/europe/monitors-of-ukraine-conflict-seek- help.html>.

22OSZE-Beobachter sollen dauerhaft an “heiße” Orte // Frankfurter Allgemeine Zeitung.

4.März 2015. S. 5.

23Совместная декларация министров иностранных дел Германии, России, Украины и Франции, Берлин, 2 июля 2014 г. <http://www.russianmission.eu/ru/novosti/sovmestnaya-dekla- ratsiya-ministrov-inostrannykh-del-germanii-rossii-ukrainy-i-frantsii >.

24Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе. Постоянный совет. Решение № 1130. Размещение наблюдателей ОБСЕ на двух российских пунктах пропуска на российско-украинской границе. 24 июля 2014 г.

25PC.DEC/1130, 24 июля 2014 г., Приложения 1–4; PC.DEC/1133, 22 октября 2014 г., Приложения 1–3; PC.DEC/1135, 20 ноября 2014 г., Приложения 1, 2, 4; PC.DEC/1155, 18 декабря 2014 г., Приложения 1–3; PC.DEC/1160, 12 марта 2015 г., Приложения 1–3.

26Там же.

венной границе и верификацию со стороны ОБСЕ с созданием зоны безо-

пасности в приграничных районах Украины и РФ»27 (выделено Авт.).

Российская сторона неизменно отклоняла это требование, ссылаясь на недопустимость выпячивания одного из пунктов минских договоренностей

вущерб другим (политическим), а также на отсутствие необходимости в мониторинге российской границы. Решение вопроса Москва предлагала искать в ходе прямого диалога «с теми, кто сегодня контролирует соответствующие КПП на украинской стороне»28, т. е. с Донбассом. Тем более что принятый в феврале 2015 г. «комплекс мер» по реализации минских договоренностей предусматривает порядок и сроки восстановления контроля за границей со стороны Украины к концу 2015 г. при условии реализации пакета политических договоренностей29.

Вотсутствие консенсуса в ОБСЕ по данному вопросу предлагалось в качестве ограниченного по своему эффекту шага увеличить количество наблюдателей на пунктах пропуска «Донецк» и «Гуково». Решение о расширении миссии наблюдателей до 22 человек и создании небольшой группы ее материально-технического и административного обеспечения было принято

вноябре 2014 г.30 Это более чем скромное решение не развеяло сомнения в эффективности мониторинга на российско-украинской границе.

Контактная группа и «минский процесс»

Учреждение контактной группы преследовало цель институционализации политического диалога с участием всех сторон конфликта, оказания представителем действующего Председателя ОБСЕ добрых услуг в достижении договоренностей по деэскалации и урегулированию конфликта. Реализация швейцарского предложения стала возможной после его поддержки «нормандской» четверкой в июне 2014 г.

Трехсторонняя (Россия, Украина и представитель действующего Председателя ОБСЕ) контактная группа приступила к работе в Киеве 8 июня 2014 г. С 23 июня она проводит консультации с участием представителей Донецка и Луганска в режиме видеоконференций, организуемых при содействии СММ, а также встречи в Донецке и Минске31. Контактная группа –

27Протокол по итогам консультаций Трехсторонней контактной группы относительно совместных шагов, направленных на имплементацию Мирного плана Президента Украины П. Порошенко и инициатив Президента России В. Путина. Пункт 4.

28Выступление Постоянного представителя Российской Федерации А. В. Келина на заседании Постоянного совета ОБСЕ 22 января 2015 года. Документ PC.DEL/64/15, 23 January 2015.

29Комплекс мер по выполнению Минских соглашений. 12 февраля 2015 г. <http://news. kremlin.ru/ref_notes/4804>. Пункт 9.

30Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе. Постоянный совет. Решение № 1135. Продление срока размещения наблюдателей ОБСЕ на двух российских пунктах пропуска на российско-украинской границе. 20 ноября 2014 г.

31Address by the Special Representative of the Chairperson-in-Office Ambassador Heidi Tagliavini to the OSCE Permanent Council. Vienna, 20 November 2014. Документ CIO.GAL/ 221/14, 20 November 2014. Р. 4.

СТАТЬИ, ПРОГНОЗЫ, ДИСКУССИИ 621

единственный переговорный формат, в котором участвуют представители Донбасса. Все решения, рекомендации и договоренности принимаются ею на основе консенсуса.

Три документа, подписанные участниками контактной группы в Минске, лежат в основе «минского процесса» и представляют в своей совокупности «дорожную карту» урегулирования кризиса: минский протокол, подписанный 5 сентября 2014 г.32, меморандум об исполнении положений этого протокола, подписанный 19 сентября 2014 г.33, и «комплекс мер» по выполнению минских соглашений, подписанный 12 февраля 2015 г.34 и поддержанный главами государств и правительств стран «нормандской» четверки

вдекларации35, принятой ими в тот же день.

Впрессе иногда проводится различие между «Минском-I» (сентябрьские договоренности 2014 г.) и «Минском-II» (февральские договоренности 2015 г.), что порой создает представление о том, что документ 2015 г. если не отменил, то перекрыл договоренности 2014 г. Однако и сентябрьский меморандум 2014 г., и февральский «комплекс мер» 2015 г. принимались в развитие первого минского протокола, конкретизировали его положения и намечали практические шаги по их реализации. Положения трех документов должны рассматриваться в их совокупности при разрешении продолжающихся споров относительно их выполнения.

Минские договоренности предусматривают несколько процессов, которые еще предстоит синхронизировать и которые должны способствовать урегулированию кризиса. Военные аспекты договоренностей предполагают прекращение огня, отвод тяжелых вооружений в целях создания зоны безопасности, вывод иностранных вооруженных формирований и военной техники, боевиков и наемников, создание зоны безопасности по обе стороны российско-украинской границы. Все военные меры предполагалось осуществить при мониторинге и верификации со стороны ОБСЕ.

Документы «минского процесса» содержат также широкий набор политических вопросов урегулирования, включая проведение до конца 2015 г. конституционной реформы на Украине; децентрализацию власти; налаживание широкого национального диалога; принятие Украиной закона «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей», контролируемых Донбассом; утверждение перечня районов Донбасса с особым политическим и экономическим статусом (в пределах линии, установленной 19 сентября 2014 г.); проведение в Донбассе муниципальных выборов с соблюдением стандартов ОБСЕ и при монито-

32Протокол по итогам консультаций Трехсторонней контактной группы относительно совместных шагов, направленных на имплементацию Мирного плана Президента Украины П. Порошенко и инициатив Президента России В. Путина.

33Меморандум об исполнении положений Протокола по итогам консультаций Трехсторонней контактной группы относительно совместных шагов, направленных на имплементацию Мирного плана Президента Украины П. Порошенко и инициатив Президента России В. Путина.

34Комплекс мер по выполнению Минских соглашений. 12 февраля 2015 г.

35Декларация Президента Российской Федерации, Президента Украины, Президента Французской Республики и Канцлера Федеративной Республики Германия в поддержку Комплекса мер по выполнению Минских соглашений, принятого 12 февраля 2015 г.