Глава II. Методы и инструменты россии и ес в борьбе с наркоторговлей.

I.1. Методы и инструменты ЕС в противодействии наркоторговле.

В Европе сотрудничество в области борьбы с наркоторговлей значительно активизировалось в 90-х гг. в рамках Совета Европы, объединившего страны, ранее разделённые политическими и идеологическими различиями и противоречиями. В Совете Европы ещё в 1971 г. по предложению президента Франции Ж.Помпиду была создана Группа Помпиду с целью изучения проблем злоупотребления наркотиками и аспектов наркобизнеса. В 1991 г. она созвала Первую европейскую министерскую конференцию по сотрудничеству между Западной и Восточной Европой по проблемам, связанным с наркотиками. С тех пор в Группу вошли страны Центральной Европы – члены Совета Европы. Всего в её работе участвует 37 стран. Группа проводит различные исследования по наркомании, семинары и дискуссии вместе с сотрудниками полиции, таможенных служб, аэропортов, морских портов.

Переходя к деятельности непосредственно ЕС в области борьбы с наркобизнесом, то тут следует отметить, в 1990 г. в ЕС создана Европейская группа политики сотрудничества по наркотикам для совместных действий с развивающимися странами, в первую очередь вовлечённых в производство и транзит наркотиков. Однако значительные шаги в области борьбы с наркобизнесом Европейский союз начал предпринимать лишь с конца 1990-х годов, когда стал разрабатывать стратегию совместных действий в сфере наркотиков.

В декабре 2004 года Советом была разработана антинаркотическая Стратегию ЕС на 2005-2012 годы. Эта стратегия предусматривала два Плана действий, каждый из которых рассчитан на четыре года³². Данная антинаркотическая Стратегия ЕС, в свою очередь, является приложением к Гаагской программе развития пространства свободы, безопасности и правосудия на 2005-2010 годы. Стратегия ЕС базируется на указанных в работе ранее конвенциях ООН, которые являются базовыми нормативно-правовыми антинаркотическими инструментами. Более того, специальная сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1998 году, на повестке которой была проблема наркотиков, также отметила необходимость совместного и сбалансированного подхода, который одновременно сокращал бы и предложения, и потребления наркотиков, тем самым многократно усиливая эффективность антинаркотической политики.³³

Стратегия ЕС 2005-2012 сосредоточена на двух фундаментальных направлениях политики – сокращение предложения и потребления наркотиков, а также подчёркивает важность и других аспектов антинаркотической политики: международное сотрудничество, научные исследования, обмен информацией.

Стратегия ЕС подчёркивает значимость международного сотрудничества в связи с необходимостью борьбы с расширением и укреплением международных криминальных сетей и в связи с предотвращением преступлений, связанных с развитием наркобизнеса. Для выполнения такого рода задач в Стратегия выделяет особую роль совместным группам по расследованию преступлений, европейского ордера на арест при должном применении этого инструмента, а также увеличение юридических полномочий Европола и Евроюста, направляющих и согласующих действия государств-членов.

Значительная роль в практическом взаимодействии государств-членов ЕС в сфере борьбы как с преступностью в целом, так и с наркобизнесом в частности на протяжении многих лет принадлежит Европейской полицейской организации (далее Европол). Толчком к созданию Европола стало обновление списка угроз стабильности ЕС. Новыми угрозами стали: организованная преступность, торговля наркотиками, отмывание денежных средств, полученных в результате этой торговли, нелегальная иммиграция и терроризм.³⁴

Идея создания европейского аналога ФБР была предложена в 1980-х гг. некоторыми руководителями правоохранительных служб Великобритании, Германии и других стран.³⁵4декабря 1991 года на встречи министров внутренних дел ЕС было основан Европейский отдел по борьбе с наркотиками (Europol Drug Unit), который ранее именовался Европейским отделом по расследованию преступлений. Это стало первым шагом на пути к созданию Европола в 1994 году.³⁶

Формально начало созданию Европола было положено европейской делегацией на заседании Европейского Совета в Люксембурге 28-29 июня 1991 г. А 9-10 декабря 1991 года на встрече министров внутренних дел и юстиции Европейский Совет официально согласился с созданием Европола в рамках главы VI Договора о Европейском Союзе (Маастрихтский договор).

Становление и развитие Европола одновременно шло двумя путями³⁷: 1) через создание Европейского отдела по борьбе с наркотиками. 1 января 1993 г. в Страсбурге начал свою работу предшественник Европола – Европейский отдел по борьбе с наркотиками; 2) через создание Руководящего органа по Европолу. На специальной встрече ЕС в конце октября 1993 г. было решено созвать в Гааге постоянный Руководящий орган по Европолу. Новый орган официально начал функционировать 16 февраля 1994 г. Уже в июле 1994 года полиция, таможенные службы и службы безопасности из Швеции, Финляндии и Австрии начали сотрудничество с аппаратом Европейского отдела по борьбе с наркотиками.

Основными задачами Европейского отдела по борьбе с наркотиками являлись³⁸: 1) борьба с незаконным оборотом наркотиков; 2) борьба с незаконным оборотом радиоактивных и ядерных веществ; 3) борьба с нелегальной миграцией; 4) борьба с нелегальным оборотом автомобилей; 5) борьба с преступными организациями, связанными с отмыванием денег.

За время своего существования Европейский отдел по борьбе с наркотиками попытался гармонизировать сотрудничество с такими организациями, как Интерпол, Всемирная таможенная ассоциация и Европейский центр информации, обмена опытом по пресечению границ и иммиграции (CIREFI)³⁹,а также сыграл активную роль в подготовке Конвенции об учреждении Европола посредством Руководящего органа по Европолу.

В сентябре 2008 года был открыт новый региональный Центр борьбы с наркотрафиком в Средиземноморье CECLAD-M (Centre de Coordination de la Lutte Anti - Drogue en Mediterranee). Главными целями новой организации стало:

1. повышение эффективности борьбы против наркотрафика в регионе и снижение доступности потребления наркотиков;

2. усиление сотрудничества между государствами Северного и Южного Средиземноморья;

3. улучшение координации обмена информацией в международном масштабе;

4. создание основы для формирования международной сети по борьбе с наркотиками.

Многие страны ЕС в своем законодательстве разделяет лиц, причастных к наркобизнесу на торговцев-перевозчиков наркотиков (drugs traffickers), которые являются курьерами на наркорынках, и потребителей или наркозависимых (drugs users), считающихся покупателями или жертвами, в зависимости от того, требуется ли им специальное лечение. Одновременно с этим в ряде стран ЕС с 2001 года были сокращены сроки уголовного наказания за хранение наркопродуктов в ограниченных количествах для личного потребления. Вместо уголовного преследования потребителям наркотиков предоставлены широкие возможности лечения, однако мягкое отношение к наркоманам сопровождается жесткими условиями: при попытке уклониться от лечения уголовное преследование может быть возобновлено.

В Европе наблюдается общая тенденция замены тюремного заключения за потребление и хранение каннабиса в небольших количествах на альтернативное наказание. Этот наркотик отделяется от других препаратов как в законодательстве, так и в судебной практике. Как следствие «лёгкие» наркотики даже были легализованы. Так на 2014 год употребление легких наркотиков легализовано в Голландии, Германии, Чехии, Великобритании, Бельгии, Испании, Португалии. И напротив, преследование подозреваемых в наркотрафике повсеместно ужесточается, особенно, в случае, когда наркотики поставляются молодым потребителям. Например, продажа запрещенных препаратов несовершеннолетнему в Люксембурге может повлечь пожизненное заключение. Даже в Нидерландах, стране, известной своим почти легкомысленным отношением к марихуане, наказание за трафик достигает шестнадцати лет тюрьмы⁴⁰.

Таким образом, широкомасштабное производство наркотиков и наркотрафик признаются одним из самых серьезных видов преступлений в Европейском Союзе. Первой инициативой ЕС в этом направлении стала ратификация государствами-членами Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года. На наднациональном уровне в рамках торговой политики в 1990 был принят соответствующий регламент 3677/90, а затем, в 1991 году, директива против отмывания денег в контексте законодательства о едином внутреннем рынке. Основываясь на ст. 12 Конвенции ООН, ЕС разработал два инструмента контроля над прекурсорами. Первый из них – регламент 1990 года, с дополнениями 1992 и 1997 годов, имел целью противодействие продаже прекурсоров за пределы Сообществ. Второй инструмент – директива 1992 года, с поправками 1993 и 2001 годов, предназначалась для контроля за оборотом прекурсоров в рамках единого внутреннего рынка. Ещё одной вехой в борьбе с наркобизнесом стало вступление в силу в 1995 г. Шенгенской конвенции, которая предусматривает, что «Договаривающиеся Стороны создают постоянную рабочую группу по анализу общих проблем, относящихся к борьбе с преступностью в области наркотических средств, и разработке в необходимых случаях предложений с целью совершенствования, если существует потребность, практических и технических аспектов сотрудничества между Договаривающимися Сторонами»⁴¹. Однако, Шенгенская конвенция не преследует цели унифицировать политику стран Шенгена, ввиду разных точек зрения.

Дальнейшее развитие антинаркотического законодательства ЕС базировалось на Маастрихтском договоре (Договор о Европейском Союзе) и его Амстердамской редакции. По статье 3 Амстердамского договора борьба с незаконным оборотом наркотиков была отнесена к тем сферам политики ЕС, где гармонизация соответствующих законов признавалась возможной. Регламенты и директивы, принятые в 1990-х годах, были усовершенствованы с целью усиления контроля над оборотом прекурсоров как внутри ЕС, так и за его пределами. Действующее законодательство по отмыванию денег предусматривает специальные положения против отмывания доходов от наркобизнеса⁴².

Непосредственно борьбе с наркотрафиком посвящено рамочное решение о минимальных стандартах квалификации преступлений в данной сфере и наказаний за их совершение, принятое в 2004 году⁴³.

Трудности антинаркотического сотрудничества в настоящее время выявляются при попытках найти преступников и доказать, что они совершают противоправные действия. Поэтому выход из создавшейся ситуации следует искать в усилении взаимодействия государств-членов именно в правоприменительной практике с привлечением, когда необходимо, Европола, Евроюста, стран, не входящих в ЕС и международных организаций. Положительного результата можно также добиться в случае реализации предложений об усилении оперативного сотрудничества государств-членов, а именно – создании совместных следственных бригад, проведении таможенных операций и расследований, в особенности, если такое сотрудничество подкрепить интенсивным обменом информацией. В этой связи существенные изменения могут быть внесены Лиссабонским договором, в котором предусматривается реформа полицейского и уголовно-правового сотрудничества государств-членов в сторону гораздо большей согласованности их действий, а также повышение роли Европола и Евроюста.

II.2 Опыт России в борьбе с наркоторговлей.

В России и странах СНГ резкое обострение наркоситуации произошло в 90-х гг. Такая неблагоприятная эволюция наркоситуации в Российской Федерации объясняется воздействием ряда объективных и субъективных факторов, способствующей резкой интенсификации наркобизнеса:

1. наличие высокого спроса на наркотики со стороны маргинальны групп населения, потерявших в переходный период социальную ориентацию или перспективу, либо ставших жертвой целенаправленной пропаганды;

2. быстрый рост потребительской среды, прежде всего в промышленных городах. Социологические опросы в 12 городах России показали, что к регулярному потреблению наркотиков приобщаются не только традиционные потребители из маргинальных слоев, но и предприниматели, рабочие, безработные, студенты, учащиеся, домохозяйки;

3. наличие в России условий, привлекательных для наркобизнеса в том числе: а) «повисание в воздухе» норм УК РФ об ответственности за легализацию преступных доходов (по экспертным оценкам, каждый четвёртый банк участвует в отмывании наркоденег); б) формирование нелегально проживающих в стране этнических общностей, состоящих из выходцев из стран интенсивного наркобизнеса – Нигерии, Афганистана и др. (только в Москве, по экспертным оценкам, проживает около 60 тыс. афганских беженцев, причём 90% из них – нелегально); в) ослабление системно выделенного направления профилактики, противодействующей распространению наркотиков;

4. слабое противодействие со стороны государства, высокий уровень коррупции должностных лиц, вал криминала, захлестнувшего страны СНГ при распаде сложившейся в течение десятилетий экономических, общественных и политических связей и стихийно-обвального перехода к рынку;

5. пограничные этнические конфликты, дестабилизирующие ситуацию в регионах с интенсивным наркобизнесом, стимулируют расширение незаконного оборота наркотиков, включение в него контрабанды оружия;

6. поиск международным наркобизнесом новых путей межгосударственной транспортировки наркотиков взамен ставшего более опасным транзита через Турцию, Болгарию, Румынию; здесь работает прозрачность российских границ с другими участниками СНГ и странами Балтии.

Эффективность деятельности органов внутренних дел по борьбе с наркобизнесом и её результаты во многом зависят от совершенства законодательства.

Так, например, у сотрудников полиции возникали проблемы при привлечении к уголовной ответственности лиц, занимающихся незаконным посевом или выращиванием наркотикосодержащих культур, содержащих притоны для потребления наркотиков. Законодательство провело дифференциацию юридической ответственности за посев или выращивание запрещённых к возделыванию культур, содержащих наркотические средства, на уголовную и административную. Если лицо занимается посевом или выращиванием опийного мака и южных сортов конопли, то оно привлекается к уголовной ответственности, если культивируется масличный мак и иные сорта конопли, то к административной. Практика же показывает, что различить, например, опийный и масличный мак, в особенности в стадии вегетации, крайне затруднительно, поскольку они обладают тождественными морфологическими признаками и относятся к одному виду мака⁴⁴.

Ещё одним примером несовершенства российского законодательства является то, что сотрудники полиции сталкивались с трудностями по документированию фактов содержания притонов для потребления наркотиков. Исходя из содержания диспозиции ст. 232 УК России уголовная ответственность может наступить как при организации или содержании притонов, т.е. систематическом использовании жилища не по его прямому назначению, превращающего его в притон, так и при разовом предоставлении помещения для потребления наркотиков. Вместе с тем Верховный Суд Российской Федерации в своём Постановлении от 27 мая 1998 г. требовал от судов при рассмотрении дел о преступлениях, связанных с содержанием наркопритонов, чтобы предоставление помещения для потребления наркотиков было неоднократным (два и более раза)⁴⁵.Для выявления и документирования даже одного факта предоставления помещения для потребления наркотиков приходится затрачивать большое количество служебного времени, сил и средств ОВД. Но даже собрав необходимые материалы по первому факту, их нельзя использовать для возбуждения уголовного дела, необходимо выждать время, чтобы захватить преступника врасплох и зафиксировать повторные незаконные действия. Решить эту задачу на практике очень сложно. Отсюда результат: низкий удельный вес притоносодержательства в структуре наркопреступности⁴⁶.

Тем не менее обновлённая нормативно- правовая основа, налаживание международного сотрудничества и взаимодействие между правоохранительными органами способствовали раскрытию целого ряда преступлений внутреннего и международного характера.

Сегодня, главным законом, регулирующим вопросы наркотиков, является федеральный закон "О наркотических средствах и психотропных веществах". Статья четвёртая закона формулирует две главные цели антинаркотической политики России:

1. уменьшение количества лиц больных наркоманией;

2. уменьшение числа преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ.

Этот же документ определяет основные принципы российской антинаркотической политики:

1. государственный контроль, лицензирование и координация на главные виды деятельности, связанные с оборотом наркотиков;

2. право приобретения наркотикосодержащих средств в медецинских целях по рецепту врача;

3. развитие антинаркотической пропаганды;

4. построение антинаркотической политики с опорой на негосударственные организации и граждан;

5. усиление и расширение международного сотрудничества в области борьбы с наркобизнесом;

6. стимулирование и поощрение государством научных исследований в области разработки новых способов лечения наркозависимости.

В Российской антинаркотической политике можно выделить несколько направлений, которые в свою очередь можно разделить на три блока: административно-правовой (борьба с наркобизнесом, таможенное направление и т.д.), преодоление наркозависимости и реабилитация (социальная защита, здравоохранение и т.д.), пропаганда борьбы с наркозависимостью и формирование сознания здорового образа жизни (молодежная политика, спорт и т.д.). Все направления антинаркотической политики тесно переплетаются друг с другом , поэтому элементы каждого из них присутствуют в любом из блоках⁴⁷.

На протяжении долгого периода времени главными органами осуществления антинаркотической политики выступали органы здравоохранения и милиции. Если во времена СССР они функционировали сообща, в силу системы совместных нормативных актов, то в России эта слаженная основа была утеряна. Отсутствие единой налаженной системы борьбы с наркобизнесом не могло не вызывать опасения. Летом 1994 г. была создана Правительственная комиссия РФ по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту. Эта комиссия стала координирующим органом антинаркотической политики. Затем было рекомендовано создать подобные комиссии каждому из субъектов федерации. Следующим шагом усиления координации антинаркотической политики стала Федеральная целевая программа "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 1995-1997 годы". В 1999 г. эта Программа была заменена следующей, рассчитанная до 2001 года, а затем и ещё одной Программой, действующей до 2004 года. Как и было предусмотрено, большая часть субъектов федерации также обзавелись собственными антинаркотическими программами. В администрациях некоторых субъектов федерации (Татарстан, Краснодарский край, Тюменская область) были созданы отделы, отвечающие за осуществление таких антинаркотических программ, но это не стало тенденцией и постоянной характерной чертой российской антинаркотической политики. Данная система антинаркотической политики, состоящая из министерств и ведомств, контролируемых правительственной комиссией на федеральном уровне и межведомственными комиссиями на региональном, и набора целевых программ, как комплексами мер, реализующих государственную политику в этом вопросе, существовала до недавнего времени. Однако данная система, по сути не имеющая никакой юридической власти, а нося лишь рекомендательный характер, не смогла осуществить эффективное функционирование антинаркотической деятельности. В результате чего проблема наркоторговли вошла в статус угрозы национальной безопасности⁴⁸.

11 марта 2003 года выходит Указ Президента РФ №306 "Вопросы совершенствования государственного управления в РФ", что положило начало построению новой системы борьбы с наркопроблемой. Этим указом создается Государственный комитет по контролю за оборотом наркотических средств, который позже был преобразован в Федеральную службу (ФСКН РФ) - специально уполномоченный и имеющий реальную силу федеральный орган исполнительной власти⁴⁹. Теперь именно этот орган должен был стать основным в области российской антинаркотической политики. Ему отводилась функция по согласованию действий и эффективной реализации этих действий органов власти в этом вопросе борьбы с незаконным оборотом и употреблением наркотиков.

Однако опять всё было не так просто, однозначно и эффективно. Ведь уже 12 мая 2004 года в силу вступило Постановление правительства РФ №231 "Об утверждении размеров средних разовых доз наркотических средств и психотропных веществ для целей статей 228, 228.1, и 229 Уголовного кодекса РФ", которое в значительной степени сделало лояльным законодательство в части потребления и хранения наркотиков. Это стало показателем, что государство не заложило и не обеспечило единого понимания содержания антинаркотической политики. Отсутствие единого понимания явилось препятствием созданию системы борьбы с незаконным оборотом наркотиков. Очевидно, что без некоторого пересмотра антинаркотической политики с новых позиций, понятия комплексных действий, понимания того факта, что данное направление деятельности по сути своей представляет собой конфликт между социальными группами, в которой зонами разногласий является власть на право устанавливать правила оборота наркотиков в стране, по особому разворачивающегося в новом, значительно изменившимся мире, любые преобразования в этой области не дадут того качественного изменения ситуации, на которое рассчитывает российское общество.

Таким образом, ситуацию в сфере злоупотребления наркотическими средствами, их незаконного оборота, а также борьбы с наркобизнесом в целом в России можно охарактеризовать следующими прогностическими параметрами⁵⁰:

1. увеличением количества организованных преступных группировок наркодельцов с межрегиональными зарубежными связями, в том числе образующихся по этническому принципу, созданием ими разветвлённых, глубоко законспирированных сетей наркобизнеса;

2. ростом организованной международной наркопреступности и расширением в этой связи контрабандной деятельности в масштабах, угрожающих безопасности общества;

3. дальнейшим развитием базы незаконного производства наркотиков, ростом их контрабандного ввоза в Россию и страны Европы, а также организацией новых каналов наркотрафика;

4. возрастающим влиянием наркомании на общеуголовную и экономическую преступность, состояние охраны общественного порядка;

5. проникновением наркогруппировок в легальную экономическую и финансовую деятельность, перемещением доходов наркоторговли в сферу легального бизнеса;

6. проникновением наркогруппировок в сферу деятельности государственных и частных коммерческих структур, сопровождающимся коррумпированием государственных чиновников, что является необходимым атрибутом наркобизнеса;

7. противостоянием отдельных группировок на почве обострения борьбы за рынки сбыта наркотических средств; увеличением размеров оптовой торговли наркотиками, быстрым ростом темпов распространения «малого» наркобизнеса;

8. увеличением числа лиц, больных наркоманией;

9. ростом удельного веса несовершеннолетних и молодёжи среди потребителей наркотиков;

10. изменением структуры немедицинского потребления наркотиков в сторону доли «тяжёлых» наркотиков;

11. распространением преступности, связанной с незаконными посевами наркотико содержащих растений и производством наркотиков в подпольных лабораториях.