Statya_Svoboda_sovesti_teoria_i_praktika_ogranicheniy_prav

Статья: Свобода совести: теория и практика ограничений прав в Российской Федерации (Никитина Е.Е.) ("Журнал российского ...

Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 02.02.2016

СВОБОДА СОВЕСТИ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ОГРАНИЧЕНИЙ ПРАВ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Е.Е. НИКИТИНА

Никитина Елена Евгеньевна, ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Рассматриваются некоторые проблемы формирования целостной теории прав человека в России, в частности концепция ограничения прав; раскрываются основные причины, влияющие на реализацию института конституционных прав и свобод человека и гражданина; анализируются различные случаи неправомерного ограничения прав человека на примере права на свободу совести и вероисповедания.

Ключевые слова: теория прав человека, ограничения прав и свобод, институт конституционных прав и свобод, права на свободу совести и вероисповедания.

Freedom of conscience: theory and practice of limitations of rights in the Russian Federation

E.E. Nikitina

In article some problems of formation of the complete theory of human rights in Russia, in particular the concept of restriction of the rights are considered; the main reasons influencing on realization of institute of constitutional human and civil rights and freedoms are revealed; various cases of illegal restriction of the human rights by the example of the right to freedom of worship and religion are considered.

Key words: theory of human rights, restrictions of the rights and freedoms, institute of constitutional rights and freedoms, rights to freedom of worship and religion.

Важной особенностью института прав и свобод человека и гражданина является его системность и взаимопроникновение, при которых ущемление или ограничение одного права неизбежно ведет к нарушению гарантированности целого комплекса конституционных прав. Исследование проблемы пределов и оснований правомерного ограничения конкретного права необходимо начать с постановки вопроса о теории ограничения для всего института конституционных прав.

Институт конституционных прав и свобод человека и гражданина - относительно новое явление для российской юридической системы, особенно если за отсчет брать существование права в России вообще, права в современном понимании. Это позволяет многим авторам относить указанный институт к нетипичным элементам правовой культуры для народов России. Развивая эту теорию, они приходят к выводу о том, что институт прав и свобод человека в том виде, в котором он сформулирован в Конституции РФ, является воплощением ценностей только западной культуры, а народы, населяющие Россию, никогда не считали индивидуальные права человека особой ценностью.

Такой взгляд на права человека в России во многом объясняет современное состояние института конституционного права. Тем не менее в обществе растет потребность в создании реальных юридических механизмов и гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Потому необходимо продолжать научные изыскания по построению непротиворечивой научной концепции прав человека в России, которая должна опираться на универсальные международные стандарты в этой области и реализовываться в конституционно-правовом институте прав и свобод человека и гражданина РФ. Без создания правовой доктрины или теории ограничения прав человека законодательная и правоприменительная практика в этой области не имеет шансов на развитие в цивилизованном русле. Современный этап развития науки о правах человека остро нуждается в создании и развитии этой части теории, поскольку "правомерное" ограничение прав человека в России стало носить повсеместный характер. Это касается многих конституционных прав и свобод, в том числе и тех, которые закреплены в ст. 28 Конституции РФ: "Каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними".

Для правомерного ограничения конституционных прав человека существуют объективные причины. Одна из основных - наличие различных угроз безопасности государству и обществу, в том числе терроризма и экстремизма. Они оказывают существенное давление на институт прав человека, его правовое содержание. Таковы негативные условия современной действительности, и изменить их мировое сообщество пока не в состоянии. Их необходимо рассматривать не как особые временные обстоятельства, а как некие сложившиеся и долговременные характеристики современной среды обитания человека. Аналитики утверждают, что "в ближайшие десятилетия мир будет жить в условиях постоянной угрозы ядерной войны, возрастающей вероятности возникновения конфликтов из-за энергоресурсов, продовольствия и воды, в условиях стратегического соперничества, связанного с торговлей, инвестициями, техническими инновациями, в условиях непрекращающейся военной конкуренции. На этом фоне терроризм все чаще будет выступать как инструмент ведения новых форм войны и разрешения конфликтов" <1>.

--------------------------------

<1> Зорькин В.Д. Права человека в контексте глобальной юриспруденции // Журнал конституционного правосудия. 2009. N 2.

Эти обстоятельства влияют на правовые системы и законодательство во всех странах мира. Каждое государство ищет свой сбалансированный выход из сложившейся ситуации. Для России чрезвычайно сложно решить указанную проблему по многим причинам. В том числе из-за недостаточной традиции уважения ценности прав и свобод человека. Самый легкий и быстрый способ - максимально ограничить права человека <2>. С этим можно согласиться как с жесткой, но временной и краткосрочной мерой. Но проблема соотношения интересов безопасности и прав человека, исходя из действия рассматриваемого фактора как постоянного, должна решаться на длительную перспективу.

--------------------------------

<2> См.: Волкова Н.С. Общественная безопасность и законодательство о правах человека // Журнал российского права. 2005. N 2.

Если следовать предложенной логике, то международному сообществу следует пересмотреть современные стандарты прав человека в пользу выживания общества. Но захочет ли общество минимального уровня прав, когда целью развития человечества всегда была свобода? В литературе справедливо указывается, что отказ от демократических завоеваний, тотальные ограничения прав граждан являются одной из целей террористов. Следовательно, государство, принимающее излишне жесткие меры безопасности, фактически способствует достижению этих целей <3>.

--------------------------------

<3> См.: Марлухина Е.О., Рождествина А.А. Комментарий к Федеральному закону N 35-ФЗ от 26 февраля 2006 года "О противодействии терроризму" (постатейный). Доступ из СПС "КонсультантПлюс". 2007.

Главной задачей теории прав человека в этих условиях является нахождение и обоснование оптимального баланса между соблюдением прав человека и защитой государственной безопасности. Решению этой сложной и многоуровневой задачи может и должна послужить современная теория ограничений прав человека.

В научной литературе <4> регулярно появляются работы, в которых анализируются проблемы ограничения прав человека. Конституционная теория и практика до 1993 г. не использовали такой институт, как ограничение прав человека. Он развивался в гражданском и ином законодательстве; находил применение в уголовном, административном и уголовно-исправительном праве. Теоретические его аспекты анализировались в конституционном праве буржуазных государств, воспринимая фразу К. Маркса, сказанную им о французской Конституции 1852 г.: "Каждый параграф Конституции содержит в самом себе свою собственную противоположность, свою собственную верхнюю и нижнюю палату: свободу - в общей фразе, упразднение свободы - в оговорке".

--------------------------------

<4> См.: Сборник научных трудов: В 2 ч. / Под ред. М.В. Баранова. Н. Новгород, 1998; Беломестных Л.Л. Ограничения прав человека. М., 2003; Лазарев В.В. Ограничение прав и свобод как теоретическая и практическая проблема // Журнал российского права. 2009. N 9; Лапаева В.В. Проблема ограничения прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ (опыт доктринального осмысления) // Журнал российского права. 2005. N 7; Она же. Критерии ограничения прав человека и гражданина // Государство и право. 2013. N 2.

Современный подход к проблеме в большинстве работ на данную тему заключается в следующем:

абсолютной свободы быть не может, поэтому существуют ее пределы. Нормы права сами по себе являются некими рамками (ограничениями) и составляют ограничение права, в том числе и прав человека, в широком смысле слова. Таким образом, при формулировании статей Конституции формируются конституционные ограничения прав человека <5>;

--------------------------------

<5> См.: Эбзеев Б.С. Человек, народ. Государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005. С. 230.

всякое право может и должно быть ограничено исходя из кантовского императива, закрепленного в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ ("осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц");

формулирование собственно ограничений конституционных прав (в узком смысле этого термина). Так, в соответствии с международными документами ограничение прав может быть временно осуществлено в военное время и при чрезвычайных ситуациях, а ч. 3 ст. 55 Конституции РФ гласит, что "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Существует довольно критическая точка зрения на то, что указанное конституционное положение в полной мере отвечает общепризнанным международным нормам: "...в основе соответствующего конституционного принципа лежит примат публичных интересов над личными... Отметим, что в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека среди оснований допустимых ограничений прав и свобод на первое место вынесено обеспечение должного признания и уважения прав и свобод других" <6>. Еще большей критике подвергаются формулировки ст. 55 Конституции РФ, касающиеся целей ограничений прав. Формулировка ч. 3 указанной статьи настолько широка, что всякое ограничение можно приписать указанным целям. Неудивительно, что единственным выводом, который вынесли из этих норм современная теория и законодатель, стало то, что ограничить любое право человека можно как угодно, главное - нормами федерального закона. Такое понимание теории ограничения права можно признать односторонним и упрощенным, приводящим к существенному снижению гарантий прав и свобод человека. Нельзя полагаться исключительно на цели ограничения прав.

--------------------------------

<6> Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву: Матер. круглого стола // Государство и право. 1998. N 8. С. 39 (автор - Н.С. Бондарь).

Нормативная неопределенность рассматриваемых положений усиливается, если принять во внимание тот факт, что в российской теории права понятия, перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ в качестве целей ограничения, не имеют строго правового определения, благодаря чему становятся практически безграничны. Яркий пример - защита нравственности. В теории права нравственность и близкое, но не тождественное ей понятие морали имеют общие определения. Но законодательству сложно ими оперировать, поскольку это нечто абстрактное, неформальное, неуниверсальное, различающееся в зависимости от социальных, религиозных, национальных и иных групп населения.

Что касается точного определения смысла и содержания терминов, используемых теорией ограничения прав, то в литературе активно разрабатываются два понятия: "ограничение" и "умаление" права. Однако сама теория ограничения прав человека может оперировать множеством понятий: "ограничение" права, его "лишение", "изъятие" из права (статуса), "приостановление" и "запрещение" пользования правом, "умаление", "ущемление" прав, "нуллификация" или "отмена" права, "модификация" или "изменение" права и т.д. Эти правовые термины должны быть тщательно проанализированы с точки зрения теории ограничения прав, определено их содержание и необходимость использования, поскольку вопрос о терминах тесно соприкасается с критериями и пределами ограничения прав человека и является ключевым для формирования теории ограничения прав. Решение этой теоретической задачи, несомненно, повысит эффективность реализации института прав человека.

Конституция РФ оперирует понятием "ограничение" права, но здесь есть и некоторые противоречия. Этим термином обозначаются и временные ограничения прав при некоторых конституционно-правовых режимах и законодательное ограничение прав вообще. При этом те права, которые некоторые исследователи называют абсолютными и которые не могут ограничиваться при чрезвычайном режиме (ст. 56 Конституции РФ), спокойно ограничиваются в "общем порядке" (ст. 55 Конституции РФ). Следует отметить, что естественно-правовой термин "абсолютный" для обозначения прав в качестве не подлежащих ограничению со стороны государства не находит подтверждения в законодательной практике РФ. Как подчеркивают Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин, "не существует абсолютных прав и свобод, все они могут быть ограничены" <7>.

--------------------------------

<7> Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 133.

Понятие "лишение" права в тексте Конституции РФ отсутствует. В части 2 ст. 55 Конституции РФ используется понятие "отмена" права: "В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина". Однако сама Конституция РФ в ч. 2 ст. 20 устанавливает, по сути, отмену права на жизнь, права, гарантированного ч. 1 этой же статьи <8>. Федеральные законы сплошь и рядом устанавливают примеры абсолютного и бессрочного лишения или отмены права. Например, в соответствии с п. "а" ч. 3.2 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" бессрочно лишены пассивного избирательного права лица, осужденные когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, за исключением случаев, когда в соответствии с новым уголовным законом эти деяния не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями. При этом не ясно, как это согласуется с запретом, закрепленным Конституцией РФ в ч. 3 ст. 32: "Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда".

--------------------------------

<8> Международные стандарты и требования об отмене смертной казни обоснованы естественно-правовой природой права на жизнь как абсолютного права.

Несмотря на "прикладной характер" указанного ограничения с точки зрения теории необходимо ответить на вопрос, является ли лишение права вариантом полного ограничения или нуллификацией права? Как соотносятся конституционные запреты и ограничения, содержащиеся в федеральном законодательстве? Вероятно, "нуллификация", "лишение" и "отмена" - похожие, но не тождественные понятия. Они в корне отличаются от ограничения права. В литературе чаще встречается именно такая позиция: под "конституционными ограничениями основного права или свободы следует понимать частичную - в отличие от нуллифицирующей "отмены" и существенно изменяющего "умаления" - модификацию их содержания, проведенную посредством нормативно-правовых установлений соответствующего уровня", учитывая, что "содержание основных прав и свобод их нормативным выражением не исчерпывается" <9>.

--------------------------------

<9> Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М., 2007. С. 16, 244.

Общепризнаны в настоящее время такие определения, в которых основной критерий ограничения прав - количественное изменение возможностей поведения, свобод человека. Ограничение прав - это "изъятие из конституционного статуса" человека (гражданина) или "изъятие из круга правомочий, составляющих нормативное содержание основных прав и свобод" <10>. В последнем случае, по мнению автора, можно говорить об умалении права. Можно указать и на определение ограничения прав, связанное с "уменьшением объема возможностей, свободы, а значит, и прав личности, что достигается с помощью обязанностей, запретов, наказаний" <11>. В связи с этим не очень четко правовая теория определяет понятие "правовой запрет", который часто упоминается как способ ограничения права. Но существует точка зрения, согласно которой "от сужения объема права, или его ограничения, следует различать используемые в законотворческой практике юридические способы, приемы фиксации границ дозволенной свободы. К их числу относятся оговорки, примечания, запреты, исключения" <12>. Таким образом, запрет - это способ фиксации правовой свободы, т.е. первичное ограничение, имманентно присущее правовой норме.

--------------------------------

<10> Эбзеев Б.С. Указ. соч. С. 231 - 232.

<11> Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве // Общая теория государства и права. Академический курс: В 3 т. М., 2007. Т. 3. На его основе строятся иные определения. См., например: Новиков М.В. Сущность конституционных ограничений правового статуса личности // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 9.

<12> Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву: Матер. круглого стола // Государство и право. 1998. N 7. С. 27 (автор - В.И. Гойман).

В последнее время среди конституционалистов получило распространение мнение, противоположное приведенной выше позиции В.И. Крусса. "Слово "умаление" в Конституции РФ означает не ограничение основных прав (т.е. не уменьшение их объема, сокращение их действия по кругу лиц и по времени, усечение механизмов их правовой защиты и т.п.), а принижение критериального и регулятивного значения для законодательства основного содержания этих прав, обусловленное их неправомерным ограничением" <13>. Это согласуется и с текстом Конституции РФ, где в ч. 1 ст. 55 термины "отрицание" и "умаление" соединены союзом "или", что указывает на их нетождественность.

--------------------------------

<13> Лапаева В.В. Проблема ограничения прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ (опыт доктринального осмысления).

Законодательство, регулирующее институт прав и свобод человека, далеко от совершенства и содержит неправомерные ограничения прав человека. Существенно ухудшает качество законодательства о правах человека отсутствие единства в понимании пути его дальнейшего развития и конечных целей, которые должны быть достигнуты правовым регулированием. Большое количество противоречивых поправок и дополнений к действующим нормативным актам ("правовая инфляция", или "правовой спам", как справедливо называют такого рода законотворчество некоторые авторы) разрушают внутреннюю логику и саму систему законодательства о правах. Элементарное незнание или пренебрежение законодателями действующими объективными законами права приводит либо к нулевому регулятивному воздействию на правоотношения, либо к правовой неопределенности или возникновению неразрешимых коллизий, либо к невозможности исполнения законов в этой сфере <14>. Не стали исключением и федеральные законы, гарантирующие свободу совести и вероисповедания в Российской Федерации.

--------------------------------

<14> Можно согласиться с авторами, которые считают, что в государстве утвердился такой "режим управления общественными процессами, при котором в основу принимаемых решений кладутся неизвестные и непонятные даже специалистам субъективные представления отдельных носителей власти или их окружения" (Бабаев М.М., Пудовочкин Ю.Е. Изменения российского уголовного закона и их уголовно-политическая оценка // Государство и право. 2012. N 8. С. 36).

Последние изменения федерального законодательства, затрагивающие сферу религиозных отношений в обществе и гарантирующие свободу совести и вероисповедания, носят противоречивый характер: с одной стороны, ограничиваются права граждан и религиозных объединений, с другой - государство решило взять под свою защиту религиозные чувства верующих. Теперь в ст. 148 Уголовного кодекса РФ содержится такой состав преступления, как "публичные действия, выражающие явное неуважение к обществу и совершенные в целях оскорбления религиозных чувств верующих". Законопроект вызвал недоумение у многих правоведов, поскольку объективная сторона преступления строится исключительно на оценочных суждениях. Но дело даже не в том, что, по мнению некоторых конституционалистов, нарушается принцип равенства прав и свобод независимо от отношения к религии, закрепленный в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ. Проблема состоит в объективной невозможности "отрегулировать" все законом.

В свое время Г. Кельзен писал, что "всякое произвольное содержание может быть правом. Не существует человеческого поведения, которое как таковое - в силу своего содержания - заведомо не могло бы составлять содержание правовой нормы" <15>. Современная теория права считает, что не все сферы жизни человека могут и должны быть урегулированы законом. Правовой опыт России показал, что такие сферы, как мораль, нравственность, не поддаются государственному регулированию. "Право может только стимулировать мораль, но не в состоянии добиваться ее силой, так как моральный поступок по своей природе есть всегда акт свободы" <16>. Необходимо учиться на собственном негативном опыте. Не следует навязывать законом обществу чью-либо нравственность и мораль, поскольку универсальными они не бывают и право не тождественно морали и нравственности. "В условиях господства системоцентристского мировоззрения отсутствие критериев разграничения права и нравственности ведет не к возвышению права до уровня нравственных требований, а к ограничению прав человека" <17>.

--------------------------------

<15> Чистое учение о праве Ганса Кельзена. Вып. 2. М., 1988. С. 74.

<16> Радбрух Г. Философия права. М., 2004. С. 58 - 59.

<17> Лапаева В.В. Критерии ограничения прав человека и гражданина. С. 18.

Следует обратить внимание законодателей, что вопросы, касающиеся религиозной сферы в многоконфессиональной стране, должны решаться с позиции максимальной секуляризации проблемы и базироваться на принципе толерантности. Уголовное право не сможет урегулировать все негативные общественные процессы. Это может сделать только гражданское общество, его институты <18>.

--------------------------------

<18> "Либерализация уголовной политики... должна состоять не только в ограничении государственного контроля над поведением, но и в стимулировании, развитии иных форм официального и неофициального социального контроля над отклоняющимся поведением, что немыслимо без развитой инфраструктуры гражданского общества и активизации чувства личной, персональной ответственности" (Бабаев М.М., Пудовочкин Ю.Е. Указ. соч. С. 40).

Конституционный Суд РФ в своих решениях постарался обеспечить баланс публичных и частных интересов при ограничении прав. Согласно правовой позиции КС РФ, выраженной в целом ряде его решений, ограничения конституционных прав и свобод возможны: только федеральным законом; должны быть соразмерны конституционно закрепленным целям таких ограничений; указанные цели ограничений должны быть социально оправданными и отвечать требованию справедливости; не имеют обратной силы; не могут толковаться расширительно и приводить к умалению других прав и свобод; не должны затрагивать само существо конституционного права и приводить к утрате его реального содержания.

Однако КС РФ и сам порой дает ответы на острые юридические вопросы в виде неясных и противоречивых решений по проблеме ограничений прав человека. Вот одно из них - Постановление от 5 декабря 2012 г. N 30-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 16 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" и пункта 5 статьи 19 Закона Республики Татарстан "О свободе совести и о религиозных объединениях" в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации". В деле решался вопрос о необходимости согласования с властями проведения религиозного собрания. В соответствии с международными стандартами прав человека и нормами Конституции РФ в теории конституционного права существует устоявшийся взгляд на публичные мероприятия, если они проводятся мирно, без оружия, как на естественное, имманентно присущее человеку и гражданину право. Это право должно реализовываться без предварительного разрешения органов публичной власти. Однако в соответствии с указанными международными стандартами, если такие мероприятия носят массовый характер, проводятся на открытом пространстве населенных пунктов и могут повлечь какие-либо негативные последствия для общественного порядка либо для самих участников или третьих лиц (необходимость в перекрытии улиц для транспортных средств, затрудненный проход между городской инфраструктурой и необходимость регулировать людские потоки, возможные провокации противников представленной точки зрения и т.д.), то органы публичной власти должны быть поставлены в известность о проводимом мероприятии с целью организации правопорядка и предотвращения наступления таких последствий. Именно с этим связано существование в действующем законодательстве режима подачи организаторами уведомления о проведении публичного мероприятия в органы публичной власти.

В соответствии и с теорией, и с действующим законодательством необходимости в извещении публичных органов власти нет, если публичные мероприятия проводятся в форме собрания (хотя организаторы вправе по своему усмотрению прибегнуть к помощи властей). Это связано с основным отличительным критерием такой формы публичного мероприятия, как собрание, - местом его проведения. В соответствии с Федеральным законом от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" такие формы публичных мероприятий, как митинг и собрание, отличаются тем, что собрание проводится "в специально отведенном или приспособленном для этого месте", целью его является "коллективное обсуждение каких-либо общественно значимых вопросов"; митинг проводится "в определенном месте" и целью его являются по сути те же "актуальные проблемы преимущественно общественно-политического характера". Поскольку собрания проводятся в специальных местах, ограниченных для присутствия неопределенного количества публики, то и меры по соблюдению общественного порядка и безопасности людей возлагаются на организаторов публичного мероприятия (в некоторых случаях по договоренности они могут быть возложены на собственников (арендаторов) помещений (территорий)). Предполагается, что организаторы должны и могут предусмотреть все риски, все возможные негативные последствия проведения мероприятия и в случае их наступления нести ответственность в соответствии с действующим законодательством.