§ 6.2. Перечень отраслей прокурорского надзора, их краткая характеристика

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре РФ" прокуратура РФ осуществляет надзор по следующим направлениям.

Во-первых, надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Под термином "законы" в ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре РФ" понимаются: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления Правительства РФ, указы Президента РФ, нормативные акты министерств и ведомств, нормативно-правовые акты, издаваемые представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, нормативные акты органов местного самоуправления.

Надзор за исполнением законов подразумевает не только надзор за их исполнением перечисленными субъектами, но и надзор за соответствием законам издаваемых правовых актов.

Прокуратура играет огромную роль в обеспечении единого правового пространства: прокурорами оспариваются тысячи незаконных актов представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, актов органов местного самоуправления и уставов муниципальных образований. Большинство этих нормативных актов приведено в соответствие с законом или отменено. Проблема приведения региональных законов в соответствие с федеральным законодательством является одной из постоянных составляющих прокурорской деятельности.

Следует отметить, что данная отрасль прокурорского надзора охватывает достаточно широкий круг субъектов, которые обязаны исполнять законы. В силу этого на практике в рамках надзора за исполнением законов выделяются дополнительные, более узкие направления (подотрасли, подфункции). Так, надзор за исполнением законов осуществляется в социальной сфере, в экономической сфере, в сфере исполнения законодательства о несовершеннолетних, в сфере природоохранного законодательства и в других сферах.

Во-вторых, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Права и свободы человека и гражданина провозглашаются и гарантируются Конституцией РФ как законом прямого действия, имеющим высшую юридическую силу, законодательством федерального уровня, а также законодательством субъектов РФ, если те или иные вопросы отнесены к их ведению. Провозглашенные Конституцией РФ права и свободы защищаются гражданским, гражданско-процессуальным, уголовным и уголовно-процессуальным законодательством, законодательством о труде, административным, семейным, жилищным законодательством и другими законодательными актами РФ и ее субъектов, а также издаваемыми в их развитие актами органов исполнительной власти.

Закрепление за прокуратурой надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не случайно, поскольку только при неуклонном соблюдении прав человека можно обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности, только при соблюдении прав и свобод каждого человека, каждого гражданина возможно обеспечение соблюдения законных интересов общества и государства. В надзорной деятельности прокурор руководствуется конституционным принципом равенства всех перед законом, гарантированного государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Исходя из положений ст. 26 Федерального закона "О прокуратуре РФ", в число субъектов, деятельность которых находится под надзором прокуратуры, не включены граждане, и этот факт указывает на основной ориентир правозащитной деятельности прокуроров - юридическую оценку действий и решений официальных властей, руководителей предприятий, общественных организаций, и уход прокуратуры от разбирательства споров, конфликтов между гражданами.

Следует отметить, что надзор за соблюдением прав граждан не является тотальным, повсеместным. Прокуроры подключаются к этой работе тогда, когда требуется применить специальные, только им присущие полномочия - чаще всего в ситуациях, когда возможности других государственных органов по устранению допущенного правонарушения уже исчерпаны. Причем используемые прокурором полномочия строго регламентированы законодателем, их применение открыто для обсуждения и может быть оспорено в суде. Для того чтобы прокурор среагировал на нарушения прав граждан, необходимы определенные сигналы - обращения граждан. В силу этого важным элементом правозащитной функции прокуратуры является работа с предложениями, заявлениями, жалобами или ходатайствами граждан, которые обращаются в прокуратуру за помощью в восстановлении нарушенных прав. Прокурорами ежегодно рассматриваются и разрешаются около полутора миллионов обращений граждан, почти миллион граждан принимается на личном приеме. Прокурорами всех уровней выявляются в год около 500 тысяч нарушений законности в различных сферах общественной жизни, при этом по актам прокурорского надзора восстанавливаются нарушенные права, а виновные привлекаются к ответственности. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования, а также в защиту иных прав и законных интересов граждан, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

В-третьих, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Оперативно-розыскная деятельность - вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Задачами оперативно-розыскной деятельности являются:

выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;

осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших;

добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности РФ; установление имущества, подлежащего конфискации.

Дознанием, согласно действующему УПК РФ, является форма предварительного расследования, осуществляемого дознавателем (следователем), по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно.

Предварительное следствие - это обеспечивающая максимальные гарантии установления истины и реализации прав участников уголовного процесса основная и наиболее полная форма предварительного расследования, поскольку оно обязательно по всем уголовным делам, за исключением тех, по которым производится дознание, и дел, возбуждаемых в порядке частного обвинения. Предварительное следствие предполагает проведение следователем ряда следственных действий, строго определенных уголовно-процессуальным законодательством.

Указанные сферы деятельности тесно связаны с важнейшими правами и свободами граждан, нарушение которых может повлечь непоправимые последствия для них, могут причинить им невосполнимый вред. Кроме того, рассматриваемые виды деятельности осуществляются в сфере борьбы с преступностью, охраны правопорядка, что имеет большое значение для общества и государства в целом. Данная отрасль надзора выделена в самостоятельную отрасль, именного в силу значимости деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскные мероприятия, дознание и предварительное следствие, поскольку эта деятельность очень тесно связана с правами, свободами граждан, интересами общества и государства.

В литературе высказано мнение, что наименование надзор за исполнением органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие как бы ориентирует на деятельность в "общенадзорном" плане. Однако фактически речь идет не о надзоре за исполнением законов этими органами в целом (например, за исполнением в этих органах трудового законодательства), а только о надзоре за исполнением законов в определенной деятельности (например, в оперативно-розыскной или уголовно-процессуальной).

В-четвертых, надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Данная отрасль надзора также выделяется в самостоятельную отрасль прокурорского надзора в силу важности соблюдения законов, регулирующих права задержанных лиц, подозреваемых в совершении преступлений, заключенных под стражу или отбывающих наказание.

Российское уголовно-исполнительное законодательство имеет своими целями исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами, основывается на принципах законности, гуманизма, демократизма, равенства осужденных перед законом, дифференциации и индивидуализации исполнения наказаний, рационального применения мер принуждения, средств исправления осужденных и стимулирования их правопослушного поведения, соединения наказания с исправительным воздействием. Исправление осужденных предполагает формирование у них уважительного отношения к человеку, обществу, труду, нормам, правилам и традициям человеческого общежития. Все это возможно только, если сами органы, исполняющие наказание и применяющие назначаемые судом меры принудительного характера, не допускают нарушений законодательства, а прокуратура призвана обеспечивать надзор в этой сфере.

Конституция РФ закрепляет презумпцию невиновности, гарантирующую, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Гарантии прав лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, закреплены в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" (в ред. от 7 февраля 2011 г.). Согласно названному законодательному акту подозреваемые и обвиняемые в совершении преступлений пользуются правами и свободами и несут обязанности, установленные для граждан РФ, с ограничениями, предусмотренными федеральными законами. Не допускается дискриминация подозреваемых и обвиняемых по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по иным обстоятельствам.

Подозреваемые и обвиняемые в совершении преступления содержатся в следственных изоляторах уголовно-исполнительной системы, изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел, изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых пограничных органов федеральной службы безопасности, а также в случаях, предусмотренных законодательством, - в учреждениях уголовно-исполнительной системы, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы, на гауптвахтах и в помещениях, которые определены капитанами морских судов, находящихся в дальнем плавании, или начальниками зимовок, и приспособленных для этих целей. Содержание под стражей осуществляется в соответствии с принципами законности, справедливости, презумпции невиновности, равенства всех граждан перед законом, гуманизма, уважения человеческого достоинства, в соответствии с Конституцией РФ, принципами и нормами международного права, а также международными договорами РФ и не должно сопровождаться пытками, иными действиями, имеющими целью причинение физических или нравственных страданий подозреваемым и обвиняемым в совершении преступлений, содержащимся под стражей. Внутренний распорядок работы следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы регламентирован Правилами внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, утвержденными приказом Минюста России от 14 октября 2005 г. N 189 "Об утверждении Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы" (в ред. от 27 декабря 2010 г.). Целью деятельности прокуратуры в этой сфере отношений выступает надзор за соблюдением прав подозреваемых, обвиняемых, осужденных, которые временно изолированы от общества.

В-пятых, в качестве отдельной отрасли прокурорского надзора в ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре РФ" выделен надзор за исполнением законов судебными приставами. Учитывая, что данная отрасль надзора возникла сравнительно недавно, в 1997 г., а также позицию законодателя, детально не урегулировавшего в разделе III Федерального закона "О прокуратуре РФ" предмет данной отрасли надзора и средства прокурорского реагирования, в правовой литературе ее рассматривают как часть прокурорского надзора за исполнением законов государственными органами, исполняющими приговоры и решения судов. Однако эта отрасль прокурорского надзора обладает определенной самостоятельностью в силу присущей ей специфики. Прежде всего, прокурорский надзор осуществляется за особыми субъектами - судебными приставами. В зависимости от исполняемых обязанностей судебные приставы подразделяются на судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов, и судебных приставов-исполнителей, исполняющих судебные акты и акты других органов. При осуществлении своей деятельности судебные приставы имеют право на совершение ряда действий, в частности, на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, при этом требования судебных приставов обязательны для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан на территории РФ. Тесное соприкосновение полномочий судебных приставов с правами и свободами граждан обязывает приставов использовать предоставленные им права в соответствии с законом и не допускать в своей деятельности ущемления прав и законных интересов граждан и организаций.

Обеспечивать надлежащий прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами призваны заместители Генерального прокурора РФ, начальники главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ, прокуроры субъектов РФ, городов, районов и иные территориальные прокуроры.

Глава 7. Надзор за исполнением законов, а также за соответствием законам издаваемых правовых актов

§ 7.1. Предмет надзора за исполнением законов, а также за соответствием законам издаваемых правовых актов

Согласно ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. В силу этого предметом прокурорского надзора за исполнением законов является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Возложение на прокуратуру надзора за соблюдением Конституции РФ усиливает ее правозащитную функцию, создает, с одной стороны, реальные гарантии прав и свобод граждан, с другой - обеспечивает возможность воздействия на неправомерные действия органов власти и должностных лиц.

Вступление России в Совет Европы, признание ею юрисдикции Европейского Суда по правам человека, ратификация ряда конвенций и международных договоров требуют от нее неукоснительного соблюдения положений Конституции РФ, определившей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и вступившие в установленном порядке в силу международные договоры РФ являются составной частью правовой системы государства. Приоритетное значение международных договоров и их прямое действие налагают на органы прокуратуры обязанности как по надзору за их соблюдением, так и по осуществлению взаимодействия с компетентными органами сотрудничающих стран по их точному и неуклонному исполнению.

Под законами, исполнение которых входит в сферу прокурорского надзора, понимаются принятые в особом порядке акты законодательного органа, обладающие высшей юридической силой и направленные на регулирование наиболее важных общественных отношений. В РФ на федеральном уровне существуют два вида законов - федеральные конституционные законы и федеральные законы. Субъекты РФ так же, как и представительные органы местного самоуправления, наделены правом принятия законов в пределах их компетенции. Законы подлежат обязательному опубликованию, не опубликованные законы не применяются. В сферу прокурорского надзора за исполнением законов входят также постановления, принимаемые палатами Федерального Собрания РФ - Совета Федерации и Государственной Думы РФ. В Федеральном законе "О прокуратуре РФ" прямо не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом РФ и Правительством РФ, которые как высшие органы государства наделены правом издания указов и постановлений, регулирующих общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества, обязательных для исполнения на всей территории РФ. Тем не менее прокурорский надзор за исполнением законов предполагает надзор за соблюдением исполнением не только Основного закона государства, конституционных федеральных и федеральных законов, но и иных нормативно-правовых актов, обязательных для исполнения на всей территории РФ.

Отрасль прокурорского надзора за исполнением законов является наиболее объемной, охватывающей огромное количество нормативных актов, регулирующих отношения в самых различных сферах деятельности. Число обособленных сфер общего надзора достигает 60 (надзор за законодательством о выборах, беженцах, эпидемиях, охране труда, оружии, защите потребителей, рекламе и т.д.). Осуществляя общий надзор, прокуратура пытается "объять необъятное". Только на районном уровне принимаются сотни тысяч правоприменительных актов. Каждый год в России издается более миллиона нормативных актов, поэтому Федеральный закон "О прокуратуре РФ" ограничил общий надзор рассмотрением лишь тех правовых актов, о незаконности которых поступила соответствующая информация. В то же время, согласно приказу Генеральной прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, осуществляется независимо от поступления информации о нарушениях законности.

Прокуратурой установлен постоянный надзор за исполнением действующих на территории РФ законов, включая не противоречащие федеральному законодательству законы субъектов РФ. О наиболее серьезных нарушениях законности и возникающих проблемах в осуществлении прокурорского надзора информируется Генеральная прокуратура РФ.

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры. В связи с чем особую актуальность приобретает прокурорский надзор за исполнением законов, закрепляющих прав и свободы человека и гражданина, и прежде всего, надзор за соблюдением закрепленных в Конституции РФ прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина. Так, при проверках исполнения работодателями трудового законодательства прокурорские работники анализируют выполнение работодателями обязанностей по созданию работникам безопасных условий труда, своевременной выплате заработной платы, при этом особое внимание уделяется организациям-должникам, в отношении которых применены процедуры банкротства, а также градообразующим предприятиям.

Учитывая особую важность вопросов, касающихся обеспечения жильем граждан России, при организации надзорной деятельности за исполнением законодательства в данной сфере органы прокуратуры особое внимание обращают на соответствие принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному земельному, градостроительному, жилищному и антимонопольному законодательству; на соблюдение требований законодательства при предоставлении земельных участков для строительства жилых домов; на обеспечение качества возводимого жилья; на соблюдение порядка и сроков проведения государственных экспертиз и разрешительных процедур.

Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи представляет собой самостоятельное, специфическое направление деятельности органов прокуратуры, которое относится к надзору за исполнением законов в межотраслевых сферах и призван обеспечить реальное исполнение законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи, пресечение и предупреждение преступности несовершеннолетних.

В период проведения избирательных кампаний федерального, регионального и муниципального уровней повышенное внимание органами прокуратуры уделяется вопросам соблюдения законодательства о выборах и о проведении публичных мероприятий, ими обеспечивается должное взаимодействие с избирательными комиссиями и правоохранительными органами.

В сфере экономики прокурорские работники сосредоточивают усилия на надзоре за исполнением законов о собственности, земле, предпринимательской деятельности, бюджетного, налогового, банковского, таможенного, антимонопольного законодательства. В целях предупреждения, выявления и пресечения правонарушений экономической направленности органы прокуратуры обеспечивают надлежащее взаимодействие с уполномоченными контролирующими органами, в первую очередь - со Счетной палатой РФ, контрольно-счетными палатами субъектов РФ и муниципальных образований.

Успешное воплощение в жизнь таких национальных проектов, как "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", "Развитие агропромышленного комплекса", "Образование" и "Здоровье" невозможно без неукоснительного исполнения органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами федерального законодательства, без обеспечения режима законности в деятельности хозяйствующих субъектов, вовлеченных в данную сферу правоотношений, без соблюдения прав и свобод граждан. Ввиду этого особое внимание прокуратура уделяет вопросам исполнения законодательства при реализации приоритетных национальных проектов, законности распоряжения государственным имуществом, выявления и пресечения фактов легализации преступных доходов, противодействию коррупции. Прокурорами выявляются многочисленные нарушения законодательства, допущенные при осуществлении федеральных и региональных целевых программ, в том числе факты нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств, их хищений, несоблюдения требований законодательства при разрешении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Материалы прокурорских проверок свидетельствуют об увеличении количества нарушений Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (в ред. от 3 ноября 2010 г.), в том числе прав участников предпринимательской деятельности, что лишает процедуру размещения заказов прозрачности, создает условия для злоупотреблений. В связи с этим одной из важнейших задач органов прокуратуры на современном этапе является обеспечение исполнения законодательства в сфере размещения заказов, направленного на создание условий для добросовестной конкуренции и равенства прав участников торгов, эффективное и целевое использование бюджетных средств, предотвращение коррупции.

С учетом экологической обстановки в каждом регионе налажен эффективный прокурорский надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов. По каждому факту экологического правонарушения прокурорские работники должны принципиально ставить вопросы об ответственности виновных лиц и взыскании причиненного материального ущерба.

В прокурорском надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение придается выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений. При осуществлении надзора за исполнением законов должностными лицами федеральных, региональных, местных органов власти прокурорскими работниками в обязательном порядке оценивается правомерность принимаемых в отношении граждан решений по жалобам на действия подчиненных организаций. Прокуратура систематически проверяет исполнение законов о занятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством, нарушением порядка приобретения и использования оружия.

Одним из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры является надзор за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности. На основе анализа состояния законности органами прокуратуры систематически проводятся проверки исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами в пределах их компетенции требований законодательства о противодействии экстремистской деятельности, в том числе о приоритетном порядке принятия профилактических мер. При этом особое внимание уделяется обеспечению постоянного и эффективного надзора за исполнением законодательства о межнациональных отношениях и противодействии экстремизму в деятельности МВД России, Минюста России, Федеральной миграционной службы, Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и их территориальных органов, в том числе за своевременностью, полнотой, законностью и обоснованностью принимаемых ими мер по выявлению и пресечению экстремистских проявлений. В целях недопущения использования средств массовой информации, сетей связи общего пользования для осуществления экстремистской деятельности прокуратурой организован их мониторинг.

Прокурорский надзор в данной сфере предусматривает достаточно широкий круг субъектов, которые обязаны соблюдать и исполнять законы. К ним относятся:

федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти;

представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;

органы местного самоуправления;

органы военного управления;

органы контроля;

должностные лица вышеперечисленных органов;

субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания. Согласно ст. 5 Федерального закона от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" (в ред. от 1 июля 2010 г.) субъектами осуществления общественного контроля являются общественные наблюдательные комиссии, образуемые в субъектах РФ, и их члены, а содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, осуществляют общественные объединения;

органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Коммерческими организациями, согласно гражданскому законодательству, признаются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Коммерческие организации могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ (акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью), производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. Органами управления коммерческих организаций являются общее собрание участников, учредителей (акционеров), совет директоров, наблюдательный совет, правление, дирекция и т.п. В качестве руководителя коммерческих организаций выступают генеральные директора, директора. Некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Некоммерческие организации создаются в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами. Органы управления некоммерческих организаций представляют собой общее собрание членов этой организации, совет, попечительский совет, правление. В качестве руководителя некоммерческой организации может, например, выступать председатель некоммерческой организации.

Прокуратура осуществляет надзор не только за исполнением законов, но и за соответствием законам правовых актов, издаваемых вышеперечисленными органами и должностными лицами. В России, на всей ее территории, необходимо обеспечение единства законности, одинаковое ее понимание и осуществление, и специальным органом государства, уполномоченным обеспечить это единство, является прокуратура. Для этого она была создана, в этом состоит ее главная задача. В рамках прокурорского надзора за исполнением законов прокурорские работники должны обеспечивать надзор за соответствием конституций республик, уставов, законов, нормативных правовых актов субъектов РФ, а также уставов муниципальных образований Конституции РФ и федеральным законам. При этом они должны исходить, прежде всего, из установленного распределения полномочий между РФ, составляющими ее субъектами и органами местного самоуправления. В целях предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов РФ законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, органы прокуратуры взаимодействуют с представительными органами, принимают непосредственное участие в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.). При обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве прокуроры уполномочены вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов. В случае выявления несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам, несовершенства федерального законодательства материалы об этом представляются Генеральному прокурору РФ.

Органы прокуратуры должны совершенствовать методику сбора, накопления и обработки сведений о вступивших в противоречие с федеральным законодательством нормативных правовых актах субъектов РФ и местного самоуправления. В течение месяца с момента изменения федерального законодательства прокурорские работники должны проводить сверки действующих нормативных правовых актов в органах государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, о чем составляются соответствующие акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством. В этих целях используются на регулярной основе данные федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, обеспечивается деловое сотрудничество с территориальными органами Минюста России, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, с главными федеральными инспекторами в субъектах РФ, контролирующими органами, общественными организациями, средствами массовой информации.

Таким образом, прокуратура в своих надзорных действиях должна руководствоваться положением о высшей юридической силе Конституции РФ, прямом ее действии и применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Прокурорский надзор за исполнением законодательства осуществляется гласно. В связи с чем гражданам, общественным организациям, средствам массовой информации должна быть предоставлена возможность получения сведений о деятельности прокуратуры, состоянии законности и правопорядка, а органы законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, а также население должны регулярно информироваться об этом прокуратурой.