2.3. Виды контроля в сфере использования и охраны земель и порядок его осуществления

Земельный кодекс РФ определяет 4 вида земельного контроля: это государственный, муниципальный, производственный и общественный. На рис. 2.1 представлены виды земельного контроля.

Схема 2.1 Виды земельного контроля

Правительством РФ принято Положение "О государственном земельном контроле" № 833 от 19 ноября 2002 года[41], которое вступило в силу 11 декабря 2002 года. Оно имеет некоторые отличия от утратившего силу Положения от 23.12.93 г. "О Порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в РФ".

Головным органом, осуществляющим государственный земельный контроль, является Федеральная служба земельного кадастра России (ныне Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости). Агентство вырабатывает и направляет политику по госземконтролю совместно с Министерством природных ресурсов РФ, Министерством сельского хозяйства РФ и Федеральным агентством по экологическому, техническому и атомному надзору.

Основной целью государственного земельного контроля является выявление, пресечение и профилактика нарушений, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях, Земельным кодексом РФ, профилактика причин и условий, способствующих их возникновению.

Основной задачей государственного земельного контроля, осуществляемого Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и его территориальными органами является контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами.

Государственный земельный контроль осуществляет Главный государственный инспектор по использованию и охране земель Российской Федерации - руководитель Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и его заместители. В субъектах Российской Федерации государственный контроль осуществляют руководители комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, являющиеся государственными инспекторами по использованию и охране земель, а также их заместители.

Государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

К основным полномочиям государственных инспекторов и их заместителей относится профилактика деятельности различных лиц, направленная на недопущение земельных правонарушений; фиксирование нарушений; применение мер административного воздействия на нарушителей земельного законодательства, а также обращение в судебные органы в защиту государственных и общественных интересов.

Главный государственный инспектор по использованию и охране земель Российской Федерации и его заместители также осуществляют контрольные функции за принятыми решениями государственными инспекторами в субъектах Российской Федерации.

Кроме указанных полномочий в рамках земельного контроля полномочными должностными лицами Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и его территориальных органов проводятся проверки использования земель, пресекаются нарушения земельного законодательства, принимаются меры по устранению условий и причин, а также последствий нарушений. В этих целях может приостанавливаться по предписанию земельных инспекторов незаконное промышленное, гражданское и другое строительство; осуществляемая с нарушением разработка месторождений полезных ископаемых; проведение земельных работ; пресечение и устранение последствий незаконного использования земельных участков.

Должностные лица Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, осуществляющие государственный земельный контроль, работают во взаимодействии с органами государственной власти, органами местного самоуправления, контрольными и надзорными органами, судебными органами, а также с гражданами и юридическими лицами.

В целях исключения нарушений земельного законодательства осуществляется разработка нормативных актов Российской Федерации, их реализация, а также контрольная и разъяснительная деятельность контрольных органов, необходимости выполнения гражданами и юридическими лицами требований земельного законодательства по своевременному оформлению прав на землю, указанию на действия, которые признаются противоправными.

В завершении можно отметить, что эффективная работа органов государственного земельного контроля способствует предотвращению экономического ущерба от незаконного, нерационального использования земель. Анализ основных показателей госземконтроля свидетельствует о сохранении и совершенствовании профессионального, технического уровня работников, значимости Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и его территориальных органов в системе органов исполнительной власти.

Несколько иную направленность имеет деятельность Министерства природы РФ. Это ведомство и его органы на местах осуществляют государственный контроль за:

-    выполнением природоохранных требований при отводе земель под все хозяйственной деятельности;

- соблюдением экологических норм при разработке новой техники, технологий и материалов для обработки почв, а так же при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации предприятий  и других объектов;

- реализацией   мер   по   предотвращению   захламления   земель, загрязнения почв;

- соблюдением   установленного   режима   использования   земель природоохранного, природно-заповедного и рекреационного назначения;

- реализацией  мероприятий  по  предотвращению  и  ликвидации процессов вызывающих деградацию и загрязнение земель;

- осуществлением мониторинга земель и землеустройства;

- соблюдением   земельного   законодательства   в   части   охраны земель;

- выполнением мероприятий по пресечению самовольного занятия земель    природоохранного,    природно-заповедного    и    рекреационного назначения;

- осуществлением работ по рекультивации нарушенных земель, госконтролю   в   области   природопользования   в   РСО-Алания.

Хотелось бы отметить, что за период 2001 (более поздние сведения отсутствуют) по РСО-Алании в результате осуществления госэкоконтроля и госконтроля природопользования проведено 165 проверок земельного законодательства и законодательства об охране окружающей природной среды. В результате проверок было выявлено 271 нарушение земельного законодательства на общей площади 511 га, выдано 271 предписание по устранению допущенных нарушений и оформлено 57 протоколов на общую сумму 19,6 тыс. руб. (из которых было взыскано 19,2 тыс. руб.) и предъявлено исков на возмещение ущерба на общую сумму 62,3 тыс.руб. В результате  проведенного  госконтроля  было  устранено   118   нарушений  (43,5%) на общей площади 221,8 га.

Основными нарушениями явились: загрязнения земель, нерациональное использование сельскохозяйственных земель и порча почвенно-растительного слоя, сброс сточных вод на рельеф местности, розлив нефтепродуктов на рельеф местности. Примеров подобных нарушений очень много приведу лишь некоторые из них.

Дело ОАО Агрофирмы «Монолит». В апреле 2002 года республиканская служба охраны окружающей среды и природных ресурсов РСО-Алания провела проверку размещения несанкционированных свалок на территории Моздокского района. В результате проверки обнаружен сброс производственных сточных вод на рельеф местности. Объем сброса неочищенных сточных вод составил 1800 куб.м. Плодородный слой с территории котлована при этом снят не был, выявлено также механическое уничтожение плодородного слоя почвы в местах разработки котлована и траншей. В результате проверки был  сделан расчет ущерба, причиненного окружающей среде, в денежной форме  который составил 11878 рублей (материалы дела представлены в приложении к дипломной работе).

Далее в июле 2002 года также была проведена комплексная проверка предприятия ОАО Агрофирма «Монолит» и опять выявлен ряд нарушений природоохранного законодательства: сброс загрязняющих веществ без очистки со сточными водами на рельеф местности в объеме 1600 куб. м. сверх лимита; розлив нефтепродуктов на территории предприятия, свалка производственных отходов. С целью устранения выявленных в ходе проверки нарушений Республиканской службой охраны окружающей среды и природных ресурсов РСО-Алания были выданы предписания и рассчитан ущерб, причиненный окружающей среде, размер которого составил 1397 рублей (материалы дела представлены в приложении к дипломной работе).

Ещё один пример нарушения законодательства в области природопользования - это дело Владикавказского муниципального унитарного предприятия тепловых сетей. В марте 2002 года была проведена комплексная проверка природоохранной деятельности ПТС в результате которой выявлены: розлив 10 кг. горючесмазочных материалов на незащищенную почву на территории базы, россыпи технической соли на почве. Произведенный Управлением природных ресурсов по РСО-А расчет ущерба составил 7266 рублей (материалы дела представлены в приложении к дипломной работе).¹

Другим показательным примером является дело ВМУП "Чистый город". В период с 30 по 31 марта 2004 года главным специалистом отдела экологического контроля Республиканской службы охраны окружающей среды и природных ресурсов РСО-Алания была проведена проверка природоохранной деятельности ВМУП "Чистый город", в ходе которой выявлен ряд нарушений природоохранного законодательства и составлен акт (материалы представлены в приложении к дипломной работе). Согласно акту ВМУП "Чистый город" занимается очисткой и благоустройством г. Владикавказ (уборка снега, мусора, полив улиц и т.п.). В зимний период - уборка дорог от снега и обработка их реагентами (поваренной солью). Следует отметить пагубное влияние указанного реагента не только на само дорожное покрытие, но и, что особенно важно, - на почву и зеленые насаждения. Учитывая это, на территории зеленых насаждений запрещается применение соли. В результате интенсивного применения ВМУП "Чистый город" поваренной соли погибла значительная часть ценного кустарника - буксуса у фасадной части АМС г. Владикавказ. Специалистами ФГУ Станция агрохимической службы проведен анализ почвенной пробы, отобранной у здания АМС в зоне зеленых насаждений, в результате которого выявлено превышение допустимой концентрации соли в почве. ВМУП "Управление зеленого строительства" представлен расчет ущерба городскому фонду зеленых насаждений по указанному выше объекту размер, которого составил 129 837 рублей (Материалы дела представлены в Приложении к дипломной работе).

Хотелось бы отметить тот факт, что основные нарушения земельного законодательства в РСО-Алания в несельскохозяйственной области допускаются природопользователями при осуществлении недропользования (добыча общераспространенных природных ископаемых и т.п.). В связи, с чем целесообразно было бы включить госземконтроль в систему госводгеоконтроля и государственного лицензионного контроля за соблюдением требований лицензионных соглашений на природопользование.

Департамент государственного санитарно-эпидемиологического надзора центрального аппарата Министерства здравоохранения РФ и его органы на местах осуществляют государственный контроль за соблюдением санитарного законодательства при использовании земельных участков; выполнением мероприятий по предотвращению загрязнения земель возбудителями паразитных и инфекционных заболеваний.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции контроля и надзора в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраны недр, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере

Муниципальный земельный контроль осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами (ст. 72 Земельного кодекса).

Статья 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в предметы ведения местного самоуправления включила п. 11 - контроль за использованием земель  на территории  муниципального образования[42].

Кроме названного Федерального закона, отношения по осуществлению муниципального контроля регулируются Федеральным законом "О местном самоуправлении в Российской Федерации". Статьи 51, 60 и 71 этого Закона определяют объем полномочий поселковой, районной, городской, сельской администрации в области сельского хозяйства, использования земли, контроля за соблюдением земельного законодательства, охраны природы.

Согласно статье 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, получается, что государственной собственностью - землей -        распоряжаются органы местного самоуправления. То есть, несобственник распоряжается государственной собственностью. Это нонсенс.

В данной ситуации это не просто мешает, это создает проблемы абсолютно для всех: для граждан, для юридических лиц, для государства. Ведь земля - это и территория единого государства, нашей страны. Наша задача - сохранять государственную землю, а не лишаться ее.

По этой причине для проведения государственной земельной политики, в частности, государственного земельного контроля по управлению землями нужно усиливать роль государства в целом, нужно усиливать и взаимодействие между различными органами государственной власти, сделав акцент на взаимодействие с полномочными представителями президента в округах и надзорными структурами власти.

Согласно ст. 73 ЗК РФ производственный земельный контроль осуществляют: собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор земельного участка в процессе хозяйственной деятельности на земельном участке.

Лицо, использующее земельный участок, обязано предоставить сведения об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля в порядке, установленном Правительством РФ.

Главной задачей производственного земельного контроля является проверка соблюдений всех предусмотренных земельным и иными отраслями законодательства требований, касающихся обеспечения рационального использования и охраны земель. Фактически речь идет об осуществлении самоконтроля.

Производственный контроль за использованием и охраной земель в той или иной отрасли хозяйства осуществляют ее должностные лица.

По данным Федеральной службы земельного кадастра России (ныне Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости), только в 1999 г. в целом по России органами госземконтроля было проведено 458,5 тыс. проверок и выявлено 283,1 тыс. нарушений законодательства по использованию и охране земель. Большая часть нарушений связана с нерациональным использованием сельскохозяйственных угодий и невыполнением мероприятий по предотвращению процессов, ухудшающих состояние почв (22,2%), самовольным занятием земельных участков (21,2%), захламлением земель (11,8%).

В настоящее время контроль за использованием и охраной земель должен усиливаться. Это обусловлено тем, что в процессе начавшегося земельного оборота появились факты различных злоупотреблений при совершении сделок с земельными участками, уклонения от оформления или переоформления прав на землю, от уплаты земельного налога. Сохраняется высокий уровень незаконного предоставления и изъятия земель, их загрязнения, захламления, деградации, снижения почвенного плодородия.

Учитывая вышесказанное в нынешних условиях необходимо предпринять следующие действия:

- существенным образом укрепить организации, осуществляющие госземконтроль кадрами, приборами и оборудованием, автотранспортом; наладить дистанционные методы контроля с использованием авиации, а также информационные методы контроля на основе земельных информационных систем;

- создать систему нормативно-правового обеспечения госземконтроля в области уголовной, административной, материальной и иной ответственности за нарушение земельного законодательства; наделить земельных инспекторов (контролеров) соответствующими правами и обеспечить их защиту;

- распространить госземконтроль на земли всех категорий и форм собственности, особенно на имеющие большой спрос (территории городов, пригородов, курортов, заповедников и т. п.);

- осуществить систему предупредительного контроля путем проведения государственной экспертизы землеустроительной документации, создания соответствующего порядка ее согласования и утверждения, организации государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, налаживания системы лицензирования землеустроительных работ;

- осуществить постепенный переход от форм принуждения на экономические методы стимулирования рационального землепользования.

Для разрешения все более возрастающего количества земельных споров нужно сформировать систему земельных судов.

 

Выводы

Анализируя вышесказанное, хотелось бы сделать следующие выводы:

1. Государственный  контроль  в  области охраны земель осуществляет несколько министерств и ведомств, функции которых дублируют друг друга, интересы и взгляды которых не всегда совпадают. Это в значительной степени затрудняет выработку единой земельной политики и делает ее менее эффективной.

2. Деятельность этих государственных органов разобщена и отсутствует единая координация.

3. Вопросами охраны земель одновременно занимается большое количество  федеральных  органов  исполнительной  власти, строго  следящих за соблюдением собственных ведомственных интересов. При этом отсутствует взгляд на землю как единое целое, что приводит к дестабилизации отношений   по   охране   земель   и   вытекающего   отсюда потребительского отношения к земле.

4. Современная институциональная структура государственного управления охраной земель, описанная в данной дипломной работе,  характеризуется      нечеткостью ведомственных обязанностей, глубокой конфликтностью  интересов различных  ведомств  и  широким  распределением ответственности за принимаемые решения. Следствием этого является медлительность при принятии ключевых управленческих решений в сфере экономики и политики, требующих многочисленных межведомственных согласований.

5. Контроль за использованием и охраной земли является одной из функций государственного управления земельными ресурсами. Без контроля нельзя эффективно управлять. Поэтому его нужно всячески развивать и сделать только государственным.