роль органов внутренних дел в пресечении земельных правонарушений

Введение

Земля является особо важным природным объектом, обладающим своей спецификой и оказывающим влияние и на другие природные объекты. С землей органически связаны различные компоненты окружающей природной среды - недра, воды, животный и растительный мир немыслимы вне земли и без земли.

Территория России состоит из 1709,8 млн. га земли и 420 млн. га континентального шельфа. Наша страна обладает огромным земельным пространством. Россия занимает 12,9% суши земного шара, удельный вес пашни России составляет 9,5% от всех распаханных земель в мире, площадь под лесами равна почти 21% от мировых лесопокрытых территорий. Наша страна располагает 55% самых плодородных черноземных почв мира. По биоклиматическому потенциалу с учетом обеспечения нормальных условий жизни населения Россия располагает емкостью территориального пространства, пригодному для существования 1,0-1,3 млрд. человек.[1]

Воронежские черноземы приняты в качестве мирового эталона плодородия почв, а российские земли - это мощнейший мировой природно-ресурсный потенциал. Только на территории нашей страны еще остались некоторые местности, никогда не подвергавшиеся природным катаклизмам (землетрясениям, ураганам, засухам, затоплениям), и экологически чистые земли.

По расчетам отечественных и зарубежных ученых, общая величина национального богатства России, получаемого от всех видов ресурсов: труда, капитала, ренты, составляет 320-350 трлн. долл. в год. Львиная доля в национальном богатстве страны приходится на природно-ресурсный потенциал (землю, недра и т.п.), что составляет не менее 80-85%, или в денежном выражении -256-298 трлн. долл.

Если сопоставить, пусть даже ориентировочно, рассчитанную величину национального богатства с численностью населения нашей страны, то Россия займет первую строку в рейтинге самых богатых стран мира. По этому показателю мы богаче США в 2 раза, Германии - в 6 раз, Японии - в 22 раза.

Таким образом, российская земля - это главное достояние нашего народа, важнейший геополитический и экономический фактор развития общественного производства.

В связи с этим источники развития и процветания нашего государства в XXI в. Россия должна искать, прежде всего, в сфере охраны земельных ресурсов.

Вместе с тем почвенный покров земель в Российской Федерации находится не в самом лучшем состоянии, особенно в европейской части страны. По данным Государственных докладов о состоянии окружающей природной среды России, за последние годы из 186 млн.. га сельхозугодий около 60 млн.. подвержены эрозии, 40 - засолены, 26 - переувлажнены и заболочены, 73 - кислые, 12 - засорены камнями, 7 - заросли мелколесьем и кустарником, около 5 - заражены радионуклидами, на площади около 50 млн.. га прогрессирует опустынивание, 40% пахотных земель сильно переуплотнены из-за использования тяжелой техники.[2]

Почвы загрязняются, разрушаются воздушной и водной эрозией, заболачиваются, засоляются, опустыниваются, выводятся из сельскохозяйственного оборота вследствие отчуждения их под строительство и другие цели, несообразные их главному предназначению.

Безвозвратные потери пашни только вследствие деградации почв достигли  1.5 млн.. гектар (га) в год. Денежное выражение этих потерь составляет не менее 2 млрд. долларов. Необходимо отметить, что большая часть потерь почв, их плодородия носит антропогенный характер, то есть обуславливается неразумной нерациональной деятельностью человека.

Актуальна эта проблема и в правовом аспекте. В правовом отношении почвы в России практически безнадзорны. Законодательно не установлено, что сохранение почв и их плодородия является одной из приоритетных задач государства и граждан России.

Таким образом, постановка вопроса об актуальности охраны земель правомерна и нуждается в особом правовом регулировании

Учитывая значение данной проблемы, целью данной дипломной работы является изучение правового механизма охраны земель, а также методов их рационального использования и анализ действующего законодательства в области охраны земель.

Изучению этой проблемы в последние годы посвящены не только капитальные научные изыскания, но и государственная законотворческая деятельность, о чем свидетельствует принятие в 2001 г. Земельного кодекса, как основного законодательного акта, регулирующего понятие и содержание рационального использования и охраны земельных ресурсов.

Вместе с тем, по прежнему заслуживающим внимания остается вопрос отсутствия системного подхода к решению сложнейшей проблемы сохранения земель (почв), как стратегического невозобновимого природного ресурса.

В настоящее время Российская Федерация не имеет правовых актов на уровне законов о почвах. Отрицательные следствия отсутствия ФЗ "О почвах" проявляются в катастрофических процессах загрязнения, деградации, разрушения и уничтожения почвенного покрова, принявших характер национального бедствия.

В связи с тем, что охрана земель - многогранная проблема, подход к её решению должен носить комплексный характер. Соответственно данная дипломная работа состоит из четырех глав, посвященных анализу законодательства РФ по охране земель и тенденции его развития; анализу законодательства зарубежных стран; ответственности за нарушение норм в сфере охраны земель как гарантии соблюдения законодательства.

Целью данной дипломной работы является анализ и выбор наиболее рациональной модели охраны земель с учетом опыта зарубежных стран и выбор путей решения проблем в данной сфере.

Глава 1 анализ законодательства российской федерации в области охраны земель и тенденции его развития.

Проблема правовой охраны земель не возникает сама по себе. Причиной осуществления мер по охране земель является объективная необходимость устранения негативных последствий, возникающих в результате использования земельных ресурсов. Если земли не используются, то они не нуждаются и в охране, поскольку такая проблема вообще не возникает.[3]

1.1. Анализ действующего законодательства Российской Федерации в области охраны земель.

В действующем  законодательстве Российской Федерации отдельные правовые нормы, регулирующие отношения в сфере использования и охраны земель, рассредоточены по разным отраслям права, но, в основном, содержатся в земельном законодательстве, частично в природоохранительном законодательстве, регулирующем отдельные аспекты сельскохозяйственной деятельности.

Сфера взаимодействия общества и природы подразделяется на три группы отношений: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности. С позиции этих групп отношений вопросы рационального использования и охраны почв и земель регулируются                Конституцией Российской Федерации, природоохранительным, земельным, лесным, горным, гражданским, административным, уголовным законодательством. Важную роль в урегулировании отношений по охране земель играют указы Президента Российской Федерации и нормативно правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Конституцией РФ определено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации в качестве основы жизни   и  деятельности   народов,   проживающих   на   соответствующей территории (Статья 9 Конституции РФ). Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среды (Статья 36 Конституции РФ).

Другими статьями Конституции декларируются основные гражданские права, принципы и формы регулирования отношений граждан и государства, разделение компетенции различных уровней власти. В частности определено, что "вопросы владения, пользования и распоряжения землей... и другими природными ресурсами... охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности" находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов (статья 72).

Обозначенные конституционные положения реализуются в государственной политике и в системе законодательства, регламентирующего отношения, возникающие в сфере природопользования, в том числе и землепользования, природоохранной деятельности.

Таким образом, в Конституции Российской Федерации определено, что в основе правового регулирования охраны земель заложен публичный интерес.

В качестве конституционной основы правового регулирования земельных отношений выступает ст. 42, провозгласившая право граждан на благоприятную окружающую среду и другие экологические права. Учитывая, что земля является составной частью окружающей среды, действие данной статьи распространяется и на земельные отношения. Государство, в свою очередь, обязано обеспечить защиту данного права, поддерживая благоприятное качество земель, предоставляя имеющуюся достоверную информацию об их состоянии, и обеспечивая возмещение ущерба, причиненного здоровью граждан или их имуществу земельным правонарушением. Право граждан на благоприятную окружающую среду, провозглашенное ст. 58 Конституции, дополняется обязанностью каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, Данное конституционное положение закрепляет возможность определять обязанности граждан в области охраны земель и обеспечения рационального землепользования.

Следующий законодательный акт, регулирующий земельные отношения и определяющий понятие и содержание рационального использования и охраны земельных ресурсов, контроль за использованием и охраной земель - Земельный кодекс. Земельный кодекс Российской Федерации, принятый 25 октября 2001 г., является основным законодательным актом в области охраны земель и тем самым заслуживает детального рассмотрения.

Земельный кодекс РФ по-новому определил место головного земельного законодательства в системе российского законодательства. Одновременно им зафиксированы и усилены взаимосвязи земельного законодательства с иными отраслями законодательства, регулирующего общественные отношения по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности.

Земельный кодекс крайне необходим для того, чтобы привести земельное законодательство "в соответствие с новыми социально-экономическими условиями, складывающимися в Российской Федерации", для "более успешного решения задач в сфере земельных правоотношений и создания предпосылок для обеспечения экономического роста"[4].

Анализируя Земельный кодекс РФ, становится ясно, что урегулировать все возникающие по поводу охраны земли разнообразные и сложнейшие вопросы в одном законе невозможно, необходимы различные специальные законы, т.е. Земельный кодекс по многим аспектам охраны земли пересекается с другими нормативными актами.

Анализируя новый земельный закон в целом, следует обратить особое внимание на экологизацию всего текста этого документа. Помимо целей охраны земель, которыми являются предотвращение деградации, загрязнения и нарушения земель, а также обеспечение их восстановления, в статье 13 определяется понятие "содержание охраны земель", которое является логически широким и юридически емким. Предполагается как проведение постоянных планомерных мероприятий в виде сохранения достигнутого уровня мелиорации, плодородия почв, предотвращения деградации земель, так и проведение экстренных мероприятий в виде ликвидации последствий загрязнения, нарушений почвенного слоя, защиты угодий от заражения, зарастания сорной растительностью и др. Для этого большое значение придается качественной природной оценке земель и соответственно мониторингу (п.2.ст.5, ст.67 ЗК РФ, который имеет статус государственного мероприятия.[5]

Кодекс содержит множество отсылочных статей на уже действующие гражданско-правовые нормы, законы о землеустройстве, государственном земельном кадастре, а также пока еще не принятые законы об оценке земель, о личном подсобном хозяйстве, о контроле за использованием земель. Таких новых законов должно быть около пятнадцати. Однако субъекты федерации также должны проявить творческую инициативу и принять около тридцати нормативных актов на своем уровне. Главным образом, это касается различных порядков по использованию земель, учитывающих особенности регионов.

Земельный кодекс развивает конституционные положения о земле и при условии принятия таких законов как "О личном подсобном хозяйстве", "Об оценке земель", новых вариантов законов "О плате за землю", "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и других, создаст прочную базу недвижимости.

Рассмотрим вышеизложенное более подробно.

Особенностью структуры общей части Земельного кодекса РФ является то, что сразу после общих положений следует глава об охране земель. Законодатель тем самым как бы подчеркнул важность этого института.

Статья 1 Земельного кодекса РФ устанавливает приоритет охраны земли (почв) как компонента окружающей природной среды перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей природной среде[6]. Таким образом проявляется экологизация земельного кодекса. Земля рассматривается в нем, прежде всего, как природный объект - важнейшая составная часть природы. Земля как природный объект не может принадлежать кому бы то ни было на каком бы то ни было праве.[7]"Даже целое общество, нация и даже все одновременно существующие общества, вместе взятые, не есть собственники земли. Они лишь её владельцы, пользующиеся ею, и они должны оставить её улучшенной последующим поколениям".[8] В этом качестве земля подлежит охране как важнейшая составная часть природы.

Отношения по охране земель регулируются в Земельном кодексе РФ главой II (статьями 12, 13, 14). Ввиду чрезвычайной важности рассматриваемого института охраны земель проанализируем главу II Земельного кодекса РФ и связанные с ней законодательные акты подробнее.

В Статье 12 Земельного кодекса РФ сформулированы критерии, которые в процессе правового регулирования использования земель позволяют обеспечить охрану земельных ресурсов. Таких критериев два.

Во-первых, при использовании земель должно быть обеспечено сохранение экологических систем. Понятие "экологическая система" в национальном законодательстве отсутствует. Однако оно раскрывается в ст. 2 Конвенции о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.)[9]. Понятие "экосистема" означает динамичный комплекс сообществ растений, животных и микроорганизмов, а также их неживой окружающей среды, взаимодействующих как единое функциональное целое.

Во-вторых, при использовании земель должна быть обеспечена возможность выполнения землей как природным ресурсом двух её главных функций: выступать как средство производства и как пространственный операционный базис.

Цели охраны земель заключаются, с одной стороны, в том, чтобы предотвратить последствия вредных негативных воздействий на них. С другой стороны - обеспечить улучшение и восстановление земель.

Формы последствий вредных негативных воздействий перечислены в ст. 12 ЗК РФ. Правовое содержание этих последствий раскрывают другие нормативные акты.

Так Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" под деградацией земель сельскохозяйственного назначения понимает ухудшение свойств этих земель в результате природного и антропогенного воздействий[10]. Тот же закон определяет «загрязнение почв» - это содержание в почвах химических соединений, радиоактивных элементов, патогенных организмов в количествах, оказывающих вредное воздействие на здоровье человека, окружающую природную среду, плодородие земель сельскохозяйственного назначения.

Инструкция по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России, утвержденной приказом Минприроды России от 25 мая 1994 г. № 160 дает определение захламлению земель - размещение в неустановленных местах предметов хозяйственной деятельности, твердых производственных и бытовых отходов.

Проанализировав Постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы", можно сделать вывод о том, какие действия являются нарушением земель, это разработка месторождений полезных ископаемых и торфа, проведение всех видов строительных, геолого-разведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы. В соответствии с этим Постановлением разработаны Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы. Они определяют общие для Российской Федерации требования при проведении работ, связанных с нарушением почвенного покрова и рекультивацией земель. Также в этих положениях определены действия, являющиеся рекультивацией и определен порядок их проведения.[11]

Статья 13 Земельного кодекса РФ раскрывает содержание охраны земель. Она закрепляет круг обязанностей, которые возлагаются на лиц, использующих земельные участки. Обязанности, касающиеся использования земель, предусмотрены и в иных законодательных актах. К примеру, в Федеральном законе от 15 апреля 1998 г. ФЗ-66 "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"[12], который  обязывает членов этих объединений использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием, не наносить ущерб земле как природному и хозяйственному объекту и в Законе РСФСР от 22 ноября 1990 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (с изм. от 24 декабря 1993 г.), который  возлагает на граждан, ведущих крестьянское хозяйство, обязанность эффективно использовать землю в соответствии с целевым назначением, повышать её плодородие, осуществлять комплекс мероприятий по охране земель.

Сохранение почв, их плодородия - это основная обязанность лиц, использующих землю. Осуществляется разработка и реализация федеральных программ обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и региональных целевых программ в этой области. Федеральные целевые программы обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения формируются Правительством РФ и утверждаются в порядке, установленном законодательством РФ. Примером такой программы может служить государственная комплексная программа повышения плодородия почв России, утвержденная Правительством РФ, Постановлением от 17 ноября 1992 г. № 879[13]. Данная программа предусматривает широкое участие государства и самих пользователей земли в разнообразных работах по охране и улучшению плодородия почв. Программой определено, что землепользователи, не выполняющие предусмотренные проектами землеустройства мероприятия и другие обязательные требования по повышению плодородия почв, лишаются государственной поддержки в финансировании этих работ. В случаях обработки  земельных  участков  способами,   приводящими   к снижению плодородия почв, ухудшению экологической обстановки, хозяйства несут ответственность в соответствии с земельным законодательством вплоть до прекращения права на пользование землей.

В статье 13 Земельного кодекса РФ определены мероприятия, проводимые в целях охраны земель, но их содержание охватывается целым рядом других законодательных актов: согласно Федеральному закону от 18 июня 2001 г. №78-ФЗ "О землеустройстве"[14] землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях выявления земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию...; согласно Положению о мониторинге земель в Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 15 июля 1992 г. № 491, содержание мониторинга земель составляют систематические наблюдения за состоянием земель; выявление изменений и оценка, в том числе, процессов, связанных с изменением плодородия почв. Одним из важнейших средств повышения плодородия земель, сохранения почв является мелиорация земель. Порядок проведения работ по мелиорации земель регулируется Федеральным законом от 10 января 1996 г. №4-ФЗ "О мелиорации земель".[15] Мелиорация земель осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечение гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель.

Правовая охрана почв от загрязнения их производственными и иными отходами регулируется Федеральным законом от 24 июня 1998 г. "Об отходах производства и потребления"[16] совместно с законом "Об охране окружающей среды", в котором закреплены экологические требования к обращению с отходами. Действие этого закона направлено на то, чтобы   органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, граждане принимали эффективные меры по обезвреживанию, переработке, утилизации, складированию или захоронению производственных и бытовых отходов, соблюдали действующие экологические, санитарно-гигиенические и противоэпидемиологические нормы и правила[17].

Следующей мерой правовой охраны почв от вредного биологического воздействия является нормирование. Помимо Земельного кодекса оно регулируется еще и Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"[18] (ст. 21). В почвах городских и сельских поселений и сельскохозяйственных угодий содержание потенциально опасных для человека биологических веществ не должно превышать предельно допустимые концентрации (уровни), установленные санитарными правилами.

Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», не регулируя прямо земельные отношения, может быть также отнесен к источникам земельного права, так как его положения дополняют нормы о правовом режиме земель, используемых для ведения сельского хозяйства. Данный Закон, в частности, устанавливает механизм реализации требования земельного законодательства об обязанности землепользователей эффективно использовать землю, повышать ее плодородие, не допускать ухудшения экологической обстановки.

Правовая охрана земель от заражения карантинными вредителями и болезнями основана на Федеральном законе "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федеральном законе от 15 июля 2000 г. "О карантине растений" и других законодательных актах.

Правовым средством предотвращения вредного биологического воздействия в результате завоза и распространения опасных растений является установление карантинного режима.

В пункте 2 статьи 13 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что оценка состояния земель и эффективности мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы. Порядок проведения экологической экспертизы регулируется Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174 ФЗ "Об экологической экспертизе" (с изм. от 15 апреля 1998 г.).[19] Экологическая экспертиза по определению, содержащемуся в ст. 1 ФЗ "Об экологической экспертизе", представляет собой установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям, и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы

В пункте 6 статьи 13 также идет речь о возможности консервации земель, которая регулируется и Положением о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами (с изм. от 27 декабря 1994 г.)[20], утвержденным Постановлением Правительства РФ от 5 августа 1992 г. № 555. Консервация земель или временное исключение их из хозяйственного оборота осуществляется для предотвращения развития и устранения процессов деградации почв, восстановление их плодородия и реабилитации загрязненных территорий.

Пунктом 7 Статьи 13 Земельного кодекса регулируется охрана земель занятых оленьими  пастбищами в районах Крайнего  Севера.  В кодексе сказано, что охрана земель этих территорий осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Оленьи пастбища имеют особый правовой режим охраны. В соответствии с федеральным законом "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (ст. 10) на территориях традиционного природопользования могут выделяться участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища и др.

Одной из важнейших мер по охране земель является экономическое стимулирование собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов. Экономическое стимулирование рационального использования и охраны земель направленно на повышение заинтересованных лиц, использующих земли, в сохранении и воспроизводстве плодородия почв, осуществлении мер по защите земель от негативных последствий хозяйственной деятельности.

Земельным кодексом также регулируются основы правового режима земель, которые подверглись загрязнению радиоактивными или химическими веществами (статья 14 ЗК РФ). Такие земли подлежат переводу из состава земель сельскохозяйственного назначения в земли запаса, они подлежат консервации и на них запрещается ведение сельского хозяйства.

Лица, в результате деятельности которых произошло радиоактивное и химическое загрязнение земель, повлекшее за собой невозможность их использования по целевому назначению или ухудшение их качества, полностью возмещают убытки и потери сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства в соответствии с положениями статей 57 и 58 Земельного Кодекса РФ,   а также компенсируют затраты на дезактивацию земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, затраты на приведение их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или возмещают собственникам земельных участков в пределах таких земель их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации.

Правовой режим территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению, установлен Законом РФ от 18 июня 1992 г.[21] "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (с изм. от 5 июля 1999г.)[22], который был принят в целях ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС.

На загрязненных территориях в зависимости от уровня радиоактивной зараженности выделяются зона отчуждения, зона отселения, зона проживания с правом на отселение и зона проживания с льготным социально-экономическим статусом.

На территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению вследствие чернобыльской катастрофы, осуществляется комплекс экономических, правовых и других мер, направленных на оздоровление природной среды: научные исследования, контроль за состоянием природной среды и потенциально опасных в экологическом отношении объектов, государственная экологическая экспертиза хозяйственной и иной деятельности, снижение и компенсация ущерба, наносимого природе, в том числе прекращение воздействия на неё экологически опасных факторов, приведение радиационно загрязненных участков территории в экологически безопасное состояние, пригодное для хозяйственного использования и жизнедеятельности населения, возврат радиационно-загрязненных территорий по мере их экологического оздоровления в хозяйственный оборот.

Действует также Постановление Правительства РФ от 25 декабря 1992 г. № 1008 "О режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (с изм. от 21 марта 1996 г.)

Порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, порядок проведения на них мелиоративных, культуртехнических и других реабилитационных мероприятий определяется Постановлением Правительства РФ от 27 февраля 2004 г. № 112 "Об использовании земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведении на них мелиоративных культуртехнических работ, установлении на них охранных зон и сохранении находящихся на этих землях объектов". Согласно этому Постановлению загрязненные земли в зависимости от характера и уровня загрязнения переводятся в земли запаса для консервации в случае невозможности обеспечения безопасности здоровья..., или используются по целевому назначению с установлением особых условий их использований и режима хозяйственной или иной деятельности с целью обеспечения безопасности здоровья человека.

В связи с тем, что Земельным кодексом регулируется оборот лишь около 2,5% земель Российской Федерации, важная роль в земельном законодательстве отводится специальному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", принятому Государственной Думой 25 июня 2002 г. и вступившему в силу 25 января 2003 г.[23]

Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков.

Следующий наиболее важный нормативный акт - Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 73-ФЗ "Об охране окружающей среды". Согласно этому закону почвы признаются самостоятельным объектом природы наряду с землей[24]. Если почвам закон придает такое самостоятельное значение, то возникает ли право у собственника распоряжаться почвами, так же как и земельным участком? На этот вопрос может быть только отрицательный ответ. Статья 4 названного Закона выделяет почвы в числе других объектов природы (недра, земля) с целью их особой охраны, но не как объект иных вещных (имущественных) отношений[25]. Земельный участок представляет ценность вместе с почвой, за исключением тех случаев, когда почвенный слой должен сниматься при различных видах строительства, храниться и использоваться для окультуривания других земельных участков, которые нуждаются в рекультивации (Постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 года N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы".

Таким образом, можно констатировать наличие достаточного количества законодательных норм, посвященных экологической составляющей земельных отношений. Задачи развития законодательства в этой области видятся в следующем:

-    полном согласовании этих норм земельного законодательства с требованиями Федерального закона от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды";

- обеспечении продолжения и конкретизации этих норм в последующих актах земельного законодательства и, особенно, в подзаконных актах, в том числе в актах, изменяющих и дополняющих нормативные правовые акты в связи с принятием Земельного кодекса РФ.

Также следует не ограничиваться только провозглашением правильных деклараций, но регулировать конкретные земельные отношения с конкретными экологическими требованиями, предусматривая установление конкретных прав и обязанностей для участников земельных отношений с санкциями или поощрениями за надлежащее либо ненадлежащие исполнение требований. Иначе говоря, переводить нормы-принципы в нормы-предписания, подкрепляя декларации установлением конкретных правоотношений.

Одним из основных принципов механизма использования и охраны земли является платность. Он означает использование земли исключительно за плату. В 1917 г. Декретом о земле был законодательно закреплен принцип бесплатности землепользования. Юридическим лицам и гражданам земля предоставлялась государством в бесплатное пользование.

Бесплатность пользования землей и другими природными ресурсами способствовала отношению к ним как к даровому благу. Бесплатность пользования недостаточно воспитала бережное отношение к земле, задержала проведение экономических исследований по определению её стоимостной оценки, явилась одной из причин ухудшения земельно-экологической ситуации в стране

В основе принципа платности лежит экономическая (стоимостная) оценка земли. Денежная оценка позволит сопоставить роль земли в производстве наряду с другими ресурсами, которые имеют стоимость и цену (материально-техническими, трудовыми), будет препятствовать бездумному отводу ценных земель для несельскохозяйственных целей, а также позволит более точно определить ущерб, причиняемый земельным угодьям при их нерациональном использовании. Правовой основой принципа платности стал Закон РФ "О плате за землю" от 11 октября 1991 г №1738-1(в ред. ФЗ от 29.06.2004г. № 58-ФЗ)[26].

Этим законом установлены формы платы за землю в виде земельного налога, арендной платы и нормирование цены земли.

Установление платности пользования землей направлено на решение экономических и экологических задач: повышении заинтересованности в их эффективном использовании; формировании дополнительных финансовых источников для воспроизводства плодородия земли.

Резюмируя вышеизложенное, можно сказать, что введение платы за землю нельзя считать нецелесообразным т.к. это должно стимулировать рациональное использование земли, некоторые развития населенных пунктов и, наконец, создание специальных фондов для финансирования мероприятий по повышению плодородия земли, а также другие мероприятия.

Важной составляющей земельного законодательства Российской Федерации являются подзаконные акты: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты. Так, на развитие отношений по охране земель оказали значительное влияние следующие Указы Президента РФ:

- "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 г. № 1767 и от 24 декабря 1993 г. №2287;

- "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость" от 11 декабря 1993 г. № 2130;

- "О реализации конституционных прав граждан на землю" от 7 марта 1996г. №337;

Правительство РФ, во исполнение своих полномочий, также активно участвует в формировании законодательства по охране земель. Им, в частности, в последние годы были приняты следующие постановления:

- "О проведении инвентаризаций земель для определения возможности их предоставления гражданам" от 12 июля 1993г. №659;

- "Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользования в застройке городов и других поселений" от 2 февраля 1996г. №105;

- "Об утверждении Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра" от 3 августа 1996г. №932;

- "Об экономических    условиях    функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1997г." от 26 февраля 1997г. № 224;

- "О порядке определения нормативной цены земли" от 15 марта 1997г. № 1319.

К ведомственным актам принято относить приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым относятся министерства, государственные комитеты и ведомства (Центральный банк, Федеральная служба лесного хозяйства и др.).

Дифференцированный подход к охране земельных ресурсов с учетом территориальных особенностей землепользования обеспечивается региональной нормативной базой. В субъектах Федерации такие отношения регулируются Законом субъекта Федерации "Об особенностях регулирования земельных отношений…". Целью данного закона является реализация полномочий субъекта Российской Федерации в сфере регулирования земельных отношений, установленных Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом РФ и иными федеральными законами. В Законах субъектов Федерации, как правило, сказано, что приоритетными задачами земельной политики являются следующие[27]:

- обеспечение государственного регулирования земельных отно­шений  в целях сохранения земель  сельскохозяйственного  назначения, земель особо охраняемых территорий и других категорий земель;

- обеспечение рационального использования и охраны земель;

- сохранение целевого использования земель сельскохозяйственного назначения.

 

Выводы

Проанализировав действующее земельное законодательство в области охраны земель, можно сделать один основной вывод: наличие большого числа законодательных норм не решает конкретные вопросы по охране земель. Законодательными актами регулируются многие аспекты охраны земель, но основным правовым актом в этой области остается Земельный кодекс РФ, а он не способен урегулировать все возникающие вопросы, поскольку содержит множество отсылочных статей. В настоящее время Россия не имеет правовые акты на уровне законов о почвах, и вся хозяйственная и иная деятельность, связанная с использованием почв, регулируется нормативными актами, инструкциями и положениями различных министерств и ведомств и не обеспечивает охраны, рационального использования и сохранения плодородия почв.

Но, вместе с тем, можно выделить основную положительную тенденцию - экологизация норм земельного законодательства - провозглашение приоритета охраны земель как важнейшего компонента окружающей среды перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.

Хотелось бы отметить, что для дальнейшего развития земельного законодательства важно не только и не столько провозглашение принципа, сколько   его   наполнение   конкретными   правовыми   требованиями   и предписаниями, а этим наше законодательство гордиться пока не может.