2.2 Органы государственного управления в области охраны земель

Государственное управление землями подразделяется на общее и отраслевое управление. В основе классификации органов, осуществляющих управление в сфере использования и охраны земель, лежат объем и характер компетенции соответствующих органов по реализации функций управления, т.е. функциональный признак. Исходя из этого, выделяют органы общей компетенции, осуществляющие общее управление в данной сфере и органы специальной компетенции, осуществляющие специальное управление. Также выделяют ведомственное управление в данной сфере.¹

Государственное управление в области использование и охраны земель осуществляют как представительные, так и исполнительные органы власти.

Представительные органы власти - это Президент Российской Федерации, Совет Федерации и Государственная Дума Российской Федерации, а также соответствующие органы субъектов РФ.

К органам исполнительной власти относятся органы общей и специальной компетенции. Органами общей компетенции являются Правительство Российской Федерации и соответствующие органы местного самоуправления - городские, районные, поселковые и сельские администрации.

Органы специальной компетенции подотчетны органам общей компетенции и, в свою очередь, подразделяются на функциональные и отраслевые (ведомственные) органы.

Органами общего управления являются государственные органы, компетенция которых в области организации земельных отношении не распространяется на определенный круг субъектов, а связана лишь с определенным административно-территориальным делением.

К исполнительным органам государственной власти общей компетенции на федеральном уровне относится Правительство РФ, которое в соответствии со ст. 114 Конституции РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды (в том числе и в сфере охраны земель) и осуществляет управление землями, находящимися в федеральной собственности.[33]

Полномочия Правительства РФ в сфере управления использованием и охраной земель определены с ст. 14. и 18 Федерального закона от 17 декабря 1997 г. №2-Фкз "О Правительстве Российской Федерации" (с изм. от 31 декабря 1997 г.).

Так, помимо названных выше на Правительство РФ возложены функции обеспечения экологической безопасности и организации деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования.[34]

На уровне субъектов Федерации общее управление в сфере использования и охраны земель осуществляют их соответствующие исполнительные органы государственной власти. Полномочия органов государственной власти субъектов Федерации общего характера установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (с изм. от 7 мая 2002 г).

На местном уровне исполнительно-распорядительную деятельность общего характера в сфере земельных отношений осуществляют органы местного самоуправления. Компетенция этих органов установлена в нескольких законодательных актах: статья 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах    организациях    местного    самоуправления в Российской Федерации" (с изм. от 4 августа 2000г.) К вопросам местного значения относятся владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, в то числе и муниципальными землями, регулирование планировки и застройки территорий.¹

В компетенцию федеральных законодательных органов входит принятие Земельного кодекса РФ и поправок к нему; утверждение единых принципов платы за землю и регистрации прав на земельные участки; определение специального правового режима для отдельных категорий земель; установление порядка отнесения земель к федеральным и порядка управления этими землями; отмена противоречащих земельному законодательству РФ решений органов исполнительной власти субъектов Федерации - органов местного самоуправления.

К компетенции законодательных органов субъектов Федерации отнесено принятие законов и иных нормативных актов в соответствии с Конституцией РФ и федеральным земельным законодательством.

Эти законы могут касаться определения территорий с особым правовым режимом использования земель, установления и изменения их границ; вопросов земельного кадастра, включая региональные программы земельного кадастра и их финансирование из региональных бюджетов; утверждения порядка регистрации прав на земельные участки; изменения порядка целевого назначения земельного участка

В компетенцию Правительства РФ входит принятие правовых актов, регулирующих земельные отношения; территориальное планирование использования земель; установление границ особо охраняемых территорий, входящих в состав нескольких субъектов Федерации; разработка и выполнение федеральных программ по рациональному   использованию   земель,   повышению   плодородия   почв, охране земельных ресурсов; защита прав собственников и арендаторов земли.

На органы исполнительной власти субъектов Федерации возложено:  управление земельными ресурсами; территориальное планирование земель и зонирование (определение однородных по целевому назначению оценочных зон); отмена противоречащих законодательству решений органов местного самоуправления; разработка и выполнение региональных программ по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов; разработка и принятие нормативных актов по вопросам земельного кадастра; выделение ассигнований из своих бюджетов на ведение земельного кадастра; организация работ по регистрации прав на земельные участки вместе с находящимися на них объектами недвижимости и др.[35]

Примером деятельности республиканского органа исполнительной власти общей компетенции является принятие Правительством РСО-Алания следующих нормативно-правовых актов, направленных на регулирование управления в области использования и охраны земель:

- Постановление Правительства РСО-Алания от 24 июля 1998 № 207 "Об утверждении Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам права пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования земельными участками, предназначенными под застройку на территории городских и сельских поселений, или права их аренды".

- Постановление Правительства РСО-Алания от 27 марта 2001 г. № 75 "О государственном учреждении "Республиканского экологического фонда".

- Постановление Правительства РСО-Алания № 246 от 28 сентября 2001 г. "О программе первоочередных мероприятий по строительству новых и реконструкции действующих природоохранных объектов республики на 2001-2001 гг".

- Постановление Правительства РСО-Алания № 353 от 27 декабря 2001г. "Об утверждении ставок платы за пользование водными объектами в РСО-Алания".

- Постановление Правительства РСО-Алания № 49 от 19 апреля 2002 г. "О мероприятиях по благоустройству, санитарной очистке и озеленению населенных пунктов РСО-Алания".

- Постановление Правительства РСО-Алания №203 от 14 сентября 2002 г. "Об утверждении Положения о Республиканской комиссии по контролю за поступлением арендной платы за землю и изменениях в её составе".

Примером деятельности функционального органа специальной компетенции на республиканском уровне является деятельность Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Минприроды России по РСО-Алания.

К числу исполнительных органов государственной власти, осуществляющих специальное управление, относится Федеральная служба земельного кадастра России (Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости),  Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство здравоохранения РФ.

Центральное место в системе исполнительных органов государственной власти специальной компетенции в сфере использования и охраны земель занимает Федеральная служба земельного кадастра России (ныне Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости)[36].

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере ведения кадастров объектов     недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов  недвижимости, государственной   кадастровой   оценки   земель,   оценки   иных   объектов  недвижимости   и   государственного   мониторинга   земель.   Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости находится в ведении Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Основными функциями Федерального агентства кадастра объектов недвижимости являются:[37]

а) создание и  ведение государственного кадастра объектов недвижимости на базе государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и системы технического учета зданий и сооружений;

б) организация проведения государственной кадастровой оценки земель и  оценки  иных объектов недвижимости, утверждение их результатов;

в) землеустроительное  обеспечение  на  землях,   находящихся  в федеральной собственности;

г) осуществление государственного мониторинга земель;

д) предоставление  сведений,  содержащихся  в  государственном кадастре объектов недвижимости;

е) предоставление    сведений    о    налогооблагаемой    базе    при исчислении земельного налога и налогов на имущество;

ж) оказание  услуг  в  сфере  землеустройства,  государственного кадастрового учета, государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости;

з) проведение экспертизы землеустроительной документации.

Основными функциями, которые осуществляет Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству являются следующие:

- обеспечение разработки Генеральной   схемы   расселения   на территории РФ и Основных положений данной схемы;

- организация разработки схем градостроительного планирования развития частей территории страны и основных положений данных схем;

- участие в разработке и реализации разделов по градостроительству федеральных целевых программ социально-экономического развития территории страны;

- обеспечение в пределах своей  компетенции проведение государственной экспертизы градостроительной документации;

- организация в пределах своей компетенции государственный контроль за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях и издает инструкции о порядке его осуществления.

Основными функциями Федерального агентства по управлению федеральным имуществом в пределах установленных полномочий являются нижеперечисленные:[38]

а) проведение   единой   государственной   политики   в   области имущественных и земельных отношений;

б) осуществление   полномочий   собственника   в  пределах  и  в порядке,  определенных федеральным законодательством,  в отношении имущества федеральных   государственных   унитарных   предприятий   и государственных учреждений (за исключением полномочий собственника, которые   в   соответствии   с   законодательством   Российской   Федерации осуществляют иные федеральные агентства), акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, составляющего казну Российской Федерации, а также полномочий по изъятию у учреждений и казенных предприятий излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;

в) разграничение государственной собственности, в том числе на землю, на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований;

г) осуществление полномочий собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства;

д) защита имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом;

е) осуществление учета федерального имущества и ведение реестра федерального имущества.

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии в смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.[39]

Исполнительным органом государственной власти, наделенным специальной   компетенцией   в   области   управления   использованием   и охраной земель,  является Министерство сельского хозяйства РФ. Основными задачами этого Министерства являются:

- проведение аграрных преобразований и участие в осуществлении земельной реформы в сельской местности;

- проведение   госполитики   и   осуществление   госуправления   в области      обеспечения     плодородия     земель     сельскохозяйственного назначения, реабилитации    радиоактивно "загрязненных сельскохозяйственных угодий, химизации и мелиорации земель;

- проведение во взаимодействии с Министерством здравоохранения РФ единой государственной политики в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами.

Важную роль в сфере управления использования и охраны земель играет Министерство природных ресурсов РФ, функционирующие на основании Положения о Министерстве природных ресурсов РФ утвержденного постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. № 726[40]

Минприроды России является специально уполномоченным государственным органом в области осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель.

Министерство здравоохранения РФ также относится к числу специально уполномоченных исполнительных органов государственной власти, которые осуществляют управление в области использования и охраны земель.