Глава 2. Управление в области использования и охраны земель.

Необходимость управления в области регулирования общественных отношений исторически появилась одновременно с возникновением государства. Современное содержание управления общественным производством направлено на решение тех задач, которые стоят перед обществом, вступившим в новый век. В области землепользования перед Российским государством стоят задачи организации цивилизованных рыночных отношений, что осложняется необходимостью преодоления устаревших стереотипов государственного управления прошлой советской эпохи.

Управление в области использования и охраны земель - это упорядочение системы земельных отношений и приведение её в соответствие с объективными закономерностями развития природы и общества.

2.1 Государственное управление в области рационального использования и охраны земель

Правовая основа государственного управления заложена в конституционном принципе использования и охраны земли, как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Иными словами, как основы жизнедеятельности общества. Исполнение этого принципа возлагается как на гражданское общество в целом, так и на государство как инструмент выполнения функций, которые делегированы гражданским обществом именно государству.

Отсюда, по конституции РФ разграничиваются полномочия государства, как суверена, как субъекта отношений собственности на землю и государства, как организатора по реализации конкретных функций, исполняемых только им.

Земли, находящиеся в пределах Российской Федерации и составляют земельный фонд страны. Хотя собственность и иные права на земельные участки осуществляются в разных формах, государство несет ответственность за их состояние, использование, охрану. Государственным органам принадлежит ведущая роль в управлении земельными ресурсами: они организуют и осуществляют землеустройство, земельный кадастр и мониторинг земель, государственный контроль за использованием земель, разрешают земельные споры. Основой государственного управления является принцип устойчивого развития, который включает предоставление широких земельных полномочий региональным органам исполнительной власти, субъектам Федерации, органам местного самоуправления.[31]

Важной прерогативой государственного управления земельными ресурсами является классификация земель по категориям в зависимости от их целевого назначения. Это позволяет государству во-первых, находиться у истоков определения назначения земель, не допускать без достаточных оснований перевода их из одной категории в другую; во-вторых, осуществлять контроль за режимом использования земель в зависимости от их целевого назначения.

Государственное управление в области рационального использования и охраны земель означает, что государство в лице своих компетентных органов устанавливает определенные правила и нормы по организации использования как всех земельных ресурсов страны, так и отдельных их частей (категорий земель, видов землепользования, различных землепользователей, собственников, арендаторов). Государственное управление может выражаться в двух принципиально различных качествах:

1. Управление государства-собственника земли, недвижимого имущества;

2. Управление государства-органа власти, т.е. суверена обладающего территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности.

Когда осуществляется управление землепользования со стороны государства в лице компетентных представительных органов власти или органов исполнительной власти, то оно, как правило, выражается в обязательных властных предписаниях, адресованных землепользователям (например, при установлении земельного налога, при государственном контроле и экологических требованиях, ведении земельного кадастра, выявлении правонарушений и т.п.). Правовые же решения, исходящие от органов государства, которые решают чисто хозяйственные вопросы в части земли-имущества, принимаются ими не как органами государственной власти, а как хозяйствующими субъектами (например, при заключении договоров аренды земли, организации торгов, заключении сделок с землей, при договорах о проведении внутрихозяйственного землеустройства и т.д.)

Однако наблюдение государством-собственником земли в лице его компетентных органов за поведением землепользователя, действующего в условиях "хозяйственной свободы", может смениться методом правового императива. Так, в силу права государственной собственности на землю отвод земли для хозяйственных потребностей производится на основании решения (постановления) компетентного государственного органа. Те же органы выносят решение об изъятии (продажи) земли или каких-либо изменениях в праве землепользования. Следовательно, возникновение, изменение или прекращение земельных правоотношений происходит на основании административно-правового акта - решения (постановления) государственного органа.

Функции управления в области использования и охраны земель выражены в соответствующих нормативных правилах. Они сводятся, в основном, к следующим видам (направлениям) деятельности:

- планирование и прогнозирование использования земельных ресурсов;  

- резервирование и зонирование земель;

- распределение и перераспределение (предоставление, отвод, изъятие, выкуп);      

- государственная регистрация прав на землю, землеустройство и внутрихозяйственная организация землепользования;

- планировка и правила застройки земель, поселений;

- ведение государственного земельного кадастра;

- мониторинг земель;

- охрана земель и контроль за правильным их использованием, а также охрана земельных прав граждан и юридических лиц;

- организация платы за землю и др.[32]

Эти функции составляют непременные условия обеспечения рационального использования и охраны земель, создание и функционирование рынка земли, всесторонний учет земельных ресурсов страны и территориального планирования их использования. Исполняются эти функции только специально созданными государством структурами.

Государственное управление в области использования и охраны земель финансируется за счет государственного бюджета, исполняется специально подготовленными кадрами. Пробелы исполнения этих функций постоянно пополняются также специально подготавливаемыми нормативно-правовыми документами. Таким образом, созданный правовой механизм государственного регулирования в области использования и охраны земель должен преследовать цель гармонизации частных и общественных интересов в использовании земельных ресурсов, регулировать публично-правовой характер территориального планирования в использовании земельных ресурсов, реализовывать обязательства государства в международно-правовом плане.