Osnovy_rossiyskogo_prava_Kashanina_T_V_Kashanin_A

ется в законе, сбалансированность бюджетов всех уровней явля­ ется необходимым условием бюджетно-финансовой политики.

Превышение расходной части над доходной составляет де­ фицит бюджета. Существенный, постоянно растущий бюджет­ ный дефицит неизбежно ведет к росту государственного долга, усиливает инфляционные процессы. Однако в умеренных раз­ мерах дефицит бюджета страны представляется нормальным явлением и имеется во многих высокоразвитых капиталистиче­ ских странах. В целях сбалансированности бюджета представи­ тельные органы, утверждающие бюджет, могут устанавливать предельные размеры дефицита бюджета. Уже одно это является средством борьбы с бюджетным дефицитом, так как, будучи ут­ вержденным чаще всего еще до окончательного утверждения бюджета, предельные размеры дефицита препятствуют приня­ тию бюджета с существенным дефицитом.

Покрытие дефицита бюджета осуществляется за счет выпус­ ка государственных займов или использования иных кредитных ресурсов, в том числе бюджетных ссуд. Средства, полученные от физических и юридических лиц, иностранных государств и ме­ ждународных организаций, включаются в государственный долг и подлежат возврату, чаще всего на возмездной основе. Поэтому использование таких источников из года в год представляется бессмысленным.

В том случае, если происходит превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений до-

ходных источников бюджета, вводится механизм секвестра рас ходов. Его суть заключается в пропорциональном снижении государственных расходов (на 5, 10, 15% и т. д.) ежемесячно по всем статьям бюджета, кроме защищенных1, в течение оставшегося времени текущего финансового года.

Решения органов исполнительной власти, влияющие на уменьшение доходной части бюджета, подлежат утверждению соответствующим представительным органом, если размер из­ менений приводит к увеличению установленного предельного уровня дефицита бюджета.

Целевые денежные фонды. Денежные средства, поступающие в государственный бюджет, не имеют целевого назначения, не закреплены за конкретными видами расходов. Поэтому, как правило, некоторые программы, особенно требующие капиталь-

1 Состав защищенных статей определяется соответствующим пред­ ставительным органом при принятии бюджета.

240 Глава 5. Финансовое право

ных расходов, не получают достаточного финансового обеспече­ ния, что не соответствует интересам общества и государства. По­ этому для финансирования отдельных видов расходов создаются целевые государственные фонды. Главной отличительной чер­ той этих фондов является то, что денежные средства, поступаю­ щие на отдельные счета фондов, не могут идти ни на какие дру­ гие цели, кроме тех, что определены в положении о конкретном фонде. Эти средства изъятию не подлежат.

Существование целевых фондов позволяет успешней осуще­ ствлять фискальную функцию государства. Дело в том, что ли­ цо с гораздо большим желанием отдаст свои деньги, если будет знать, что они используются для вполне конкретных, опреде­ ленных, социально полезных целей.

Источники средств целевых фондов определяются в актах о конкретных фондах. Основная масса денежных средств в фон­ дах образуется с помощью обязательных платежей физических и юридических лиц, хотя не исключены и добровольные по­ жертвования.

Совсем недавно целевые денежные фонды существовали лишь в одной форме — как внебюджетные фонды, однако с не­ давнего времени наметилось движение к уменьшению внебюд­ жетных фондов и консолидации их в бюджете в форме целевых бюджетных фондов. Кроме того, в соответствии со ст. 6 Бюд­ жетного кодекса РФ оставшиеся федеральные и региональные государственные внебюджетные фонды признаны частью бюд­ жетной системы РФ, что предполагает распространение на них общих норм бюджетного законодательства.

Сегодня существует три вида целевых денежных фондов.

1. Целевые бюджетные фонды — фонды денежных средств, образуемые в составе бюджета за счет доходов целевого назна­ чения и используемые по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не со­ ответствующие назначению фонда. Особенностью данной раз­ новидности целевых фондов является их включенность в феде­ ральный бюджет, в силу чего правовым их основанием является ежегодно принимаемый Закон «О федеральном бюджете», а по­ тому эти фонды не отличаются стабильностью существования. Наибольшей стабильностью существования отличаются Феде­ ральный и территориальные дорожные фонды, Федеральный экологический фонд и др.

2. Государственные внебюджетные фонды, являясь частью бюджетной системы, могут создаваться на федеральном уровне

либо на уровне субъекта Федерации и образуются вне бюдже­ тов РФ или субъекта РФ. Бюджеты государственных внебюд­ жетных фондов утверждаются одновременно с бюджетами со­ ответствующих государственных образований.

Данная разновидность целевых фондов денежных средств участвует в обороте, как правило, в форме государственных уч­ реждений, имеющих специальные счета, на которые поступают средства, подлежащие использованию на определенные цели. Средства внебюджетных фондов являются государственной собственностью. Распоряжение средствами фонда осуществля­ ется соответствующими государственными органами.

На уровне Российской Федерации образованы следующие вне­ бюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ.

Бюджеты всех федеральных государственных внебюджетных фондов ежегодно утверждаются Федеральным Собранием вме­ сте с федеральным бюджетом на очередной финансовый год.

3. Децентрализованные внебюджетные фонды не являются ча­ стью бюджетной системы РФ и, как правило, носят отраслевой либо межотраслевой характер. Как правило, решение об обра­ зовании и упразднении этой разновидности целевых фондов денежных средств принимается Правительством РФ. Оно же утверждает Положение об этих фондах. Так, Правительством РФ в разное время были созданы Фонд национально-культур­ ного возрождения народов России, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Феде­ ральный фонд поддержки малого предпринимательства и др. В настоящее время наблюдается тенденция к сокращению де­ централизованных внебюджетных фондов.

§ 3. Налоги: их роль и понятие

Функции налогов. Любому государству для осуществления его деятельности необходимы определенные финансовые сред­ ства, свой бюджет. При формировании бюджета государство использует различные источники доходов, однако на сегодняш­ ний день человеческий опыт не знает более эффективного спо­ соба собирания денежных средств, чем налоги. В любом госу­ дарстве налоги составляют по сравнению с другими источника-

ми доходов большую часть бюджета. В Российской Федерации, как правило, их доля составляет 75%.

Социальное значение налогов определяется выполняемыми ими в обществе функциями. Долгое время фискальная функция налогов (функция сбора денежных средств) доминировала.

Однако в XX в. на первый план выходит регулирующая функ­ ция: путем перераспределения денежных средств, предоставле­ ния налоговых льгот возможно стимулирование определенных отраслей народного хозяйства, поддержка наиболее слабых в материальном плане слоев населения и др. С помощью налогов возможно регулирование структуры потребления и уровня до­ ходов населения.

Налогам присуща и контролирующая функция: неуплата на­ логов может свидетельствовать о неблагоприятном финансовом положении хозяйствующего субъекта. В ходе налогообложения возможен контроль за законностью получения денежных средств гражданами и юридическими лицами, контроль за ра­ циональным и законным использованием имущества.

Признаки налога. Определить понятие налога можно путем указания на его признаки.

1. С точки зрения экономической науки налоги есть особая форма перераспределения имущества, узаконенное нарушение отношений собственности. Как же это необходимое насилие сообразуется с тезисом о нерушимости, неприкосновенности собственности? Снять это противоречие призван такой инсти­ тут, как парламент, первой функцией которого исторически являлось санкционирование, а позднее установление налогов. С тех пор пользуется признанием принцип, отраженный в конституциях большинства государств, гласящий, что только парламент правомочен устанавливать налоги. Таким образом, законодательное оформление является первым признаком нало­ га. Однако в некоторых государствах (обычно небольших) до­ пускается установление налогов на референдуме, хотя мнение о правомерности такого способа установления налогов разде­ ляется не всеми правоведами. В Российской Федерации все налоги устанавливаются НК РФ, а также федеральными зако­ нами и законами субъектов Федерации, нормативными актами органов местного самоуправления, принятыми в соответствии

сНК РФ.

Всвязи с рассмотрением признака законодательного уста­ новления налогов представляется необходимым обсудить во­ прос б роли и значении подзаконных актов, например инструк-

о природе налога. Ведь без угрозы применения государствен­ ного принуждения налог превращается в добровольное по­ жертвование.

4. Налог не носит характер санкции за совершенное правона­ рушение, не носит характер наказания. Этот признак позволяет отличить его от конфискации имущества, штрафа.

Теперь суммируем вышесказанное.

. Налог — это обязательный, индивидуально-безвозмездный

платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме от­ чуждения принадлежащих им денежных средств, установленный законодательным органом власти в целях финансового обеспече­ ния деятельности государства и муниципальных образований, обеспечиваемый государственным принуждением и не носящий ха­ рактер наказания.

Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с ор­ ганизаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государст­ венными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

§ 4. Виды налогов

Существуют различные основания, которые могут быть по­ ложены в основу классификации налогов (рис. 5.3).

А. По форме возложения налогового бремени налоги делятся на прямые и косвенные.

Прямые налоги взимаются в процессе накопления материаль­ ных благ и непосредственно обращены к налогоплательщику, его имуществу, доходам и т. п. Типичным примером прямого налога является подоходный налог.

Прямые налоги делятся на личные и реальные. Реальными на­ логами облагается не действительно полученный доход, а пред­ полагаемый, нормальный доход, который лицо должно полу­ чить. Такой налог используется тогда, когда установить действи­ тельный доход налогоплательщика невозможно. Чаще всего это налоги с имущества. Личные налоги уплачиваются с действитель­ но полученной прибыли (дохода).

Рис. 5.3. Виды налогов

Косвенные налоги (их еще называют налогами на потребле­ ние) взимаются в процессе расходования материальных благ. Налог устанавливается в виде надбавки к цене реализуемых то-

варов и поэтому незаметен для фактического плательщика, не связан с его доходами или имуществом напрямую. Юридиче­ ским плательщиком косвенного налога является предприятие, производящее товары. Оно непосредственно уплачивает налог, а потом закладывает его величину в цену товара, так что реаль­ но налоговое бремя ложится на плечи покупателя, который и не замечает того, что он ежедневно уплачивает налог. Очевид­ но, что бремя прямых налогов переносится населением тяже­ лее, поэтому они стимулируют гражданскую активность. Кос­ венные налоги, наоборот, более удобны для государства ввиду своей замаскированности.

С другой стороны, косвенные налоги подрывают в большей степени имущественное положение слоев населения с низким уровнем дохода, чем богатых, так как, покупая один и тот же товар, они уплачивают одну и ту же сумму налога, что в про­ центном отношении к их доходу далеко не одинаково.

Б. В зависимости от характера распределения сумм налога они делятся на закрепленные и регулирующие.

Закрепленными называются такие налоги, которые на дли­ тельный период (более чем на пять лет) полностью или в части закреплены за определенным бюджетом. Регулирующие налоги ежегодно перераспределяются вышестоящими органами власти между нижестоящими бюджетами с целью устранения их не­ сбалансированности.

В. В зависимости от характера использования налоги делятся на общие и целевые. Общие налоги (они составляют основную налоговую массу) не имеют привязки к определенным расходам и поступают в бюджет, как в общий денежный фонд, на общий счет. Целевые же налоги не поступают в общий денежный фонд территории, а учитываются отдельно (на счетах внебюджетного фонда, выделяются отдельной строкой в бюджете) и использу­ ются на конкретные цели (например, налоги, зачисляемые в дорожные фонды).

Г. В зависимости от территориального уровня налоги делят­ ся на:

1) федеральные, которые устанавливаются НК РФ и взима­ ются на всей территории Российской Федерации. В порядке регулирования часть федеральных налогов может зачисляться в бюджеты нижестоящего уровня;

2) налоги субъектов РФ устанавливаются НК Р-Ф и законами субъектов РФ. Субъекты РФ определяют конкретную ставку налога, порядок и сроки его уплаты, а также вводят установ-

ленный налог в действие. Зачисляться эти налоги могут как в бюджет субъекта, так и, в порядке регулирования, в бюджеты муниципальных образований;

3) местные налоги и сборы устанавливаются НК РФ и норма­ тивными актами представительных органов местного само­ управления. Муниципальные образования определяют кон­ кретную ставку налога, порядок и сроки его уплаты, а также вводят установленный налог в действие. Суммы налогов зачис­ ляются в бюджеты муниципальных образований.

Д. В зависимости от категории налогоплательщика. Некоторые налоги могут взиматься только с физических лиц (подоходный налог, налог на имущество, переходящее в порядке наследова­ ния и дарения, и др.), другие — только с юридических лиц (налог на прибыль организаций). Существует группа налогов, которые взимаются и с физических, и с юридических лиц (земельный на­ лог, некоторые налоги, зачисляемые в дорожные фонды).

§ 5. Характеристика закона о налоге

Мы уже неоднократно подчеркивали, что только представи­ тельный орган власти может устанавливать налоги. Однако по­ ка не было сказано, что значит установить налог. Вероятно, было бы недостаточным просто провозгласить: «В Российской Федерации устанавливается налог на рождение первенца». На­ верное, для того чтобы налог действительно можно было взы­ скать, закон должен содержать некоторый набор информации, который сделает налог определенным, такой информации, ко­ торая позволяет установить: лицо, обязанное уплачивать нало­ ги; условия возникновения этой обязанности; размер налогово­ го обязательства; порядок его исполнения и т. п. Эта информа­ ция называется элементами закона о налоге. Система элементов закона о налоге составляет налоговую формулу, как бы каркас закона о налоге. Конкретное же содержание элементов опреде­ ляет своеобразие каждого отдельно взятого налога.

Таким образом, установление налога означает определение всех существенных элементов закона о налоге. Только целост­ ная система элементов позволяет сказать, что у налогоплатель­ щика появилась обязанность уплатить налог. В противном слу­ чае налог не может считаться установленным. Это вытекает из требования о законодательном оформлении налогов, согласно которому различные ведомства (например, Министерство РФ

по налогам и сборам) не могут устанавливать налоги, а значит,

ивосполнять пробелы в системе элементов закона о налоге.

Кчему приводит неполное установление и определение эле­ ментов закона о налоге? С одной стороны, это обусловливает существование возможности законного уклонения от уплаты налогов, хотя об уклонении здесь можно говорить лишь с боль­ шой долей условности, ведь обязанность уплатить налог остает­ ся неустановленной. Так, в 1990-е гг. в числе плательщиков на­ лога на добавленную стоимость были указаны иностранные фирмы, осуществляющие деятельность на территории России, но не имеющие постоянного представительства. Однако в от­ ношении их не был определен порядок уплаты налога, в ре­ зультате чего эти юридические лица вполне законно налог на добавленную стоимость не уплачивали. С другой стороны, не­ полное установление и определение элементов закона о налоге приводит к злоупотреблениям со стороны налоговых органов, которые пытаются самостоятельно установить налоги, расши­ рительно толковать положения закона о налоге.

Элементы любого закона о налоге можно подразделить на существенные и факультативные. Существенными элементами считаются такие, без полного установления и определения ко­ торых налог не может считаться установленным. К факульта­ тивным относят такие элементы, которые хотя и не влияют на наличие обязанности уплачивать налог, однако повышают га­ рантии его уплаты, делают закон более гибким по отношению к различным категориям налогоплательщиков.

К существенным элементам закона о налоге в соответствии со ст. 17 НК РФ относятся следующие:

1)субъект налога (налогоплательщик);

2)объект налогообложения;

3)налоговая база;

4)налоговый период;

5)налоговая ставка;

6)порядок исчисления налога;

7)порядок и сроки уплаты налога.

Наука финансового права существенными элементами так­ же называет:

8)источник налогообложения;

9)предмет налога;

ГО) масштаб налога; И) способы уплаты налога;

12) единицу налогообложения.