Глава 5. Федеральное собрание

Представительные учреждения существуют во многих странах в течение нескольких веков. Формирующиеся путем выборов, они обеспечивают представительство народа, всех его слоев и социальных групп в высшем законодательном органе государства.

Конституционное закрепление основ организации и деятельности парламента имеет большое значение для развития российского парламентаризма. Достаточно высокий статус парламента и имеющиеся у него "сдержки и противовесы" по отношению к Президенту РФ, исполнительной и судебной властям позволяют ему обеспечивать стабильное функционирование демократических институтов власти в Российской Федерации.

В качестве одной из основ конституционного строя ст. 3 Конституции закрепляет народовластие, выражающееся в том числе и в представительной демократии. Эффективное функционирование парламента как проводника воли народа в законодательной деятельности и осуществлении иных полномочий способствует становлению демократического правового государства в России.

Статья 94

Развитие народного представительства - одно из важных средств обеспечения народовластия. Конституция закрепляет Федеральное Собрание РФ как представительный и законодательный орган РФ. Порядок формирования этого органа обеспечивает представительство всего многонационального народа страны, всех ее субъектов.

Конституция именует Федеральное Собрание РФ законодательным органом, определяя в качестве его основной функции законотворчество. Это единственный законодательный орган на федеральном уровне.

Конституция не называет Федеральное Собрание РФ контрольным органом, но некоторые полномочия позволяют ему осуществлять ряд контрольных функций, например право Государственной Думы Федерального Собрания РФ заслушивать ежегодные отчеты Правительства РФ, в том числе по поставленным Государственной Думой вопросам, выражать недоверие Правительству РФ, утверждение Советом Федерации Федерального Собрания РФ некоторых указов Президента РФ, участие палат Федерального Собрания РФ в формировании органов исполнительной и судебной власти, контроль за исполнением государственного бюджета, формирование Счетной палаты, право ратификации международных договоров, право парламентского запроса и приглашения должностных лиц Правительства РФ на заседания палат.

Статья 95 *(4)

1. В государствах с федеративным устройством парламенты, как правило, являются двухпалатными. Одна из них выступает как прямое представительство всего населения страны и формируется ее избирательным корпусом путем общенациональных выборов. Другая палата - верхняя - призвана отразить специфические черты федерализма и выступает как орган, обеспечивающий представительство субъектов РФ.

В Федеральном Собрании РФ прямое представительство населения, всех его социальных слоев и групп обеспечивает Государственная Дума Федерального Собрания РФ. Состав палаты выражает политические пристрастия народа, поскольку половина (225) депутатов в соответствии с Федеральным законом от 22.02.2014 N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (в ред. от 02.04.2014, с изм. от 16.12.2014) избирается по партийным спискам.

Совет Федерации Федерального Собрания РФ обеспечивает представительство в Федеральном Собрании РФ республик в составе РФ, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

2. Конституция четко устанавливает состав Совета Федерации Федерального Собрания РФ - палаты парламента, обеспечивающей представительство субъектов РФ. В содержании ч. 2 комментируемой статьи воплощается принцип равноправия субъектов РФ: независимо от вида субъекта, численности населения и иных обстоятельств каждый субъект имеет равное число представителей в Совете Федерации Федерального Собрания РФ и, следовательно, равное число голосов при решении вопросов, отнесенных к его ведению. Несмотря на то, что Конституция содержит требование о необходимости вхождения в Совет Федерации Федерального Собрания РФ представителей от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъектов РФ, члены Совета Федерации являются представителями субъектов РФ, а не представителями органов власти.

Внесение в 2014 году конституционной поправки о вхождении в Совет Федерации представителей Российской Федерации, назначенных Президентом РФ, обусловлено необходимостью укрепления стабильности состава палаты, повышения ее авторитета и ответственности в решении вопросов общефедерального значения.

3. Срок полномочий членов Совета Федерации - представителей от законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ напрямую зависит от сроков полномочий этих органов. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" срок полномочий депутатов законодательного органа субъекта РФ одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет. Член Совета Федерации - представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ наделяется полномочиями в соответствии с Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" высшим должностным лицом субъекта РФ. Срок полномочий данного лица также определяется конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пяти лет. Ограничений по количеству сроков полномочий в отношении членов Совета Федерации законодательство РФ не предусматривает.

4. Данное ограничение права Президента РФ освободить назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации способствует преемственности представительной власти, стабильности статуса парламентариев и их независимости.

5. Если численный состав членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ не может быть установлен Конституцией, так как зависит от количества субъектов РФ, которое может измениться в связи с принятием соответствующих федеральных конституционных законов, количество депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ является постоянным. Депутатом Государственной Думы является избранный в соответствии с федеральным законом представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе Федерального Собрания РФ законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией и законом. Установленная Конституцией численность депутатского корпуса представляется оптимальной и позволяет обеспечить работоспособность Государственной Думы.

Статья 96

1. Конституция устанавливает срок полномочий Государственной Думы Федерального Собрания РФ - пять лет и способ ее формирования - избрание. Такой срок полномочий парламентов или их нижних палат признается оптимальным во многих зарубежных странах и позволяет депутатам реализовать свои возможности по представлению интересов избирателей в законодательной деятельности и при исполнении иных полномочий. Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ первого созыва были избраны 12 декабря 1993 г. на два года, депутаты последующих созывов избирались в соответствии с Конституцией на четыре года. Увеличение срока депутатских полномочий произошло в связи с принятием Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, который применен в отношении Государственной Думы Федерального Собрания РФ, избранной после его вступления в силу.

Депутаты Государственной Думы избираются гражданами Российской Федерации на основе принципов всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, обязательности (периодичности) выборов, альтернативности, законности, гласности в работе избирательных комиссий.

2. Совет Федерации Федерального Собрания РФ является палатой, обеспечивающей представительство субъектов РФ в парламенте страны. Согласно Конституции и Федеральному закону от 03.12.2012 N 229-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (в ред. от 01.12.2014) в состав Совета Федерации Федерального Собрания РФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти. Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу.

Член Совета Федерации Федерального Собрания РФ - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ наделяется полномочиями депутатами этого органа. Представитель в Совете Федерации Федерального Собрания РФ от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ наделяется полномочиями высшим должностным лицом субъекта РФ на срок его полномочий. Это решение оформляется указом (постановлением).

Порядок выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ определяется Конституцией, Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". 225 депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ избираются по федеральному избирательному округу по пропорциональной избирательной системе и 225 - по одномандатным избирательным округам по мажоритарной избирательной системе.

Статья 97

1. Конституция устанавливает требования к лицам, которые могут быть избранными депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ: гражданство РФ, принадлежащее человеку независимо от оснований его приобретения; достижение 21-летнего возраста; обладание правом участвовать в выборах. Статья 32 Конституции устанавливает круг лиц, которые не могут участвовать в выборах: недееспособные и содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Недееспособным может признать человека только суд. Исходя из принципа всеобщего избирательного права, все остальные граждане Российской Федерации должны обладать пассивным избирательным правом.

Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" вводит дополнительные ограничения этого права.

2. Конституция содержит запрет совмещения депутатских полномочий в Государственной Думе с занятием должности члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Это позволяет наиболее полно обеспечить представительство в парламенте всего российского народа и представительство каждого субъекта РФ. Конституция также запрещает широко распространенную в прошлом практику совмещения депутатских мандатов представительных органов разного уровня.

3. Сложность и важность осуществления законодательного процесса и выполнения иных конституционных полномочий депутатов требуют от них полной отдачи. По Конституции депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ могут работать только на профессиональной постоянной основе. Совместительство допускается только в случаях, установленных Конституцией.

В соответствии с Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" формами деятельности депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ являются: участие в заседаниях Государственной Думы, совместных заседаниях палат; участие в работе комитетов и комиссий; в выполнении поручений Государственной Думы Федерального Собрания РФ; в парламентских слушаниях; внесение законопроектов в Государственную Думу Федерального Собрания РФ; внесение парламентского запроса, депутатского запроса; обращение с вопросами к членам Правительства РФ на заседании палаты; обращение к должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан; работа с избирателями; участие в работе депутатских объединений - парламентских фракций.

Статья 98

1. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы в соответствии с Конституцией и Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" обладают неприкосновенностью в течение всего срока полномочий. Такая гарантия установлена Конституцией для обеспечения независимости законотворческой и иной деятельности парламентариев, исключения влияния на выбор позиции по тому или иному вопросу под угрозой уголовного преследования.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты не могут быть привлечены к уголовной ответственности и к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке; задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу; подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" для обеспечения безопасности других людей. Неприкосновенность парламентариев распространяется на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы, багаж, переписку.

2. В случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору РФ. Последний в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания РФ представление о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

После окончания дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ.

Статья 99

1. Учитывая важность непрерывного функционирования представительного органа для осуществления законодательной деятельности и выполнения иных полномочий, Конституция устанавливает постоянный характер действия Федерального Собрания РФ. Поскольку палаты Федерального Собрания РФ заседают раздельно, его постоянное действие означает, что и Совет Федерации, и Государственная Дума работают на постоянной основе. Регламент Государственной Думы устанавливает, что Государственная Дума собирается на весеннюю и осеннюю сессии в соответствии с распорядком работы депутатов. Совет Федерации в соответствии с Регламентом палаты собирается на сессии, которые проводятся, как правило: весенняя - с 25 января по 15 июля; осенняя - с 16 сентября по 31 декабря.

2. Конституция устанавливает месячный срок между избранием Государственной Думы и ее первым заседанием. Он необходим для подведения итогов выборов, подтверждения полномочий избранных депутатов, решения их жилищно-бытовых вопросов, подготовки повестки дня первого заседания палаты. Однако Президенту РФ дано право созывать вновь избранную Государственную Думу ранее этого срока. Оснований для такого досрочного созыва Конституция не устанавливает, но очевидно, что побудить Президента РФ к такому решению могут обстоятельства, связанные с необходимостью рассмотрения важных для страны законопроектов, принятия решения по другим вопросам компетенции Государственной Думы.

3. Открытие первого после выборов заседания палаты старейшим по возрасту депутатом - одна из традиций мирового парламентаризма. В случае, если старейший депутат по состоянию здоровья или каким-либо иным причинам не может вести заседание, его проводит следующий по возрасту депутат. В дальнейшем до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя заседания в соответствии с регламентом палаты могут вести поочередно представители депутатских объединений.

4. Непрерывность функционирования законодательного (представительного) органа страны обеспечивается тем, что полномочия Государственной Думы продолжаются до начала работы Государственной Думы нового созыва, кроме случаев роспуска Государственной Думы Президентом РФ. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11.11.1999 N 15-П "По делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации" пришел к выводу, что роспуск Государственной Думы Президентом РФ означает прекращение осуществления ею полномочий начиная с момента назначения даты новых выборов.

Статья 100

1. В связи с предусмотренной Конституцией различной компетенцией и ролью в законодательном процессе палат Федерального Собрания РФ, а также отсутствием общих для обеих палат органов, на совместных заседаниях палат не могут решаться какие-либо вопросы. Поэтому проведение таких заседаний Конституцией и регламентами палат не предусмотрено, за исключением случаев, установленных ч. 3 комментируемой статьи.

2. Как общее правило Конституция и регламенты палат устанавливают, что заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. В качестве принципов работы палат регламенты провозглашают открытость и гласность. Представители средств массовой информации присутствуют на заседаниях при условии их аккредитации в палате. Палаты вправе проводить закрытые заседания, но лишь в особых, предусмотренных регламентами случаях.

Закрытые заседания проводятся в интересах неразглашения государственной или иной охраняемой законом тайны или в случаях, если, по мнению палаты, разглашение материалов заседания палаты или парламентских слушаний нежелательно. Решение о проведении закрытого заседания как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации принимается большинством голосов депутатов, членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании.

3. Конституция особо выделила случаи, когда палаты собираются совместно. Это делается лишь для заслушивания посланий и выступлений указанных в Конституции лиц и органов. В данном случае проведение совместных заседаний вполне оправданно, так как в посланиях и выступлениях содержатся общие, необходимые для обеих палат сведения и рекомендации.

Президент РФ ежегодно обращается к парламенту с посланием, в котором формулирует основные направления внутренней и внешней политики, определяемые главой государства в соответствии со ст. 80 Конституции. Заслушивание ежегодных посланий и выступлений не сопровождается их обсуждением, обращением с вопросами и принятием каких-либо решений.

Статья 101

1. Конституция устанавливает необходимость формирования руководящих органов палат Федерального Собрания РФ путем их избрания. Порядок избрания, полномочия, количество заместителей председателей палат Государственная Дума и Совет Федерации определяют самостоятельно, опираясь на Конституцию и свои регламенты.

В соответствии с Регламентом Совета Федерации Председатель этой палаты избирается из числа членов Совета Федерации тайным голосованием. Избранный Председатель предлагает кандидатуры на должность заместителей Председателя Совета Федерации. Председатель и его заместители не могут быть представителями от одного субъекта РФ.

Председатель Государственной Думы, его первый заместитель и заместители избираются из числа депутатов Государственной Думы путем тайного голосования с использованием бюллетеней. Кандидатов на должность Председателя вправе выдвигать фракция. Кандидат считается избранным, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов.

2. В дополнение к установленным Конституцией полномочиям председателей палат и их заместителей регламенты палат определяют дополнительные обязанности этих лиц. Так, в обязанности Председателя Совета Федерации входит: представление на рассмотрение Совета Федерации проекта повестки дня заседания Совета Федерации; ведение заседаний палаты; подписание постановлений Совета Федерации; созыв внеочередных заседаний палаты; распределение обязанностей между своими заместителями; контроль за деятельностью Аппарата Совета Федерации; направление для рассмотрения в комитеты Совета Федерации проектов федеральных конституционных законов; направление Президенту РФ для подписания и обнародования федеральных конституционных законов и федеральных законов, одобренных Советом Федерации, и др.

Председатель Государственной Думы Федерального Собрания РФ ведет заседания палаты, ведает внутренним распорядком работы палаты, организует работу Совета Государственной Думы, назначает и освобождает от должности руководителя Аппарата Государственной Думы и его заместителей, подписывает постановления Государственной Думы, направляет в Совет Федерации для рассмотрения одобренные Государственной Думой проекты законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и принятые Государственной Думой федеральные законы, поручает Научному совету по правотворчеству провести экспертизу находящегося на рассмотрении Государственной Думы законопроекта, издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции, и др.

3. Комитеты являются постоянно действующими органами палат и создаются соответственно только из депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Порядок их образования и компетенция определены в регламентах палат.

Комитеты палат решают следующие задачи: работа с законопроектами, организация проведения парламентских слушаний, подготовка заключений по законопроектам, принятым Государственной Думой к рассмотрению, организация своей деятельности и деятельности палаты, иные вопросы.

Все члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, кроме Председателей и их заместителей, должны входить в составы комитетов палат. Перечень комитетов и их основные функции определены регламентами палат.

4. Конституция устанавливает компетенцию палат и в самом общем виде определяет основы их организации и деятельности. Подробно организационные и процедурные вопросы деятельности Совета Федерации и Государственной Думы детализируются в регламентах палат.

Эти акты содержат общие положения, определяющие принципы деятельности палат, их структуру и правовую основу, а также главы и статьи, закрепляющие статус и полномочия руководящих органов палат, комитетов и комиссий, порядок формирования повестки дня, проведения заседаний, принятия решений по вопросам компетенции палат.

5. Формирование Счетной палаты РФ обеими палатами Федерального Собрания РФ является важным средством парламентского контроля за исполнением Правительством РФ федерального бюджета. Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (в ред. от 04.11.2014) определяет Счетную палату РФ как постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля), образуемый в порядке, установленном Федеральным законом, и подотчетный Федеральному Собранию. К функциям Счетной палаты отнесены осуществление внешнего государственного аудита (контроля) порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, обеспечивающими безопасность и социально-экономическое развитие Российской Федерации, а также задачи, функции, полномочия и организацию деятельности Счетной палаты.

Статья 102

1. По Конституции палаты Федерального Собрания РФ обладают разной компетенцией. Комментируемая статья устанавливает основной круг полномочий Совета Федерации Федерального Собрания РФ, не затрагивая законодательную деятельность этого органа, в том числе права законодательной инициативы, права инициирования пересмотра Конституции, внесения конституционных поправок, а также права обращения в Конституционный Суд РФ.

Ряд полномочий Совета Федерации касается утверждения решений, принятых другими органами (п. "а"-"в" ч. 1 комментируемой статьи). Необходимость утверждения Советом Федерации Федерального Собрания РФ изменения границ между субъектами РФ обусловлена тем, что такое изменение может затронуть интересы Российской Федерации или других субъектов РФ.

Утверждение Советом Федерации Федерального Собрания РФ указа Президента РФ о введении военного положения должно произойти в течение 48 часов с момента получения указа. Указ Президента РФ о введении военного положения, не утвержденный Советом Федерации Федерального Собрания РФ, прекращает действие со следующего дня после дня принятия такого решения.

Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации Федерального Собрания РФ. После обнародования указа члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации Федерального Собрания РФ в возможно короткие сроки без специального вызова. Совет Федерации Федерального Собрания РФ в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа, рассматривает вопрос о его утверждении. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации Федерального Собрания РФ, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования.

По ряду полномочий Совет Федерации Федерального Собрания РФ принимает решения самостоятельно, например по вопросу об отрешении Президента РФ от должности, о возможности использования Вооруженных Сил РФ вне территории РФ. Полномочие Совета Федерации Федерального Собрания РФ по назначению выборов Президента РФ регламентируется Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации". Большое значение для реализации принципа разделения властей имеют кадровые полномочия Совета Федерации Федерального Собрания РФ по формированию высших судов РФ, назначению и освобождению от должности Генерального прокурора РФ и его заместителей, формированию Счетной палаты РФ.

2. Актами Совета Федерации Федерального Собрания РФ по вопросам его ведения являются постановления. Это подзаконные акты, а значит, они должны соответствовать Конституции и федеральным законам. Постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ обязательны к исполнению на всей территории РФ.

3. Конституция устанавливает общий порядок принятия постановлений Совета Федерации Федерального Собрания РФ простым большинством голосов от общего числа его членов. Постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ должны в соответствии с толкованием Конституционного Суда РФ приниматься большинством от общего числа членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ независимо от того, все ли должности членов Совета Федерации замещены к моменту принятия постановления*(5). Для решения некоторых вопросов, установленных Конституцией, необходимо квалифицированное большинство голосов. Например, по вопросу отрешения Президента РФ от должности решение принимается 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Статья 103

1. Основной функцией Государственной Думы Федерального Собрания РФ является принятие законов. В комментируемой статье предусмотрены иные, не менее важные полномочия Государственной Думы. Данный перечень не является исчерпывающим, так как в него не вошли полномочия Государственной Думы по обращению в Конституционный Суд РФ, инициированию пересмотра Конституции и внесения конституционных поправок.

Ряд полномочий Государственной Думы являются сдерживающими по отношению к органам исполнительной власти, в том числе дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ и решение вопроса о доверии Правительству РФ. Эти "сдержки" можно считать ограниченными, поскольку в обоих указанных случаях последнее слово остается за Президентом РФ: при несогласии с позицией Государственной Думы Федерального Собрания РФ он может ее распустить в порядке, установленном ст. 111 и 117 Конституции.

Контрольные полномочия Государственной Думы значительно усилены в связи с принятием Закона о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 N 7-ФКЗ. Ежегодные публичные отчеты Правительства РФ перед депутатами призваны усилить ответственность исполнительной власти, сделать ее более "прозрачной" для народа.

Особое значение для регулирования финансово-экономической сферы имеют полномочия Государственной Думы по назначению и освобождению Председателя Центрального банка РФ (от него во многом зависит кредитная, денежная и валютная политика страны. Назначение данного лица Государственной Думой Федерального Собрания РФ обеспечивает его независимость от Президента РФ и органов исполнительной власти РФ). Компетенция по назначению Председателя и половины состава аудиторов Счетной палаты РФ обеспечивает контрольную функцию парламента за расходованием бюджетных средств.

Возможность назначения Уполномоченного по правам человека РФ (омбудсмена), как и полномочие по объявлению амнистии, являются традиционными для парламентов многих стран.

Сдерживающим полномочием Государственной Думы по отношению к президентской власти является ее право выдвижения обвинения для отрешения Президента РФ от должности.

2. Формой принятия Государственной Думой Федерального Собрания РФ решений по вопросам своей компетенции являются постановления - подзаконные акты, которые должны соответствовать Конституции и федеральным законам. Они обязательны к применению на всей территории РФ.

3. Конституция устанавливает общий порядок принятия постановлений Государственной Думы Федерального Собрания РФ - простым большинством голосов от общего числа депутатов палаты. По некоторым вопросам, установленным Конституцией, постановления должны приниматься не простым, а квалифицированным большинством, например решение Государственной Думы Федерального Собрания РФ о выдвижении обвинения против Президента РФ.

Статья 104

1. Комментируемая статья регламентирует важную стадию законодательного процесса - законодательную инициативу. Законодательная инициатива - это внесение законопроекта на рассмотрение в Государственную Думу. Конституция устанавливает исчерпывающий перечень субъектов законодательной инициативы. Большое значение имеет включение в этот перечень законодательных (представительных) органов субъектов РФ независимо от их вида. Это право гарантирует равноправие субъектов РФ и возможность их участия в решении общегосударственных задач. Иные государственные органы, граждане, их объединения могут вносить в Государственную Думу законопроекты только через субъектов законодательной инициативы.

2. Конституция устанавливает, что законопроекты вносятся в Государственную Думу. Это определяет ключевую роль палаты в законодательном процессе. В России отсутствует специальный закон, регламентирующий законодательную процедуру. Она определяется регламентами палат Федерального Собрания РФ. Регламент Государственной Думы устанавливает, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

а) проектов законов о поправках к Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ законодательства СССР;

в) поправок к законопроекту.

3. Для законопроектов, требующих бюджетных затрат или изменения бюджетной политики Правительства РФ, необходимо заключение этого органа. Это признано необходимым, поскольку Правительство РФ разрабатывает, представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении, обеспечивает исполнение федерального бюджета.

Статья 105

1. Установленный Конституцией порядок принятия федеральных законов Государственной Думой Федерального Собрания РФ означает, что именно этой палате, избираемой непосредственно гражданами Российской Федерации, отводится основная роль в законодательном процессе.

Регламент Государственной Думы устанавливает процедуру принятия законов в трех чтениях. В первом чтении принимается концепция, идея закона, дается оценка его соответствия Конституции, актуальности и практической значимости. Государственная Дума может принять проект в первом чтении и продолжить работу над ним, отклонить законопроект или принять закон.

Во втором чтении проводится постатейное обсуждение законопроекта, рассмотрение поправок к нему. В третьем чтении проводится голосование в целях принятия закона.

2. Конституция устанавливает общий порядок принятия федеральных законов простым большинством голосов (226) от общего числа депутатов палаты (450). Для одобрения Государственной Думой Федерального Собрания РФ закона о поправках к Конституции, федерального конституционного закона необходимо не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов.

3. В целях оперативности законодательного процесса Конституция устанавливает предельный срок, в течение которого принятые Государственной Думой законы передаются на рассмотрение Совета Федерации. В соответствии с Регламентом Государственной Думы одобренные ею законы о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы и принятые Государственной Думой федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний палаты, заключениями Правительства РФ и другими необходимыми материалами в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

4. Конституция устанавливает порядок одобрения принятых Государственной Думой законов Советом Федерации и определяет для этого срок. В соответствии с Регламентом Совета Федерации поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации и вместе с сопровождающими его документами направляется всем членам Совета Федерации. Они организуют обсуждение закона в субъектах РФ и при наличии замечаний направляют их в комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение закона. Комитет готовит заключение о том, подлежит ли рассматриваемый закон в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Если не подлежит, комитет предлагает палате одобрить закон и не вносить его на рассмотрение палаты или рекомендовать рассмотреть его на заседании. По законам, подлежащим обязательному рассмотрению в Совете Федерации, палата принимает решение одобрить данный закон или отклонить его, изложив мотивы данного решения.

5. Конституция устанавливает право Государственной Думы преодолеть неодобрение закона Советом Федерации, так как законы принимаются Государственной Думой (ч. 1 комментируемой статьи). Поскольку неодобрение закона палатой, включающей представителей всех субъектов РФ, ставит под сомнение целесообразность принятия такого закона, окончательное решение Государственная Дума принимает уже не простым, а квалифицированным большинством.

Статья 106

Обязательной стадией для принятия законов по вопросам, указанным в комментируемой статье, является их одобрение Советом Федерации. Если по общему правилу Совет Федерации сам решает вопрос о том, рассматривать ли принятый Государственной Думой закон, то в отношении указанных вопросов Конституция делает исключение.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат законы по вопросам, отнесенным к предметам исключительного ведения России, касающимся регулирования отношений в сферах бюджета, финансов, международных договоров, безопасности государства. В большинстве федеративных государств такие вопросы решаются верхними палатами парламента, состоящими из представителей субъектов федерации. Это позволяет всем субъектам на основе равноправия участвовать в решении важнейших для государства вопросов.

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 23.03.1995 N 1-П "По делу о толковании части 4 статьи 106 Конституции Российской Федерации" рассмотрение в Совете Федерации закона, подлежащего обязательному рассмотрению в этой палате, должно начаться не позднее 14 дней после его передачи Совету Федерации. Если в течение этого срока рассмотрение данного закона не завершено, то оно продолжается на следующем заседании палаты до принятия решения о его одобрении или отклонении.

Статья 107

1. В целях избежания затягивания законодательного процесса Конституция точно устанавливает сроки заключительной стадии законодательного процесса, которую осуществляет Президент РФ путем подписания и обнародования закона. Опубликование закона является необходимым условием вступления его в действие. На этой стадии Президент РФ получает возможность влияния на законодательный процесс. Он может отклонить закон, применив право отлагательного вето.

2. Конституция четко устанавливает срок подписания закона Президентом РФ: 14 дней даются Президенту РФ для решения вопроса о том, подписать закон или отклонить его и вернуть на повторное рассмотрение. Подписание закона является подтверждением согласия главы государства с этим законом.

Без подписания федерального закона Президентом РФ невозможно его официальное опубликование и соответственно вступление в силу.

3. Предоставляя Президенту РФ право отклонения закона, принятого Государственной Думой и одобренного Советом Федерации (право вето), Конституция устанавливает важную форму влияния Президента РФ как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина на законодательный процесс. Это право можно отнести к системе "сдержек и противовесов" Президента РФ по отношению к Федеральному Собранию РФ.

Вето Президента РФ не является абсолютным. Его могут преодолеть обе палаты парламента РФ, но только квалифицированным большинством. Если закон не рассматривался Советом Федерации Федерального Собрания РФ, а был одобрен им по умолчанию, то после отклонения его Президентом РФ эта палата обязана его рассмотреть и принять решение об одобрении или неодобрении закона. В случае если обе палаты квалифицированным большинством не менее чем в 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы одобрят закон в ранее принятой редакции, т.е. не согласятся с доводами Президента РФ,

Президент РФ обязан подписать закон и обнародовать его, а в случае несогласия с ним - обратиться в Конституционный Суд РФ.

Статья 108

1. В каждой стране принимаемые законы делятся на основные, органические и обычные (текущие). Федеральные конституционные законы по своему статусу наиболее близки к органическим. Их юридическая сила ниже, чем у Конституции. Они не должны противоречить ей. В то же время юридическая сила федеральных конституционных законов выше, чем у текущих законов. В случае если обычный закон противоречит федеральному конституционному, применяется федеральный конституционный закон.

Конституция предусматривает ряд вопросов, относящихся к предметам исключительного ведения Российской Федерации, по которым должны быть приняты федеральные конституционные законы. Указание на их принятие содержится в ст. 66, 70, 84, 114, 118, 135, 137 Конституции.

2. Необходимость участия в принятии федеральных конституционных законов обеих палат парламента и принятие их квалифицированным большинством голосов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ объясняется чрезвычайной важностью регулируемых ими вопросов, которые должны получить одобрение значительного большинства в представительном органе РФ. Необходимость одобрения таких законов 3/4 членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ свидетельствует об уважении прав субъектов РФ.

Статья 109

1. Одним из действенных способов реализации полномочий Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия государственной власти и важным средством разрешения кризиса власти в случае, если законодательная власть не доверяет исполнительной, является право Президента распустить Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Оно считается одним из элементов системы "сдержек и противовесов". Но данное правомочие Президента РФ не является абсолютным. Конституция устанавливает исчерпывающий перечень случаев, когда это возможно: троекратное отклонение предложенных Президентом РФ кандидатур на пост Председателя Правительства РФ - с целью обеспечить нормальное и непрерывное функционирование всех органов исполнительной власти и недопущения паралича властных структур; в случае повторного в течение трех месяцев выражения Государственной Думой Федерального Собрания РФ недоверия Правительству РФ - с целью избежать кризиса власти, поскольку деятельность законодательной и исполнительной власти должна быть согласованной. Совет Федерации Федерального Собрания РФ не может быть распущен Президентом РФ ни при каких обстоятельствах.

2. Представительный орган государства должен функционировать непрерывно. При демократическом режиме недопустимы долгие перерывы в деятельности парламента. Отсутствие "сдержек и противовесов" со стороны законодательной власти по отношению к Президенту РФ, исполнительной и судебной властям нарушает сбалансированность деятельности органов государственной власти, присущую разделению властей.

Конституционная норма об обязательном назначении выборов Государственной Думы Федерального Собрания РФ в случае ее роспуска находит свое развитие в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". По закону, если Президент РФ, распустив Государственную Думу Федерального Собрания РФ, не назначит выборы, они назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией РФ.

3. Конституция устанавливает дополнительные ограничения права роспуска Президентом РФ Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Чтобы обеспечить стабильность функционирования законодательной власти, Государственная Дума Федерального Собрания РФ не может быть распущена в первый год ее деятельности в случае выражения недоверия Правительству РФ. Тем самым Конституция отдает приоритет народному волеизъявлению. Сформировав Государственную Думу Федерального Собрания РФ, народ выразил свою волю, которая не может быть поставлена под сомнение Президентом РФ сразу после выборов в случае конфликта между законодательной и исполнительной властями.

4. Конституция обеспечивает невмешательство Президента РФ в процедуру его импичмента, запрещая роспуск Государственной Думы Федерального Собрания РФ с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ вплоть до принятия Советом Федерации Федерального Собрания РФ окончательного решения по предъявленному обвинению. Президент РФ, таким образом, не может воздействовать на процедуру отрешения его от должности.

5. Особый режим военного и чрезвычайного положения, предусматривающий некоторые ограничения прав и свобод человека и гражданина, определяет необходимость непрерывного функционирования в этот период парламента, обеспечивающего представительство всех слоев и социальных групп населения страны, а также субъектов РФ. В чрезвычайных, экстремальных условиях это способствует сохранению стабильности демократического режима и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.