Современные избирательные системы т.2 - Аргентина, Германия, Швеция

Избирательные системы в землях ФРГ

Избирательные системы в землях в основных своих чертах идентичны федеральной избирательной системе. Это является естественным, так как согласно п. 1 ст. 28 Основного закона «конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего Основного закона. В землях, округах и общинах народ должен иметь представительство, созданное в результате всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов». Соблюдение конституционных требований, в частности принципа равноправия граждан, предполагает значительную унификацию избирательного законодательства. Эту унификацию легче осуществить, опираясь на положения федерального законодательства о выборах. Тем не менее определенные нюансы в регулировании избирательных отношений в землях существуют.

Источниками избирательного права земель являются земельные конституции (например, ст. 28 Конституции земли Баден-Вюртемберг, в которой говорится, что депутаты земельного парламента — ландтага избираются по персонализированной пропорциональной системе) и собственные законы о выборах. Законы о земельных выборах в ландтаги отличаются от федерального и друг от друга по структуре, срокам, порядку организации выборов, применяемым способам подведения итогов голосования и другим аспектам.

Âнастоящее время активным избирательным правом пользуются граждане обоего пола, достигшие 18 лет, пассивное избирательное право предоставлено в большинстве земель также

ñ18 лет, однако в Баварии и Гессене с 21 года. Предусматривается ценз оседлости от трех до шести месяцев (для пассивного избирательного права в Гессене и Нижней Саксонии он повышается до одного года).

Âбольшинстве земель при выборах в земельный парламент применяется пропорциональная система представительства, смешанная с мажоритарной системой подобно тому, как это имеет место при выборах в Бундестаг. Во всех землях установлен пятипроцентный заградительный барьер: партии, собравшие менее 5% голосов избирателей, отстраняются от участия в распределении мандатов. В земле Шлезвиг-Гольштейн пятипроцентная оговорка не распространяется на южношлезвигское

объединение избирателей, представляющее датское национальное меньшинство.

Âотдельных землях избирательные системы имеют индивидуальные особенности. Наиболее близки к общефедеральной избирательные системы Баварии и новых восточных земель: здесь каждый избиратель имеет два голоса, один из которых он подает за кандидата в избирательном округе, а другой — за партийный список. Так, в Баварии ландтаг (земельный парламент) состоит из избираемых на четыре года 204 депутатов, из которых 104 избираются в избирательных округах (последние вклю- чают в себя семь правительственных округов), остальные 100 депутатов избираются по партийным спискам. В отличие от федеральных выборов партийные списки по выборам в ландтаг гибкие: избиратель может изменять очередность кандидатов в списках, чем он нередко пользуется. Что касается новых восточных земель, то здесь можно привести в качестве примера избирательную систему земли Саксония-Ангальт. Местный ландтаг, насчитывающий 99 депутатов, избирается следующим образом: 49 депутатов избираются в избирательных округах путем прямых выборов, остальные 50 — по земельным партийным спискам. Каждый избиратель имеет два голоса: один персональный голос для голосования по избирательному округу, другой партийный голос — для голосования по земельным партийным спискам1.

Âдругих землях (Баден-Вюртемберге, Рейнланд-Пфальце, Гессене, Нижней Саксонии, Шлезвиг-Гольштейне) пропорциональная система со встроенной в нее мажоритарной применяется в условиях, когда избиратель имеет один голос. Он подает его за кандидата в избирательном округе, причем этот голос одновременно засчитывается и за ту партию, к которой принадлежит данный кандидат. Так, земельная избирательная система в Ба- ден-Вюртемберге не знает никаких земельных списков партий.

Âместном ландтаге насчитывается 120 мест. 70 мест замещают-

1 Следует сказать, что вторые голоса именуются в отдельных германских землях по-разному. В большинстве земель, применяющих систему двух голосов (в ряде земель избиратель имеет один голос), используется терминология федерального закона: первый и второй голос. Однако в некоторых землях сложилась иная традиция: в Гессене, Рейнланд-Пфальце и Тюрингии голоса называются соответственно «голос по избирательному округу» и «земельный голос», а в СаксонииАнгальте — «персональный голос» и «партийный голос».

Глава I. История становления избирательной системы Германии 113

ся кандидатами, получившими относительное большинство в своих избирательных округах. Остальные 50 мест предоставляются партиям пропорционально числу голосов, полученных ее кандидатами в избирательных округах. Кто персонально займет эти места, решает сама партия: обычно это происходит на основе составления «резервного» партийного списка кандидатов. Соотношение мест в ландтаге, которые замещаются путем прямых выборов и «партийных» мандатов, распределяемых по пропорциональной избирательной системе, колеблется от половины (Гессен) до большей части мест (до 2/3 и даже 3/4 мест), распределяемых в соответствии с итогами выборов в избирательных округах. Так, в земле Северный Рейн-Вестфалия в ландтаг избирается 201 (с 1980 г.) депутат, из них 151 непосредственно в избирательных округах, остальные 50 — по земельным спискам партий. Избиратель и здесь имеет один голос.

Âтрех землях (Бремене, Гамбурге и Сааре) применяется «чистая» пропорциональная система без элементов мажоритарной. Избиратели голосуют за партийные списки кандидатов

âдепутаты.

Âбольшинстве земель определение результатов выборов осуществляется на основе метода Нимейера, в пяти землях — на основе метода д’Ондта, а в Бремене — по правилу СентЛагюэ.

Выборы органов местного самоуправления регулируются отдельными земельными законами и приложениями к ним.

Глава I. История становления избирательной системы Германии

Истоки формирования избирательной системы Германии коренятся в глубокой древности. Избирались вожди германских племен, избирались короли и императоры. Конечно, это были не современные демократические выборы, но выборность как принцип организации власти в Германии имеет давние и проч- ные традиции. Первые германские короли — Конрад I и Генрих I были избраны собранием вассалов, которое получило название хофтаг (буквально — собрание придворных). Это произошло в первой половине Х в. после раздела империи Карла Великого. С образованием в 962 г. Священной Римской империи германской нации (такое название она получила не сразу) выборным стал и глава империи — кайзер (Keiser — император). Согласно

Золотой булле императора Карла IV правом избрания императора обладали семь наиболее могущественных курфюрстов (наследственных князей) Германии: три духовных — архиепископы Кельна, Майнца и Трира и четыре светских — король Богемии, Рейнский пфальцграф, Саксонский герцог, маркграф Бранденбурга. Пассивным избирательным правом, т. е. возможностью занять императорский трон, обладали только представители Саксонского дома, домов Саллиер и Штауфер, дома Габсбургов, а с эпохи позднего средневековья — дома Люксембургов. Хофтаг постепенно уступает свое место новому органу — Рейхстагу, который с XII в. превращается в общеимперский постоянно действующий орган сословного представительства. Первоначально Рейхстаг состоял из двух коллегий: первую составляли курфюрсты, а вторую — князья, графы и свободные господа. С 1500 г. к ним добавилась третья коллегия — представителей 51 вольного города. Заседавший в г. Регенсбурге Рейхстаг был по существу единственным органом, связывающим в единое целое конгломерат различных германских государств и феодальных владений (к концу XVIII в. их насчитывалось свыше 300). Тем более что император утратил всякие возможности влияния после заключения Вестфальского мира в 1648 г., когда правители отдельных германских государств стали совершенно независимыми от императорской власти.

Первый германский рейх прекратил свое существование под ударами наполеоновских войск в 1806 г.

После завершения освободительной войны против Наполеона 39 германских государств (пять королевств, 29 княжеств, четыре вольных города плюс Австрия) заключили 8 июня 1815 г. Союзный акт, определивший государственное устройство Германии до 1866 г. Согласно этому акту на территории страны учреждался Германский союз, в который вошли все подписавшие Акт государства. Было предусмотрено создание верховного органа Союза, куда вошли уполномоченные представители суверенных германских государств, связанных указаниями пославших их правительств. Председательствовать в нем должна была Австрия. Союзный акт не предусматривал создания единого общенационального органа народного представительства, однако в ст. 13 рекомендовал создание таких органов в отдельных германских государствах. К этому времени в ряде немецких государств уже были приняты конституции (в Баварии, Вюртемберге, Бадене и Гессене), учреждены парламентыландтаги, однако пожелание, высказанное в Союзном акте,

Глава I. История становления избирательной системы Германии 115

чтобы парламенты стали органами народного представительства, не было реализовано. В большинстве государств ландтаги были двухпалатными, где верхняя палата формировалась из представителей наследственной аристократии (только в Бадене дворянство и университеты избирали своих представителей в верхнюю палату). Нижние палаты, наоборот, повсеместно формировались путем выборов, однако депутаты избирались по куриям — от дворянства, духовенства, городского и сельского населения. Участие в выборах обусловливалось наличием собственности (уплата налога на недвижимость, прямых налогов в установленном размере и т. п.). Активное и пассивное избирательное право принадлежало лицам мужского пола, лишь в небольших германских государствах, в которых избирательное право связывалось с наличием собственности в виде имения, таким правом пользовались аристократки. Для обладания избирательным правом требовалась принадлежность к христианской конфессии, наличие определенного возраста. Во всех германских государствах (кроме Шлезвиг-Гольштейна) выборы были непрямыми.

Революция 1848 г. привела в движение широкие народные массы, которые выступали с лозунгами достижения единства Германии и народного представительства на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права. Предпарламент, заседавший во Франкфурте-на-Майне в период с 31 марта по 4 апреля 1848 г., разработал Конституцию, в которой предусматривалось создание двухпалатного парламента — Рейхстага. Верхняя палата должна была состоять из представителей отдельных германских государств, а нижняя — формироваться на основе всеобщих и прямых выборов. Предусматривалась отмена всех цензов (кроме возрастного), а также ограничений, связанных с принадлежностью к определенному сословию или вероисповеданию. Конституция должна была быть принята Учредительным национальным собранием, однако поражение революции сделало невозможным его созыв.

Тем не менее под влиянием революционных событий в немецких государствах, входящих в Германский союз, происходит определенная демократизация избирательных систем. В ряде государств устраняется сословное представительство и почти повсеместно требование принадлежности к христианской религии; в некоторых государствах вводится всеобщее избирательное право с отменой почти всех цензов (Баден), в других — имущественные цензы сводятся к минимуму (исключаются

группы населения, получавшие вспомоществование из средств общественного призрения), вводятся прямые выборы. В Пруссии парламентом принимается относительно прогрессивный для того времени Избирательный закон от 8 апреля 1848 г., содержащий большинство из отмеченных выше новаций. Однако согласно чрезвычайному королевскому Указу от 30 мая 1849 г. большинство демократических положений закона было отменено, вводилось «трехклассовое избирательное право», которое действовало здесь вплоть до ноября 1918 г. на выборах в местный ландтаг. Согласно этому указу все избиратели мужского пола разделялись на три класса в зависимости от суммы упла- чиваемых налогов. Избиратели, уплачивающие наиболее высокие ставки налогов (их число составляло в 1908 г. 4% от всех избирателей), избирали 1/3 ландтага, остальные два класса также по 1/3 каждый. Это был классический пример нарушения принципа равенства. Кроме того, голосование носило открытый характер, допускались также и косвенные выборы. Следует отметить, что эти нормы касались только выборов в прусский ландтаг.

В 1870 г. в результате победоносной войны с Францией была провозглашена Германская империя, в которую вошли все го- сударства—члены Германского союза, кроме Австрии. В 1871 г. принимается Конституция Германской империи, в которой содержались более демократичные в сравнении с прусским нормы избирательного права. Закреплялись принципы всеобщего (для лиц мужского пола), равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Избирательными правами обладали все подданные империи, достигшие 25 лет. Для обладания пассивным избирательным правом необходимо было по меньшей мере один год состоять в германском подданстве. Была введена мажоритарная избирательная система относительного большинства. Вся территория империи была поделена на 397 избирательных округов. Избранным считался кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Депутаты Рейхстага избирались сначала на три года, а с 1890 г. — на пять лет. Депутатский мандат был свободным. Депутаты обладали иммунитетом (но не индемнитетом). До 1906 г. они не получали никакого вознаграждения.

Новый этап развития избирательной системы Германии наступил с принятием Веймарской конституции 1919 г. Статья 22 Конституции гласила: «Депутаты (Рейхстага. — Àâò.) избираются всеобщей, равной, прямой и тайной подачей голосов на

Глава I. История становления избирательной системы Германии 117

началах пропорционального представительства, мужчинами и женщинами, достигшими 20-летнего возраста». Статья 17 этого акта обязывала применять эти принципы на уровне земель. Более подробно порядок организации и проведения выборов был урегулирован в Законе о выборах от 27 апреля 1920 г. Там устанавливалось, что на один депутатский мандат должно приходиться 60 тыс. голосов. Число мест в рейхстаге было открытым и зависело от того, сколько избирателей примут участие в голосовании. Срок полномочий депутатов составлял четыре года. Они обладали иммунитетом и индемнитетом, правом отказа от дачи свидетельских показаний, имели право на вознаграждение.

Процедура проведения выборов была формализована по сравнению с прошлым законодательством: в них участвовали только лица, внесенные в списки избирателей. Довольно подробно были урегулированы случаи признания выборов недействительными и их последствия. В законе фиксировались отдельные стадии избирательного процесса (подготовка к выборам, голосование, подведение итогов выборов и т. д.).

Введение пропорциональной избирательной системы без ка- кой-либо заградительной оговорки способствовало дроблению парламента на большое количество партийных фракций и групп. В этих условиях было крайне затруднительно создать устойчивое правительство, что создавало в стране перманентный правительственный кризис. В этих условиях на первый план выходила фигура рейхспрезидента, обладающего обширными полномочиями, в том числе правом введения чрезвычайного положения. Рейхспрезидент избирался всеобщими выборами на семь лет на основе мажоритарной системы относительного большинства. Разразившийся в конце 20-х гг. прошлого века всемирный экономический кризис особенно сильно ударил по Германии, привел к радикализации значительных слоев населения, что сыграло на руку радикальным партиям. Слабость власти и ее очевидная неспособность найти выход из усложняющейся социально-экономической и политической обстановки в стране способствовали победе национал-социалистов на выборах и их последующему приходу к власти. Установившаяся фашистская диктатура не нуждалась в выборах и избирательном праве, хотя сам рейхстаг формально продолжал существовать, однако он превратился, по меткому замечанию одного из немецких политиков, «в самый высокооплачиваемый хор солистов в Германии».

После капитуляции Германия была разделена на четыре зоны оккупации (американскую, английскую, французскую и советскую). Решения Ялтинской и Потсдамской конференций держав-победительниц предусматривали демилитаризацию страны, декартелизацию ее народного хозяйства, демократизацию общественной жизни и денацификацию. Эти процессы осуществлялись во всех зонах, однако в их проведение вкладывался различный смысл и направленность. В западных зонах оккупационные власти, а также значительная часть немецких общественных и политических деятелей, вновь появившихся партий и организаций исходили из идеи преемственности германской государственности, а нередко даже из идентичности будущего германского государства почившему в бозе рейху. Вместе с тем германский опыт в области избирательного права оценивался достаточно критически. На Конституционном конвенте летом 1948 г. и созванном для разработки Конституции 1 сентября 1948 г. Парламентском совете обсуждались недостатки избирательного законодательства Веймарской республики и предлагались меры для их преодоления.

При разработке Основного закона был учтен опыт функционирования институтов парламентской демократии в ряде западногерманских земель. В этих землях (Бавария, Гессен и др.) в 1946—1947 гг. были приняты демократические конституции и проведены выборы в ландтаги. Порядок их проведения регулировался в основном постановлениями правительств земель, принятых в этот период. Устанавливалось всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании, обеспе- ченное соответствующими гарантиями. Активным избирательным правом пользовались жители земли, достигшие 21 года (в Сааре — 20 лет), а пассивным — с 25 лет. Вместе с тем в нормах избирательного законодательства земель имелись и существенные различия: были установлены различные сроки полномочий депутатов и, соответственно, сроки проведения выборов (в большинстве земель — четыре года, в Сааре — пять лет, в Гамбурге — девять лет); использовались различные разновидности пропорциональной избирательной системы и, соответственно, различные способы подведения итогов выборов и некоторые другие.

Изучив практику применения избирательного законодательства в землях, члены Парламентского совета решили ограни- читься закреплением в Конституции лишь основных принципов избирательного права, установлением активного и пассивного из-

Глава I. История становления избирательной системы Германии 119

бирательного права, а также определением основ правового статуса депутата парламента. Более подробное регулирование организации и проведения выборов должно было устанавливаться федеральным законом. Поэтому вступивший в силу 23 мая 1949 г. Основной закон ФРГ не содержит главы об избирательном праве и избирательной системе.

Что касается советской зоны оккупации, то здесь общественные преобразования носили более радикальный характер и были направлены на ликвидацию всех ранее существовавших общественно-политических отношений. Правовую основу организации выборов здесь образовали приказы Советской военной администрации в Германии. На их основе земельные и коммунальные органы принимали решения о проведении выборов в представительные учреждения. Активное избирательное право представлялось всем гражданам, достигшим 21 года. Исключе- ние составляли:

—военные преступники, обвиненные и осужденные по приговору суда;

—все члены бывшей нацистской партии и связанных с ней организаций;

—другие активисты фашизма и заинтересованных в войне сторон, имена которых общинные органы по предложению ан- тифашистско-демократических партий через блок этих партий были преданы гласности.

Пассивное избирательное право предоставлялось всем немцам, достигшим 25 лет и не являющимся членами националсоциалистской партии и связанных с ней организаций. Депутаты избирались на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком полномочий (при выборах в земельные ландтаги) на три года. При этом применялась пропорциональная избирательная система со связанными списками.

Осенью 1946 г. были проведены первые выборы в народные представительства общин, районов и земель. Избранные ландтаги в Восточной Германии приняли конституции земель, в основу которых были положены советские концепции так называемой «народной демократии», образцом которой была политическая система, сложившаяся в Советском Союзе. Следует отметить, что выборы в восточной зоне были не единственным

èне главным способом формирования государственных органов. Нередко вновь возникшие органы общественно-политиче- ских организаций конституировались как государственные ор-

ганы. В дальнейшем земли были упразднены, введено новое территориальное деление на округа и районы.

Конституция ГДР, принятая 7 октября 1949 г., установила возраст активного избирательного права — 18 лет, а пассивного — 21 год. Позднее он также был снижен до 18 лет. Последним из действовавших на территории ГДР избирательных законов был Закон о выборах в народные представительства ГДР от 24 июня 1976 г. Это был типичный для стран социалистического блока политико-идеологический в первую очередь и в гораздо меньшей степени правовой документ. В нем устанавливалось, что «трудящиеся путем выборов направляют своих лучших представителей депутатами в народные представительства». Формально гарантируя свободные, всеобщие, равные и тайные выборы, Закон в § 17 говорил о проверке и предложении кандидатов, сначала коллективами, в которых они работают, а затем на открытых сессиях комитетов Народного фронта ГДР различных уровней. «Либерализм» этого закона в сравнении с предшествующим законодательством можно было усмотреть лишь в том, что он допускал выдвижение большего числа кандидатов по округу, чем установленное по этому округу число мандатов. Кроме того, вводился публичный подсчет голосов правлением избирательного участка (§ 37).

Объединение Германии в 1990 г. означало распространение на территорию Восточной Германии западногерманского кон- ституционно-правового порядка. Соответственно, нормы Основного закона и федеральное законодательство о выборах стали действовать на всей территории Германии. Кроме того, в Восточной Германии были воссозданы земли, приняты земельные конституции и законы о выборах, свободные от социалистической фразеологии и идеологических критериев отбора кандидатов. В результате в новых восточных землях постепенно была воспринята избирательная система, до этого успешно действовавшая в западных землях.

Глава II. Избирательные органы

Согласно Закону о выборах избирательными органами, т. е. органами, ответственными за организацию и проведение выборов, являются:

Федеральный руководитель по проведению выборов и Федеральная комиссия по выборам для всей территории выборов (территории ФРГ);