Современные избирательные системы т.1 - Великобритания, Канада, Мексика, Польша

Избирательная система Польской Республики

Введение

В историю Польши конец XX века войдет как период бурных и кардинальных изменений, затронувших все основополагающие институты общества и государства. Как отмечается в преамбуле Конституции Польши 1997 г., в современной Польской Республике (именуемой в польской историографии III Республикой) польская нация, «вновь обретя в 1989 г. возможность суверенно и демократически решать о Ее судьбе», за сравнительно краткий исторический срок создала принципиально новую для Польши модель государства и общества.

Проведенные в стране конституционные реформы 80-90 х гг., безусловно, не могли не отразится на развитии избирательного законодательства и, что вполне логично, способствовали созданию новой модели избирательной системы. Фундаментом для новых избирательных законов стали происходящие в стране демократические преобразования политической системы, становление реальной многопартийности, свободное развитие средств массовой информации и формирование институтов майского общества. При этом многие институты избирательного права не только отражали процесс становления новой государственности, но и сами выступали эффективным правовым инструментом ее развития.

К числу факторов, повлиявших на содержание современного польского избирательного законодательства, следует отнести и новое меж- дународно-правовое положение Польши, ставшей с мая 2004 г. членом Европейского Союза. В ходе подготовительного этапа была проведена сложнейшая работа по унификации польского законодательства. В избирательном ,законодательстве это проявилось не только в учете европейских стандартов и избирательных технологий, но и в

363

принятии 23 января 2004 г. Закона «Положение о выборах в Европейский парламент».

Данный Закон стал завершающим элементом действующей в Польше системы избирательного законодательства. Следует отметить, что так же как и все польское законодательство в целом, избирательное законодательство в последние 10—15 лет развивается весьма динамично. Практически каждые парламентские выборы, проведенные в период III Польской Республики, базировались на новых либо кардинально измененных избирательных предписаниях.

§ 1. Становление избирательного законодательства III Польской Республики

Формат данной работы не позволяет представить в полной мере развитие избирательного законодательства Польши в историческом аспекте. Особая роль Польши в истории мирового конституционализма всегда связывалась прежде всего с тем, что именно Польша явилась родиной первой в Европе Конституции (1791 г.)1. Однако историки права отмечают и любопытный опыт проведения в Польше на основании Генриковских статей в 1573 г. свободных выборов короля. В выборах могла участвовать вся польская шляхта, составляющая тогда 8% населения страны. Ни в одном государстве Европы тех времен столь значительная часть общества не принимала участия в выборе главы государства. Последующее развитие польского законодательства и польская правовая школа предоставили правоведам богатейший материал для анализа, в том числе и в сфере избирательных отношений.

Предметом данного исследования избран период современной III Польской Республики. Несмотря на сравнительно недолгий срок ее существования (менее 20 лет), развитие избирательного законодательства было в это время более динамичным, чем в предшествующий период. Да и могло ли быть иначе?

Начавшиеся в 1989 г. конституционные реформы привели к кардинальным изменениям Конституции 1952 г., а затем к принятию 17 октября 1992 г. Малой Конституции Польши2. Далее следовал весьма своеобразный период, в течение которого (почти пять лет) одновременно действовали и оставшиеся в силе положения Конституции 1952

364

г. и Малая Конституция 1992 г. Отметим, что в числе сохранивших действие положений Конституции 1952 г. была и глава о принципах выборов в Сейм, Сенат и выборов Президента. Таким образом, объективным основанием динамизма избирательного законодательства Польши послужил не столько сам факт принятия новой Конституции 1997 г., сколько предшествующие этому сложнейшие конституционные реформы. Приведение избирательного законодательства в соответствие с новой Конституцией 1997 г., проходившее на фоне бурного становления институтов гражданского общества, прежде всего политических партий, также требовали новых правовых решений.

Конституция 1997 г. закрепила расширившийся круг органов, формируемых в современной Польше путем выборов. Еще до ее принятия (в результате конституционных поправок апреля 1989 г.) в составе польского парламента была восстановлена верхняя палата — Сенат, воссоздан институт Президента Республики.

Как уже отмечалось, с 2004 г. на общенациональном уровне проводятся выборы депутатов Европейского парламента.

Наряду с органами общенационального уровня, к числу избираемых относятся советы гмин (общин), советы уездов и воеводские сеймики — органы территориального самоуправления. Путем непосредственных выборов замещаются должности войта, бургомистра и президента города1.

Каждый из вышеперечисленных органов формируется на основании положений отдельного закона. Таким образом, множественность правовых источников является одним из отличительных свойств современного польского избирательного законодательства.

Отметим, что идея кодификации, создание Избирательного кодекса, давно обсуждается польскими правоведами и политиками. Временами она получала воплощение даже в виде готовых к обсуждению проектов Кодекса. Так, еще до принятия новой Конституции 1997 г., по инициативе Президента Республики был разработан один из проектов Избирательного кодекса, состоящий из семи глав1. Возможно, принятие 12 апреля 2001 г. единого закона о порядке формирования обеих палат парламента стало очередным шагом к кодификации избирательного законодательства.

Однако пока действующими источниками польского избирательно-

365

го права являются законы:

—от 27 сентября 1990 г. «О выборах Президента Польской Республики» (далее — Закон о выборах Президента);

—от 12 апреля 2001 г. «Положение о выборах в Сейм Польской Республики и в Сенат Польской Республики» (далее — Закон о выборах в Сейм и в Сенат);

—от 23 января 2004 г. «Положение о выборах в Европейский парламент»;

—от 16 июля 1998 г. «Положение о выборах в советы гмин, советы уездов и воеводские сеймики»;

—от 20 июня 2002 г. «О непосредственном избрании войта, бургомистра и президента города».

Этот перечень должен быть дополнен Законом «О политических партиях» от 27 июня 1997 г. (далее — Закон о партиях). Именно в нем регламентированы важнейшие вопросы не только порядка создания, учета и правовые параметры деятельности партий, но и контроля их деятельности и финансирования избирательной кампании, в ходе которой именно политическим партиям принадлежит наиболее заметная роль.

Институт Президента, восстановленный в 1989 г. в результате кардинальной конституционной реформы и договора так называемого «круглого стола», вернул польской нации один из символов ее прежней государственности. (Пост Президента был введен в Польше в 1922 г. и просуществовал до 1939 г.) Первый Президент III Польской Республики, которым стал в июне 1989 г. В. Ярузельский, был избран польским парламентом (большинством всего в один голос). Именно такой порядок предусматривался соответствующими конституционными поправками.

Однако уже в декабре 1990 г. новым Президентом страны стал Л. Валенса, избранный на всеобщих непосредственных выборах, поскольку к этому моменту порядок избрания на пост Президента был кардинально изменен. Закон о выборах Президента предусматривал всеобщие, прямые и равные выборы Президента, проводимые путем тайного голосования.

Отметим, что именно этому закону было суждено стать «долгожителем» среди иных избирательных законов III Республики. После

366

принятия в 1997 г. новой Конституции Польской Республики на основании закрепленных в ней принципов и положений Закон был изменен, в 2000 г. принята единая редакция его текста, но и сейчас он входит в число источников избирательного права.

Столь же стабилен оказался и Закон от 10 мая 1991 г. «Положение о выборах в Сенат Польской Республики». Будучи изменен в 1994 г. и дважды в 1997 г., этот акт просуществовал практически 10 лет, вплоть до апреля 2001 г.

Вотношении регламентации выборов нижней палаты парламента

—Сейма — такой стабильности достичь не удалось. Действующий Закон о выборах в Сейм и в Сенат от 12 апреля 2001 г. является четвертым актом, определяющим порядок формирования этой палаты парламента. При этом Закон отличается от предшествующих не только своим содержанием, но и принципиальным изменением предмета регламентации.

Традиционно все акты о формировании польского парламента принимаются в виде Закона, именуемого «Положение о выборах», и до 2001 г. каждая из палат имела свой избирательный закон. В числе первых таких актов III Республики был и исторический Закон от 7 апреля

1989 г.

Данный акт может претендовать на звание одного из наибов лее парадоксальных в истории избирательного законодательства. Принятый как результат договоренностей «круглого стола», Закон явился политическим компромиссом и был призван сформировать только один состав парламента. Эта цель отражена и в названии акта — «Положение о выборах в Сейм ПНР X созыва». Парадоксальность состояла в том, что Закон не только определял порядок проведения выборов Сейма, но и содержал результаты этих выборов. Трудно определить иначе то, что он предусматривал количество мандатов депутатов, которые должны были получить участники избирательной кампании, добавим, еще до ее начала.

Закон закрепил определенное число мандатов по избирательным округам, предназначенных для замещения их кандидатами от ПОРП и союзных партий (Союза демократических партий, Демократической партии и трех католических партий). Таким образом, из 460 мандатов в Сейме представители коммунистов (ПОРП) и их союзников должны

367

были получить 65%. Остальные 35% могли быть получены беспартийными кандидатами, на них претендовали прежде всего представители «Солидарности». Один мандат в каждом избирательном округе мог быть замещен беспартийным кандидатом.

При этом выборы во вторую палату парламента, Сенат, были действительно демократичными и свободными. Парламентские выборы 1989 г., получившие название «контрактные», проводились по мажоритарному принципу абсолютного большинства. Избранными считались кандидаты, получившие больше половины действительных голосов избирателей. Выборы проводились по многомандатным округам и от единого общенационального списка кандидатов. Результатом этой избирательной кампании стала сокрушительная победа «Солидарности», получившей на выборах в Сенат 99 мандатов из 100 возможных. На выборах Сейма почти 60% избирателей отдали свои голоса представителям Гражданского избирательного комитета, объединившегося вокруг «Солидарности». Из 161 возможного мандата (что составляло пресловутые свободные 35%) «Солидарность» получила в ходе первого тура 160.

Следующий Закон от 28 июня 1991 г. «Положение о выборах в Сейм» закрепил принцип свободных выборов с использованием пропорциональной системы, но и он просуществовал лишь до 1993 г. Очередное «Положение о выборах в Сейм» от 28 мая 1993 г. также предусматривало принцип пропорциональности. Из 460 депутатов Сейма 391 депутат избирался по окружным спискам кандидатов, а 69 депутатов — по единому общенациональному списку. При распределении мандатов по этому списку устанавливалось правило заградительного барьера, равного 7%.

Действующий Закон о выборах в Сейм и в Сенат не предусматривает общенациональных списков и устанавливает, что в Сейм избирается 460 депутатов по окружным спискам. К числу новелл этого акта относят также предписания о финансировании выборов, главным из которых является запрет на коммерческую деятельность партий и ограничение сумм пожертвований частных лиц.

Была изменена и система подсчета голосов на выборах в Сейм. Вместо метода Д'Ондта, выгодного большим и сильным партиям, установлено использование при распределении мандатов метода Сент-

368

Лагюе, при котором в более выгодном положении оказываются средние и мелкие партии. Однако это правило было использовано лишь на парламентских выборах, прошедших в сентябре 2001 г. Уже в июле 2002 г. законодатель счел целесообразным внести изменение именно в этот пункт Положения о парламентских выборах. Предусмотрен возврат к прежней системе подсчета голосов по методу Д'Ондта1.

Современная избирательная система Польши развивается в рамках унитарной республики со смешанной, полупрезидентской, формой правления. Правительство Польши ответственно перед нижней палатой парламента — Сеймом и нуждается в его одобрении, однако Президент Республики получает свой мандат в результате всеобщих прямых выборов.

§ 2. Конституционные основы регулирования избирательных отношений

Действующая Конституция Польской Республики, определив основные принципы построения современного польского государства и общества, заложила тем самым и основы избирательной системы. И хотя законодатель отказался от объединения норм, связанных с избирательным процессом, в отдельный раздел, что было в прежней Конституции, общий объем конституционных принципов и положений, и прежде всего их характер, вполне соответствует европейским стандартам. При этом многие конституционные положения вводят новые элементы в прежнюю избирательную систему:

«Польская Республика является демократическим правовым государством, осуществляющим принципы социальной справедливости»

(ст. 2); «Верховная власть в Польской Республике принадлежит Нации.

Нация осуществляет власть через своих представителей или непосредственно» (ст. 4);

«Органы публичной власти действуют на основе и в границах пра-

ва» (ст. 7); «Конституция есть верховное право Польской Республики. Пред-

писания Конституции применяются непосредственно, поскольку Конституция не постановит иначе» (ст. 8);

«Устройство Польской Республики основывается на разделении и

369

равновесии законодательной власти, исполнительной власти и судебной власти»;

«Законодательную власть осуществляют Сейм и Сенат, исполнительную власть — Президент Польской Республики и Совет Министров, а судебную власть — суды и трибуналы» (ст. 10);

«Польская Республика обеспечивает свободу создания и деятельности политических партий. Политические партии объединяют польских граждан на принципах добровольности и равенства с целью влияния демократическими методами на формирование политики государства. Финансирование политических партий — открытое» (ст. 11);

«Запрещается существование политических партий и иных организаций, обращающихся в своих программах к тоталитарным методам и практике деятельности нацизма, фашизма и коммунизма, а также тех, программа или деятельность которых предполагает или допускает расовую и национальную ненависть, применение насилия с целью захвата власти или влияния на политику государства либо предусматривает сокрытие в тайне их структур или членства» (ст. 13);

«Польская Республика обеспечивает свободу печати и иных средств массовой информации» (ст. 14);

«Ограничения в области пользования конституционными свободами и правами могут быть установлены только законом и только тогда, когда они необходимы в демократическом государстве для его безопасности или публичного порядка либо для охраны окружающей среды, здоровья и публичной морали или же свобод и прав других лиц. Эти ограничения не могут нарушать сущность свобод и прав» (ст.

31);

«Все равны перед законом. Все имеют право на равное обращение со стороны публичных властей. Никто ни по какой причине не может подвергаться дискриминации в политической, социальной или экономической жизни» (ст. 32);

«Женщина и мужчина имеют равные права в семейной, политической, социальной и экономической жизни» (ст. 33);

«Каждый имеет право доступа к относящимся к нему официальным документам и собраниям данных. Ограничение этого права может устанавливаться законом»;

«Каждый имеет право требовать исправления, а также удаления

370

неправильной, неполной или собранной способом, противоречащим закону, информации.

Принципы и порядок сбора информации, а также открытия к ней доступа определяются законом» (ст. 51);

«Каждому обеспечивается свобода выражения своих взглядов, а также поиска и распространения информации» (ст. 54);

«Каждому обеспечивается свобода объединения. Запрещаются объединения, цель или деятельность которых противоречат Конституции или закону. Об отказе в регистрации или о запрещении деятельности такого объединения выносит решение суд. Закон определяет виды объединений, подлежащих судебной регистрации, порядок этой регистрации, а также формы надзора за этими объединениями» (ст.

58).

Столь обширная цитата из текста польской Конституции поможет, на наш взгляд, правильнее понять и оценить, что является фундаментом правовых решений в области избирательных отношений. Кроме того, ряд предписаний Конституции содержат конкретные нормы, относящиеся к предмету избирательного законодательства.

Параметры избирательного права (активное и пассивное право) определены Конституцией исчерпывающим образом. Все избирательные законы целиком воспроизводят конституционные положения. Каждый польский гражданин обладает правом участвовать в референдуме, а также избирать Президента Республики, депутатов, сенаторов и представителей в органы территориального самоуправления, если не позднее дня выборов он достиг 18 лет (п. 1 ст. 62).

Права участвовать в референдуме, а также права избирать не имеют лица, которые правомочным решением суда объявлены недееспособными либо лишены публичных или избирательных прав (п. 1 ст.

62).

Пассивное избирательное право принадлежит польскому гражданину, имеющему право избирать и достигшему определенного возраста. Так, для избрания депутатом Сейма нужно достичь возраста 21 года. Сенатором можно стать только по достижении 30-летнего возраста

(ст. 99).

Возрастной ценз для кандидатов на пост Президента Республики еще выше — 35 лет. Как устанавливающая своеобразный скрытый