Antimonopolnoe_konkurentnoe_pravo_Pisenko_K_A__Badmaev_B_G__Kazaryan_K_V__uchebnik_2014

хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации; 2) совершение указанных в п. 1 действий с незаконным использованием результатов

интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридического лица, продукции, работ, услуг.

К должностным лицам в данном случае может быть применен не только денежный штраф, но и дисквалификация на срок от шести месяцев до трех лет. Для юридических лиц, совершивших подобные правонарушения, установлен так называемый оборотный штраф, который с учетом правовой позиции ВАС РФ, содержащейся в пункте 18 Постановления Пленума от 17.02.2011 N 11, может составлять от 1 до 15% суммы выручки правонарушителя от реализации товара с незаконным использованием объекта интеллектуальной собственности. При этом следует учитывать, что за исключением дисквалификации, назначаемой по решению суда, перечисленные санкции за недобросовестную конкуренцию применяются антимонопольным органом самостоятельно.

Включение в КоАП РФ ст. 14.33 о недобросовестной конкуренции повлекло за собой изменение нескольких статей Кодекса, выразившееся в дополнении некоторых положений этих статей ссылками на ч.

ч. 1 и 2 ст. 14.33.

Наряду с применением административной ответственности в качестве мер административно-правовой защиты от недобросовестной конкуренции, антимонопольный орган может выдавать хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания о прекращении недобросовестной конкуренции, об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства, о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства. В статье 19.5 КоАП РФ предусмотрены последствия невыполнения в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор. Указанная статья дополнена ч. ч. 2.1 - 2.6, в которых установлены санкции за невыполнение решений, предписаний федерального антимонопольного органа или его территориального органа.

Так, невыполнение в установленный срок законного решения, предписания ФАС или его территориального органа о прекращении недобросовестной конкуренции влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тыс. до 20 тыс. руб., а на юридических лиц - от 100 тыс. до 300 тыс. руб.

Также эффективная мера по пресечению и предупреждению недобросовестной конкуренции, кроме общего правила наложения штрафа, содержится в ч. 3 ст. 51 Закона о защите конкуренции. Согласно этой статье доход, полученный в результате нарушения антимонопольного законодательства, в том числе в результате недобросовестной конкуренции, подлежит взысканию в федеральный бюджет по иску ФАС России или ее территориальных органов.

При изъятии в бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, нарушитель лишается не только выгоды, которую он приобрел, нарушая закон, но и несет реальные экономические потери в виде некомпенсированных затрат на производство и реализацию товара. Таким образом, данная мера имеет штрафной характер.

По некоторым видам нарушений антимонопольного законодательства незаконный доход можно определять как объем поставки товара, осуществленный с нарушениями антимонопольного законодательства, умноженный на фактическую цену поставки. Таким образом, речь, по существу, идет об обороте компании по определенному виду деятельности или определенным сделкам. Использование этого показателя сближает российское законодательство с подходами к установлению мер ответственности за нарушение норм антимонопольного права, применяемых в странах Европейского союза и США.

Однако эффективное применение этой санкции именно при пресечении недобросовестной конкуренции затрудняют две причины. Во-первых, специфика правонарушения не всегда позволяет рассчитать точный размер дохода, полученного в результате его совершения. Во-вторых, применение данной меры в российском законодательстве полностью оставлено на усмотрение антимонопольного органа. Он может выдать предписание о перечислении в бюджет незаконного дохода, а может его и не выдавать. Закон не устанавливает, в каких случаях это необходимо делать. Такая свобода усмотрения в лучшем случае приводит просто к стремлению избежать дополнительных проблем, связанных с соответствующими расчетами и последующей защитой их в суде, а шансы на судебное обжалование таких предписаний многократно возрастают.

Хотелось бы напомнить, что на основании ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность

для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но организация не приняла всех зависящих от нее мер по их соблюдению <412>. Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за это же правонарушение виновное физическое (должностное) лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности организацию.

--------------------------------

<412> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 9 декабря 2003 г. N 10964/03.

Гражданско-правовая ответственность реализуется путем взыскания убытков, причиненных противоправными действиями (бездействием) как хозяйствующих субъектов, так и органов исполнительной власти и местного самоуправления и их должностных лиц. Несмотря на то что прямое указание в Законе о защите конкуренции на такое взыскание отсутствует, п. 1 ст. 10 ГК РФ запрещает использовать гражданские права для ведения недобросовестной конкуренции. Право на защиту является элементом, входящим в содержание всякого субъективного гражданского права. Субъективное право на защиту - это юридически закрепленная возможность лица использовать меры восстановления нарушенного права и пресечения действий, нарушающих право.

Закрепленная или санкционированная законом правоохранительная мера, посредством которой производится устранение нарушения права и воздействие на правонарушителя, именуется в науке гражданского права способом защиты гражданского права.

Перечень способов защиты гражданских прав закреплен в ст. 12 ГК РФ. Однако он не является исчерпывающим. Формулировка статьи закона позволяет ее расширительное толкование. По нашему мнению, можно определить в качестве способа защиты гражданских прав право на защиту от недобросовестной конкуренции.

Также имеет смысл обратить внимание на опыт пресечения и предупреждения недобросовестной конкуренции в зарубежных странах, в которых оно начиналось не с создания специального нормативного акта, запрещающего данное правонарушение, а с судебных решений, принимаемых на основе общих норм гражданского права о возмещении вреда. Некоторые страны (Франция, Италия, Великобритания и др.) до сих пор не приняли специального законодательства о недобросовестной конкуренции. Однако в этих странах создан действенный механизм реализации норм гражданского права в области применения ответственности за недобросовестную конкуренцию. В связи с этим опыт зарубежных стран в этом направлении может представить определенный интерес для российских судебных органов, с учетом, конечно, исторических, правовых и юридических особенностей нашей страны.

Таким образом, основную роль в создании механизма реализации норм о пресечении недобросовестной конкуренции должны сыграть суды, т.к. именно они компетентны применять более действенные имущественные санкции.

Уголовная ответственность за монополистические действия и ограничение конкуренции установлена ст. 178 УК РФ. Название этой статьи УК РФ - "Недопущение, ограничение или устранение конкуренции" не позволяет применить ее в случае совершения актов недобросовестной конкуренции.

Таким образом, в действующем уголовном законе отсутствует общая норма, гарантирующая уголовно-правовыми средствами соблюдение конституционных норм о поддержке конкуренции и запрете "экономической деятельности, направленной на... недобросовестную конкуренцию" (ч. 2 ст. 34 Конституции РФ).

Существуют некоторые противоречия также между содержанием норм уголовного закона и отраслевого законодательства применительно к оценке отдельных форм недобросовестной конкуренции. Например, защита от таких распространенных форм недобросовестной конкуренции, как "продажа, обмен или иное введение в оборот товара с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполнения работ, услуг", реализуется в соответствии со следующими статьями УК РФ:

-ст. 146 "Нарушение авторских и смежных прав";

-ст. 147 "Нарушение изобретательских и патентных прав";

-ст. 180 "Незаконное использование товарного знака".

Безусловно, проблемы предупреждения и пресечения недобросовестной конкуренции нельзя решить исключительно нормативно-правовыми средствами. Степень реальной защищенности личности в экономических отношениях зависит от уровня развития национальной экономики, наличия традиций

цивилизованного рынка, а также уровня развития правовой культуры как производителей, так и самих потребителей. Но при этом наличие в обществе надежных правовых гарантий в сфере экономических отношений служит обязательным условием для формирования современной экономики, основанной на добросовестной конкуренции и ориентированной в первую очередь на нужды потребителя.

Скорее всего, полностью устранить предпосылки и причины существования и распространения недобросовестной конкуренции невозможно, так как они вытекают из самой сущности конкуренции. Поэтому можно лишь нейтрализовать и ослабить их действие, и в основном с помощью государственного регулирования и контроля, так как сам конкурентный рыночный механизм с этими функциями не справляется, примером чему служит массовое распространение недобросовестной конкуренции.

Контрольные вопросы

1.Что понимается под недобросовестной конкуренцией? Выделите основные признаки недобросовестной конкуренции исходя из терминологических особенностей законодательно закрепленного определения.

2.Парижская конвенция об охране промышленной собственности 1883 г. и ее роль в сфере противодействия недобросовестной конкуренции.

3.Перечислите международно-правовые акты, устанавливающие международные правила защиты от недобросовестной конкуренции и раскройте роль международных организаций в сфере противодействия недобросовестной конкуренции.

4.Каким образом соотносятся понятия "недобросовестная конкуренция" и "злоупотребление правом"?

5.Проведите сравнительный анализ недобросовестной конкуренции и монополистической деятельности. Выделите общее и особенное.

6.Какие формы недобросовестной конкуренции в настоящее время наиболее распространены?

7.Раскройте особенности защиты от недобросовестной конкуренции в части распространения ложных

иискаженных сведений о товарах (работах, услугах) и конкурентах.

8.Раскройте особенности защиты от недобросовестной конкуренции в части незаконного введения в

оборот и использования объектов исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации.

9.Раскройте полномочия антимонопольного органа и иных органов власти по предупреждению и пресечению недобросовестной конкуренции.

10.Ответственность за недобросовестную конкуренцию.

Глава 11. ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ ОГРАНИЧЕНИЯМ КОНКУРЕНЦИИ СО СТОРОНЫ ВЛАСТНЫХ СУБЪЕКТОВ.

АНТИМОНОПОЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР ЗА ПРЕДОСТАВЛЕНИЕМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПРЕФЕРЕНЦИИ

§ 1. Правовые механизмы антимонопольного законодательства по противодействию ограничениям конкуренции

со стороны властных субъектов

Согласно Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013 - 2024 гг. (утв. Президиумом ФАС России 03.07.2013) <413> для эффективного и гармоничного развития конкурентных отношений необходима активная работа всех органов власти при координирующей роли антимонопольного органа. Согласно Стратегии в деятельности антимонопольных органов определен ряд приоритетов. Это и создание благоприятной институциональной и организационной среды для эффективной защиты и развития конкуренции; и снижение административных барьеров, препятствующих развитию и свободному функционированию рынков; и обеспечение недискриминационного доступа потребителей к услугам естественных монополий, формирование эффективных механизмов тарифообразования; и создание условий для эффективной конкуренции при размещении государственного или муниципального заказа и реализации на торгах государственного имущества.

--------------------------------

<413> СПС "КонсультантПлюс".

Важным направлением работы ФАС России является контроль за соблюдением антимонопольного законодательства непосредственно самими органами власти. Ведомственная статистика Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных подразделений свидетельствует о значительной доле дел (более 50%), возбуждаемых в отношении властных субъектов, в общем числе совершенных нарушений антимонопольного законодательства. Чаще всего антимонопольными органами квалифицируются нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции (антиконкурентные действия (бездействие) органов власти). На втором месте случаи заключения договоров с нарушением антимонопольных требований к торгам и запросам котировок цен (статья 17 Закона о защите конкуренции). На третьем месте - самые опасные нарушения антимонопольного законодательства - заключение органами власти ограничивающих конкуренцию соглашений с хозяйствующими субъектами (статья 16 Закона о защите конкуренции) <414>.

--------------------------------

<414> Сайт ФАС России: http://www.fas.gov.ru.

Нарушения антимонопольного законодательства органами власти приводят к серьезным отрицательным последствиям как для экономики, так и для всего общества в целом. К таким последствиям можно отнести: повышение и удержание цен; раздел товарных рынков по территориям, объемам, ассортименту товаров, составу продавцов или покупателей; ограничение доступа на товарные рынки и устранение с них хозяйствующих субъектов; необоснованное установление различных цен на один и тот же товар.

Практика антимонопольного регулирования показывает, что антиконкурентные действия (бездействие), соглашения, согласованные действия со стороны органов публичной администрации препятствуют формированию единого экономического и правового пространства, обеспечению экономической свободы предпринимательства, особенно для малого и среднего бизнеса.

Закон о защите конкуренции в ст. ст. 15 и 16 устанавливает перечень запретов, касающихся актов, действий, соглашений и согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Положения ст. ст. 15 и 16 Закона о защите конкуренции адресованы широкому кругу органов и организаций, а именно:

-федеральным органам исполнительной власти без каких-либо ограничений, т.е. включая Правительство РФ, министерства, федеральные службы, федеральные агентства, Администрацию Президента РФ, другие федеральные органы исполнительной власти, а также их территориальные подразделения;

-органам государственной власти субъектов РФ, также без каких-либо ограничений, т.е. правительствам, администрациям, министерствам, департаментам и другим;

-органам местного самоуправления, т.е. администрациям муниципальных образований и их подразделениям;

-иным органам и/или организациям, осуществляющим некоторые функции государственных органов или органов местного самоуправления. К ним относятся организации и органы международных межгосударственных объединений, в которых участвует Российская Федерация (СНГ, ЕврАзЭС, Союзное государство Белоруссии и России и другие), также можно отнести СРО, создаваемые на основе ФЗ от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" и других законов, и их национальные объединения, поскольку на СРО возложено выполнение государственных функций по решению вопросов о допуске организаций к осуществлению определенного вида деятельности на рынке;

-организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг; такие организации действуют в самых различных сферах, участвуя в предоставлении услуг в жилищно-коммунальном хозяйстве, в сфере обороны, юридических услуг, услуг в сфере высоких технологий и т.д.;

-государственным внебюджетным фондам, т.е. Пенсионному фонду, Фонду социального страхования, Федеральному фонду и территориальным фондам обязательного медицинского страхования, Резервному фонду, Фонду национального благосостояния и др.;

-Центральному банку РФ, занимающему в силу ФЗ от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке

Российской Федерации (Банке России)".

Встатье 15 данного Закона предусмотрен запрет на принятие актов и осуществление действий (бездействия) федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов России, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации, если такие акты или действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Незаконными являются любые акты органов власти и органов местного самоуправления и любые действия (бездействие) их должностных лиц, если результатом реализации таких актов или последствиями действий должностных лиц является или может быть недопущение, ограничение или устранение конкуренции на товарном рынке. При этом неправомерными могут быть не только действия, но и бездействие органов власти и их должностных лиц. Наиболее часто это проявляется в несовершении определенных процедур, предусмотренных законами или другими правовыми актами (оставление без движения поступивших документов, ненаправление ответов заявителям, волокита в решение вопросов, входящих в компетенцию органа и др.).

Вчастности запрещаются:

Введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.

Запрещается введение любых ограничений на создание хозяйствующих субъектов, которые могут приводить к ограничению конкуренции. Запрещается вводить любые ограничения в отношении деятельности компаний, которые также могут привести к ограничению конкуренции, то есть которые ставят одну компанию или несколько в неравное положение по сравнению с остальными участниками рынка. Вводимые органами власти ограничения на создание хозяйствующих субъектов и осуществление ими определенных видов деятельности могут содержать следующие признаки нарушения антимонопольного законодательства:

-необоснованный отказ в регистрации хозяйствующих субъектов;

-установление прямых запретов на осуществление отдельных видов деятельности или производство определенных видов товаров, в том числе в зависимости от формы собственности или места нахождения хозяйствующего субъекта.

Необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Деятельность хозяйствующих субъектов на рынке связана с необходимостью получения в различных органах исполнительной власти и местного самоуправления тех или иных разрешительных и согласующих документов. Во многих случаях при этом создаются необоснованные препятствия, мешающие хозяйствующим субъектам на равных условиях конкурировать с другими хозяйствующими субъектами. С точки зрения антимонопольного законодательства они рассматриваются как ограничения возможности входа новых хозяйствующих субъектов на данный рынок и их эффективной деятельности (административные барьеры), которые существенно сдерживают развитие конкуренции.

При таких условиях хозяйствующий субъект, даже если он создан и действует в полном соответствии

сзаконодательством, не может заниматься предпринимательской деятельностью в выбранной им сфере. Необоснованные административные барьеры снижают конкуренцию на рынке, повышают

непроизводственные издержки, создают условия для коррупции и возникновения "административного ресурса".

Формами административных барьеров могут быть не предусмотренные действующим законодательством запреты на создание новых предприятий, на осуществление определенных видов деятельности, введение дополнительного лицензирования, сертификации товаров (обязательной или добровольной), проведение всевозможных согласований и экспертиз, не предусмотренных действующим законодательством, введение в практику непредусмотренной отчетности, создание неравных условий деятельности конкурирующих хозяйствующих субъектов, отказ в выделении материальных и иных ресурсов при их наличии, недопущение к пользованию бюджетными средствами при наличии такой возможности и др.

Установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Конституция РФ не допускает установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74). Статья 1 ГК РФ предусматривает свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на всей территории Российской Федерации. Ограничения перемещения товаров могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Несоблюдение указанных положений, а также соответствующих норм Закона о защите конкуренции трактуется как наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства. При этом установленный в ст. 15 Закона о защите конкуренции запрет на ограничение свободы перемещения товаров не имеет исключений, и любые подобные ограничения, если они сдерживают конкуренцию или ущемляют интересы хозяйствующих субъектов или граждан, должны пресекаться антимонопольными органами <415>. Достаточно часто подобные нарушения допускают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, вводя запреты и ограничения на вывоз товаров за пределы своей территории или ввоз товаров из других регионов. Мотивы, как правило, основываются на поддержке местных предпринимателей. Такой региональный сепаратизм не способствует развитию экономики территории, ограничивает свободу выбора товаров гражданами, является антиконкурентным по своей сути.

--------------------------------

<415> Конкурентное право Российской Федерации / Под ред. Н.И. Клейн, Н.Е. Фонаревой. М.: Логос,

1999.

Дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров.

Любые решения органов исполнительной власти о приоритетной или первоочередной поставке товаров определенному кругу покупателей (заказчиков), принятые в нарушение действующего законодательства и нормативных правовых актов, ведут к ущемлению интересов хозяйствующих субъектов, ограничению конкуренции и созданию дискриминационных условий. Нередко со стороны органов власти навязываются условия о заключении договоров с конкретными субъектами.

Как правило, такие указания не только ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, принуждаемых к ограничению свободы своей предпринимательской деятельности, но и создают благоприятные условия для тех хозяйствующих субъектов, которым должны поставляться товары или с которыми должны заключаться договоры <416>. Данная норма касается не только случаев, когда хозяйствующий субъект принуждается без законных оснований поставлять товары, выполнять работы, оказывать услуги определенному потребителю, но и когда данный субъект вынужден приобретать товары (работы, услуги) у определенного поставщика, создавая последнему гарантированный рынок сбыта. Тем самым сдерживается развитие конкуренции в других отраслях, искусственно создаются неравные условия хозяйственной деятельности для определенных хозяйствующих субъектов.

--------------------------------

<416> Князева И.В. Указ. соч.

Установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Данная норма защищает права приобретателя(потребителя) товаров. Потребитель товаров абсолютно свободен в выборе необходимых ему товаров и, следовательно, в выборе поставщика (продавца) товаров. Навязывание приобретателю товаров конкретного поставщика ограничивает свободу выбора товаров и существенно влияет на состояние конкуренции среди хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары. Зачастую такие указания касаются деятельности государственных (на уровне субъекта Российской Федерации) и муниципальных унитарных предприятий, которые получают прямые директивы от своих учредителей о приобретении товаров у конкретного поставщика, создавая тем самым последнему режим наибольшего благоприятствования...

Предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке.

Информация, которой располагают органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные органы, выполняющие государственные функции, за исключением служебной и государственной тайны, а также конфиденциальной информации, должна быть в равной степени доступна всем заинтересованным хозяйствующим субъектам. Приоритетное предоставление информации отдельным избранным хозяйствующим субъектам ставит их в более выгодное положение на рынке и тем самым ограничивает конкуренцию.

Законом N 401-ФЗ был расширен перечень запретов по принятию актов и осуществлению действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, нарушающих антимонопольное законодательство.

К числу таких действий Закон о защите конкуренции относит следующие запреты:

предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 Закона о защите конкуренции;

создание дискриминационных условий; установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской

Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;

дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Расширение перечня актов и действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления не означает, что этот перечень становится закрытым. Поскольку общая запретительная норма касается любых актов, действий (бездействия), которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или благоприятные условия деятельности для отдельных хозяйствующих субъектов, если они имеют или могут иметь своим результатом ограничение конкуренции.

Антимонопольный орган может признать нарушающими положения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции акты и действия (бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, которые прямо не поименованы в указанной части, но которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

При этом, как указано в п. 2 разъяснения, данного ФАС России в письме от 27.12.2011 N ИА/48801, к числу признаков ограничения конкуренции отнесены случаи установления органами государственной власти и органами местного самоуправления требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Учитывая положения Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", действие ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции распространяется на акты, действия (бездействие) организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Необходимо обратить внимание на то, что, с одной стороны, указанным выше органам публичной администрации запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. С другой стороны, ч. 1 ст. 15 устанавливает возможность допустимости запрещенных в ней по общему правилу актов, действий (бездействия) органам публичной власти, если такая возможность предусмотрена федеральным законом. В отношении применения на практике данной нормы ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции имеется указание Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства". В данном Постановлении (п. 8) указывается: "Частью 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите

конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению".

Наряду с запретами, установленными ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, ч. ч. 2 и 3 данной статьи также запрещается:

-наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

-запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Одним из существенных направлений деятельности антимонопольных органов является контроль за невмешательством субъектов публичной власти в бизнес и применение мер административного принуждения к государственным и муниципальным органам и организациям, их должностным лицам в случае, если такое незаконное вмешательство совершено. Данное полномочие антимонопольных органов позволяет субъектам предпринимательской деятельности (юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям) обжаловать в антимонопольные органы любые действия, бездействие и решения государственных и муниципальных органов и организаций, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством и приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением тех, необходимость совершения которых прямо предусмотрена федеральными законами. Равным образом в антимонопольные органы могут быть обжалованы любые ограничения свободного перемещения товаров, работ и услуг, свободы экономической деятельности.

В практике антимонопольных органов можно выделить два основных вида нарушений: выполнение органом исполнительной власти не свойственных ему функций коммерческой организации (в первую очередь оказание тех или иных услуг на платной основе) или, напротив, наделение хозяйствующего субъекта функциями органа исполнительной власти.

В первом случае органы исполнительной власти получают возможность ограничивать самостоятельность хозяйствующих субъектов и препятствовать осуществлению их деятельности, вводя различные дополнительные платежи, обязательные для хозяйствующих субъектов и уплачиваемые из их доходов от предпринимательской деятельности. При этом получаемые средства используются органами исполнительной власти самостоятельно для собственных нужд, в то время как эти органы должны содержаться за счет бюджетных средств.

Во втором случае создается реальная опасность, что хозяйствующий субъект, наделенный функциями органа исполнительной власти, получает несомненные преимущества по отношению к другим хозяйствующим субъектам, действующим на том же рынке. Выполнение одним хозяйствующим субъектом контрольных и разрешительных функций (особенно, если этот субъект доминирует на данном рынке) позволяет ему получать дополнительную информацию о конкурентах, вытеснять их с рынка и создавать барьеры для входа на рынок.

Закон о защите конкуренции в ст. 16 устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Запрещаются соглашения как между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными

внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В частности, не допускаются соглашения и согласованные действия, которые могут привести к:

-повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

-экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;

-разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);

-ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Однако не только эти, наиболее типичные и опасные, но и все другие виды соглашений и согласованных действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, также не допускаются согласно генеральному запрету, установленному в абзаце 1 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Следует отметить, что в Законе о защите конкуренции расширен круг субъектов, на которых распространяется существующий в антимонопольном законодательстве запрет соглашений или согласованных действий органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, результатом которых является ограничение конкуренции. В перечень органов и организаций, на которые распространяется указанный запрет, включен Центральный банк Российской Федерации (за исключением случаев соглашений, установленных федеральным законом).

Также нужно обратить внимание, что в последнее время все чаще в соглашениях и согласованных действиях органов власти и хозяйствующих субъектов отсутствуют прямые доказательства, свидетельствующие о наличии соглашений, что приводит в дальнейшем к прекращению рассмотрения дела

онарушении антимонопольного законодательства.

Практика деятельности антимонопольных органов свидетельствует о том, что большое число нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов власти связано с нарушением правил конкурсного отбора и распределения государственных и муниципальных заказов. Причиной этого является недостаточно подробная законодательная регламентация порядка проведения конкурсов <417>. Рассматривая данную проблему, следует поддержать предложение И.В. Князевой о введении безусловного запрета на совмещение функций органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов. Целесообразно установить запрет на избирательное предоставление льгот и преимуществ хозяйствующим субъектам, а в случае их выявления предусмотреть высокие штрафные санкции. Необходимо разработать и утвердить исчерпывающий перечень случаев предоставления хозяйствующим субъектам льгот и преимуществ, когда не требуется согласование с антимонопольным органом проектов соответствующих решений и не нарушаются принципы свободы конкуренции.

--------------------------------

<417> Князева И.В. Указ. соч.

Приведенный в ст. 16 Закона о защите конкуренции перечень возможных запрещаемых соглашений, так же как и перечень действий, запрещаемых ст. 15, не носит исчерпывающего характера, поскольку общая запретительная норма касается любых соглашений, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или благоприятные условия деятельности для отдельных хозяйствующих субъектов, если они имеют или могут иметь своим результатом ограничение конкуренции.

Примеры дел по антиконкурентным соглашениям (сговорам) между органами власти и определенными хозяйствующими субъектами.

Например, ФАС России было рассмотрено дело в отношении НО "Ассоциация производственных и торговых предприятий рыбного рынка" и Россельхознадзора. В ходе рассмотрения дела было установлено, что ассоциация и Россельхознадзор заключили соглашение, которое привело к ограничению доступа на товарный рынок поставок норвежской рыбы в Россию и устранению с него ряда хозяйствующих субъектов. Реализуя это соглашение, ассоциация и Россельхознадзор осуществляли административное прикрытие и

координацию деятельности картеля по разделу данного рынка по объему продажи, покупки товаров, составу продавцов. В этот картель входили крупнейшие участники рынка поставок норвежской рыбы в Россию. Материалы дела в отношении должностных лиц хозяйствующих субъектов направлены в МВД России для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по ст. 178 УК РФ и в СК РФ для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по ст. 286 УК РФ в отношении должностных лиц Россельхознадзора.

Еще один пример - рассмотрение дела в отношении РЖД, администрации Кемеровской области и крупнейших операторов подвижного состава. В октябре 2011 года администрация Кемеровской области, РЖД и операторы подвижного состава под предлогом борьбы с заторами на железнодорожных путях, препятствующими отгрузке угля, провели совместные совещания и решили сократить число операторов, предоставляющих вагоны для вывоза этого груза с Кузбасса. В результате заключенного соглашения количество участников рынка операторских услуг в Кемеровской области должно было сократиться с 230 до 16. Таким образом, рынок был поделен по территориальному принципу, составу покупателей и объему продаж. Участниками сговора были созданы условия, ограничивающие доступ на рынок для других операторов. Реализация этого антиконкурентного соглашения существенно ограничила конкуренцию на рынке предоставления операторских услуг подвижного состава, нарушила права добросовестных участников рынка и, к сожалению, не решила проблем с вывозом угля с территории Кемеровской области.

С целью пресечения противоправных действий со стороны органов власти ФАС России выделяет три приоритетных направления деятельности. Во-первых, это обеспечение государственного контроля за соблюдением органами власти антимонопольного законодательства. Во-вторых, стимулирование органов власти к поддержке и развитию конкуренции в подконтрольных им сферах деятельности. И в-третьих, привлечение максимального участия других контрольных органов и общественных организаций к совместной работе по пресечению нарушений антимонопольного законодательства органами власти.

Что касается полномочий Федеральной антимонопольной службы, то она обладает широкими правами и полномочиями по контролю за соблюдением норм антимонопольного законодательства в отношении актов и действий, соглашений и согласованных действий органов власти, направленных на ограничение конкуренции.

Основными функциями Федеральной антимонопольной службы, согласно Положению о службе, утвержденному Постановлением Правительства России от 30 июня 2004 г. N 331, являются:

-контроль и надзор за соответствием антимонопольному законодательству ограничивающих конкуренцию соглашений или согласованных действий органов власти как между собой, так и между ними и хозяйствующими субъектами;

-выдача предписаний, обязательных для исполнения органами власти (их должностными лицами), в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством;

-осуществление соответствующих согласований проектов решений органов власти по вопросам предоставления преференций отдельным хозяйствующим субъектам или нескольким хозяйствующим субъектам;

-проведение в установленном порядке проверки соблюдения антимонопольного законодательства на товарных рынках хозяйствующими субъектами, органами власти, получение от них необходимых документов, информации, объяснений в письменной и устной форме.

На основании выявленных фактов нарушений ст. ст. 15 и 16 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы вправе возбуждать и рассматривать дела в отношении федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации и их должностных лиц в соответствии с нормами Закона о защите конкуренции и соответствующими подзаконными актами, принятие решений по таким делам и выдача предписаний, устанавливающих обязанности, в том числе меры ответственности в отношении нарушителей антимонопольного законодательства.

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает органам власти и их должностным лицам обязательные для исполнения предписания:

-об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство;

-о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство;

-о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, в том числе о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, переданных в качестве государственной или муниципальной преференции;