4. Особенности оборота отдельных видов товаров.
1. Пищевые продукты
Правовое регулирование. Охрана здоровья является одной из основных гарантий, провозглашенных Конституцией РФ (п. 2 ст. 7). Среди принимаемых государством мер по сохранению здоровья населения важное место занимают меры по обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов. Право каждого человека на получение безопасного для здоровья и качественного продовольствия предусмотрено Римской декларацией о Всемирной продовольственной безопасности 1966 г.
В постановлении Правительства РФ от 10 августа 1998 г. № 917 «О Концепции государственной политики в области здорового питания населения Российской Федерации на период до 2005 года» указывалось на низкое качество пищевых продуктов, употребляемых населением, отсутствие надлежащего контроля за производством и реализацией безопасных продуктов питания и эффективной системы защиты от недоброкачественных и опасных для здоровья продуктов питания. На продовольственном рынке страны продается немало фальсифицированных продуктов питания, не соответствующих предоставляемой информации о них.
Основными принципами государственной политики, провозглашенными в Концепции, являются не только удовлетворение продуктами питания физиологических потребностей человеческого организма в пищевых веществах и энергии, но и выполнение профилактических и лечебных заданий, обеспечение защиты организма человека от неблагоприятной окружающей среды. Для устранения существующих негативных тенденций государством разработана система мер и способов обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, предусмотренных в Федеральном законе от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов».
А также Федеральные законы от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения», от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологите-ском благополучии населения», Закон о техническом регулировании2 и др. Кроме того, отношения в сфере обращения с некоторыми видами пищевых продуктов (зерна, алкогольной продукции) регулируются специальным законодательством.
Понятие пищевых продуктов и их виды. К пищевым продуктам Законом о пищевых продуктах отнесены продукты в натуральном или переработанном виде, употребляемые человеком в пишу (в том числе продукты детского и диетического питания), бутылированная питьевая вода, алкогольная продукция (в том числе пиво), безалкогольные напитки, жевательная резинка, а также продовольственное сырье, пищевые добавки и биологически активные добавки.
К пищевым добавкам относятся природные или искусственные вещества и их соединения, специально вводимые в пищевые продукты в процессе их изготовления в целях придания пищевым продуктам определенных свойств и (или) сохранения пищевых продуктов. Биологические активные добавки (так называемые БАДы) также считаются пищевыми продуктами. Ими являются природные (идентичные природным) биологически активные вещества, предназначенные для употребления одновременно с пищей или введения в состав пищевых продуктов.
Продовольственное сырье определяется названным законом как сырье растительного, животного, микробиологического, минерального и искусственного происхождения и вода, используемые для изготовления пищевых продуктов.
В необходимых случаях данный закон устанавливает специальные требования к продуктам детского питания — продуктам питания, предназначенным для питания детей в возрасте до 14 лет и отвечающим физиологическим потребностям детского организма, продуктам диетического питания — пищевым продуктам, предназначенным для лечебного и профилактического питания.
Пищевые продукты должны быть в первую очередь безопасными для жизни и здоровья людей. Безопасность пищевых продуктов определяется данным законом как состояние обоснованной уверенности в том, что пищевые продукты при обычных условиях их использования не являются вредными и не представляют опасности для здоровья нынешнего и будущих поколений. В Законе о техническом регулировании содержится общее определение безопасности продукции, в соответствии с которым безопасность определяется как состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений. Однако продукты питания должны быть не только безопасными, как большинство товаров, но и удовлетворять потребностям человеческого организма в питательных веществах и энергии, поэтому Закон о пищевых продуктах регулирует отношения по обеспечению не только безопасности, но и качества пищевых продуктов, которое определяется законом как совокупность характеристик пищевых продуктов, способных удовлетворять потребности человека в пище при обычных условиях их использования. Связанным с понятием качества продуктов является понятие пищевой ценности продукта, определяемой как совокупность свойств пищевого продукта, при наличии которых удовлетворяются физиологические потребности человека в необходимых веществах и энергии.
Субъекты рынка пищевых продуктов. Состав субъектов, осуществляющих производство, реализацию и закупки пищевых продуктов и иные виды деятельности, чрезвычайно широк. С точки зрения организационно-правовых форм, к таким субъектам относятся как коммерческие организации и индивидуальные предприниматели, так и некоммерческие организации и граждане. Так, производство пищевых продуктов в натуральном виде осуществляют коммерческие организации, в том числе сельскохозяйственные производственные кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства, граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, и др. Закупкой сельскохозяйственной продукции занимаются заготовители, сельскохозяйственные потребительские кооперативы и др. В качестве организаторов оптового товарного оборота выступают товарные биржи, оптовые продовольственные рынки, оптовые ярмарки. Сельскохозяйственные потребительские кооперативы осуществляют функции управляющих компаний розничными сельскохозяйственными кооперативными рынками. Розничную торговлю осуществляют различные субъекты, как коммерческие организации, так и индивидуальные предприниматели, однако прослеживается тенденция создания и развития на розничных рынках крупных торговых сетей — ритейлеров.
Меры обеспечения безопасности и качества пищевых продуктов. В целях обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов в Законе о пищевых продуктах предусмотрено:
— применение мер государственного регулирования;
— проведение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по изготовлению и обороту пищевых продуктов, различных организационных, агрохимических, ветеринарных, технологических, инженерно-технических, санитарно-противоэпидемиологических и фитосанитарных мероприятий по выполнению требований нормативных документов к пищевым продуктам, материалам и изделиям, с ними контактирующим, при их изготовлении, хранении, перевозках и реализации;
— проведение производственного контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов, условиями их изготовления, хранения и другими видами деятельности, внедрением систем управления качеством пищевых продуктов.
Государство возлагает обязанность по организации и проведению производственного контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов на лиц, осуществляющих деятельность по изготовлению и обороту пищевых продуктов (ст. 22 Закона о пищевых продуктах). Производственный контроль должен проводиться в соответствии с программой производственного контроля, в которой определяются порядок его осуществления, методика контроля и методика проверки условий изготовления пищевых продуктов и их оборота.
Требования к осуществляемым видам деятельности с пищевыми продуктами. Государство осуществляет мониторинг рынка пищевых продуктов, который представляет собой наблюдение, анализ, оценку качества и безопасности пищевых продуктов. Цели проведения мониторинга определены в постановлении Правительства РФ от 22 ноября 2000 г. № 883, утвердившем Положение о мониторинге качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения. Мониторинг проводится в целях определения приоритетных направлений государственной политики в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов и здорового питания населения, охраны его здоровья, а также для разработки мер по предотвращению поступления на потребительский рынок и оборота на нем некачественной и опасной пищевой продукции. Мониторинг проводится на федеральном уровне, в субъектах РФ и в муниципальных образованиях. Стадиями проведения мониторинга являются:
— сбор достоверной и объективной информации о пищевых продуктах, изготавливаемых на российских предприятиях, а также ввозимых и выпускаемых в обращение на территории РФ; о качестве и состоянии здоровья населения в связи с качеством питания и формирование соответствующих информационных фондов;
— системный анализ и оценка получаемой информации;
— предоставление информации заинтересованным государственным органам, юридическим и физическим лицам;
— подготовка предложений по вопросам реализации государственной политики в области здорового питания населения, предотвращение производства, ввоза и реализации на территории РФ некачественной и опасной пищевой продукции, а также предупреждение заболеваний, связанных с употреблением такой продукции.
Закон о пищевых продуктах предусматривает общие требования к обороту пищевых продуктов, материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами.
В обороте могут находиться пищевые продукты, материалы и изделия, соответствующие требованиям нормативных документов и прошедшие государственную регистрацию в установленном законом порядке.
Качество и безопасность пищевых продуктов должны быть удостоверены соответствующими документами. До вступления в силу соответствующих технических регламентов, которыми будут установлены требования к безопасности продуктов, требования к качеству и безопасности пищевых продуктов устанавливаются государственными стандартами, санитарными и ветеринарными правилами и нормами, которые подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям, указанным в ст. 46 Закона о техническом регулировании (защита жизни и здоровья граждан, предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей, и др.). Показатели качества пищевых продуктов будут устанавливаться национальными стандартами, стандартами организаций, применяемыми на добровольной основе, и договорами.
Требования к обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов устанавливаются на всех стадиях жизненного цикла продуктов (при их разработке и постановке на производство, изготовлении, расфасовке, упаковке и маркировке, хранении, перевозках, реализации).
При разработке новых пищевых продуктов и постановке на производство новых технологических процессов их изготовления, упаковки, хранения, перевозки и реализации предприниматели обязаны обосновывать требования к качеству и безопасности таких продуктов, разрабатывать программы производственного контроля за качеством и безопасностью продуктов, устанавливать сроки годности продуктов, качество которых по истечении определенного срока с момента их изготовления ухудшается, которые приобретают свойства, представляющие опасность для здоровья человека, и в связи с этим утрачивают пригодность для использования по назначению.
Показатели качества и безопасности новых пищевых продуктов, сроки годности, требования к упаковке, маркировке, информации о продуктах, программах производственного контроля, методиках испытаний, способах утилизации или уничтожения некачественных, и опасных продуктов должны быть включены в технические документы (технические условия, технологические инструкции, рецептуры и др.). Проекты технических документов, опытные образцы новых пищевых продуктов подлежат санитарно-эпидемиологической экспертизе. Проекты технических документов и опытные образцы изготавливаемых из продовольственного сырья животного происхождения новых пищевых продуктов, кроме того, подлежат ветеринарно-санитарной экспертизе.
Изготовление продуктов осуществляется в соответствии с техническими документами при соблюдении санитарных, ветеринарных норм и правил. Для изготовления пищевых продуктов должно применяться продовольственное сырье, качество и безопасность которого соответствует требованиям нормативных документов. При изготовлении продовольственного сырья допускается использование кормовых добавок, стимуляторов роста животных, лекарственных средств, пестицидов, агрохимикатов, прошедших санитарно-эпидемиологическую экспертизу и государственную регистрацию в установленном порядке. Используемые при этом пищевые добавки и БАДы не должны причинять вред жизни и здоровью населения. Изготовитель обязан проверить качество и безопасность каждой партии пищевых продуктов и передать покупателю документ, удостоверяющий качество и безопасность пищевых продуктов.
Статья 42 Конституции РФ провозглашает право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Не меньшее значение в настоящее время имеет получение потребителями полной и достоверной информации о потребляемых пищевых продуктах.
Предприниматели, осуществляющие деятельность по изготовлению и обороту пищевых продуктов, обязаны предоставлять покупателям или потребителям, а также органам государственного надзора и контроля полную и достоверную информацию об их качестве и безопасности.
Пищевые продукты должны быть расфасованы и упакованы способами, обеспечивающими сохранение качества и безопасности при их хранении, перевозках и реализации. Закон о пищевых продуктах предусматривает, что состав сообщаемой информации определяется законодательством о защите прав потребителей. К таким сведениям относятся наименование технического регламента, сведения об основных потребительских свойствах товара, включая состав (использование пищевых добавок, БАДов, наличие компонентов, получаемых с использованием ГМО), пищевой ценности, назначении, условиях приема и хранения, способах изготовления готовых блюд, весе (объеме), дате и месте изготовления и упаковки, а также сведения о противопоказаниях для их применения при отдельных заболеваниях (ст. 10 Закона о защите прав потребителей). Содержащийся в Законе о пищевых продуктах перечень сведений, которые предприниматели, осуществляющие расфасовку и упаковку пищевых продуктов, обязаны сообщить на русском языке, по существу совпадает с составом информации, предусмотренной в Законе о защите прав потребителей. Согласно данному закону потребители должны получить также указанные в законе сведения об изготовителе и продавце.
Основной целью предоставления потребителям информации о пищевых продуктах является обеспечение возможности компетентного выбора товара. Однако состав предоставляемой информации в настоящее время не обеспечивает потребителям такой возможности. В безопасной продукции могут содержаться в допустимых объемах токсичные вещества. Уровень науки и техники в настоящее время не позволяет достоверно установить в ряде случаев отсутствие неблагоприятных последствий для здоровья человека или будущих поколений при использовании в изготовлении или применении отдельных веществ. Поэтому необходимо обеспечивать потребителей информацией о том, что пищевая продукция является экологически чистой. В этих целях актуальной задачей признается введение экологической стандартизации пищевых продуктов, разработка требований к экологически чистой продукции. Предложение о необходимости принятия Федерального закона «О производстве экологически чистой сельскохозяйственной продукции» высказано в литературе достаточно давно.
Реклама БАДов, пищевых добавок:
— не должна создавать впечатления о том, что они являются лекарственными средствами и (или) обладают лечебными свойствами;
— содержать ссылки на конкретные случаи излечения людей, улучшения их состояния в результате применения таких добавок;
— содержать выражение благодарности физическими лицами в связи с применением таких добавок;
— побуждать к отказу от здорового питания;
— создавать впечатление о преимуществах таких добавок.
Реклама продуктов детского питания не должна представлять их в качестве полноценных заменителей женского молока и содержать утверждение о преимуществах искусственного вскармливания детей (ст. 25 Закона о рекламе).
Хранение пищевых продуктов допускается в специально оборудованных помещениях, сооружениях, которые должны соответствовать требованиям строительных, санитарных и ветеринарных правил и норм.
Для перевозок пищевых продуктов должны использоваться специально предназначенные или специально оборудованные для таких целей транспортные средства, имеющие оформленные в установленном порядке санитарные паспорта. Если при перевозке или хранении продуктов допущено нарушение, приведшее к утрате пищевыми продуктами соответствующего качества и приобретению ими опасных свойств, предприниматели, осуществляющие хранение, перевозки пищевых продуктов, обязаны информировать об этом владельцев и получателей продуктов.
Такие пищевые продукты не подлежат реализации и направляются на экспертизу, в соответствии с результатами которой они утилизируются или уничтожаются.
Закон о пищевых продуктах устанавливает и требования по обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов, ввоз которых осуществляется на территорию РФ (ст. 21). В договорах поставки импортных пищевых продуктов в качестве существенных условий должны быть предусмотрены условия по соблюдению требований нормативных документов, обеспечивающих безопасность пищевых продуктов.
В розничной торговле не допускается продажа нерасфасованных и неупакованных пищевых продуктов, за исключением определенных видов продуктов по установленному перечню.
Реализация на продовольственных рынках пищевых продуктов непромышленного назначения допускается только после проведения ветеринарно-санитарной экспертизы и получения продавцами документов, подтверждающих соответствие продукции установленным требованиям.
Если при реализации пищевых продуктов допущено нарушение, приведшее к утрате продуктом соответствующего качества и приобретению опасных свойств, граждане и юридические лица, осуществляющие реализацию пищевых продуктов, обязаны снять такие продукты с реализации, обеспечить их отзыв от потребителей, направить некачественные и опасные продукты на экспертизу, организовать их утилизацию или уничтожение.
Государственный контроль и надзор в данной области осуществляется государственными органами контроля и надзора в пределах их компетенции.
Порядок проведения государственного контроля и надзора установлен соответствующим Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. № 987.
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляется за соответствием санитарно-эпидемиологическим правилам, нормам и гигиеническим нормативам пищевой ценности продуктов; безопасностью продуктов, материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами; безопасностью условий разработки, подготовки к производству и изготовления продукции, ее хранения, транспортировки, реализации и употребления (использования) и др. Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы.
Государственный ветеринарный надзор осуществляется за соответствием ветеринарным правилам, нормам и нормативам безопасности пищевых продуктов животного происхождения:
— мяса и мясопродуктов, молока и молокопродуктов, сырых яиц и продуктов их первичной переработки, рыбы и морепродуктов, меда и продуктов пчеловодства;
— безопасности в ветеринарном отношении условий заготовки пищевых продуктов животного происхождения, подготовки к производству, изготовлению, хранению и транспортировке, ввоза на территорию РФ;
— безопасности условий реализации таких продуктов на продовольственных рынках;
— условий утилизации некачественных и опасных продуктов;
— организации и проведения ветеринарно-санитарных и противоэпизоотических мероприятий, направленных на предотвращение болезней животных, общих для животных и человека.
Государственный контроль и надзор в области технического регулирования проводится за соответствием требований государственных стандартов до принятия соответствующих технических регламентов безопасности продуктов, а также безопасности в техническом отношении технологического оборудования, материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами; технических документов, в соответствии с которыми изготавливается продукция; организации и проведения подтверждения соответствия продукции установленным требованиям.
Основания признания нахождения пищевых продуктов в незаконном обороте. Закон о пищевых продуктах устанавливает, что в обороте не могут находиться продукты, материалы и изделия, которые:
— не соответствуют требованиям нормативных документов;
— имеют явные признаки недоброкачественности, не вызывающие сомнений у представителей органов, осуществляющих государственный контроль и надзор при проверке таких продуктов и изделий;
— не имеют удостоверений качества и безопасности пищевых продуктов, документов изготовителя, поставщика продуктов, подтверждающих их происхождение, в отношении которых отсутствует информация о государственной регистрации и подтверждении соответствия требованиям нормативных документов; ,
— не соответствуют представленной информации и в отношении которых имеются обоснованные подозрения об их фальсификации;
— не имеют установленных сроков годности или сроки годности которых истекли;
— не имеют маркировки, содержащей сведения, предусмотренные законом или государственным стандартом, либо в отношении которых не имеется информации.
Такие пищевые продукты, материалы и изделия признаются некачественными и опасными и не подлежат реализации, утилизируются или уничтожаются (ст. 3).
Некачественными являются продукты, не способные удовлетворять потребности человека в пище при обычных условиях их использования. Опасными признаются вредные пищевые продукты и представляющие опасность для здоровья нынешнего и будущих поколений, не соответствующие требованиям технических регламентов. Взаимосвязанным с указанными понятиями следует считать понятие фальсифицированных пищевых продуктов, которыми признаются умышленно измененные (поддельные) и имеющие скрытые свойства и качества, информация о которых является заведомо неполной или недостоверной, или имеющие скрытые свойства и качества, информация о которых является заведомо неполной или недостоверной. В настоящее время, несмотря на требования Закона о защите прав потребителей, на товарных рынках обращается много фальсифицированных пищевых продуктов, информация о которых не соответствует их свойствам и качеству.
Некачественные и опасные пищевые продукты подлежат изъятию из оборота владельцами самостоятельно или на основании предписания органов государственного контроля (надзора).
Если владелец таких продуктов не принял мер по их изъятию из оборота, некачественные и опасные продукты конфискуются в порядке, предусмотренном законодательством РФ.
Изготовитель некачественных продуктов обязан приостановить их изготовление на срок, необходимый для устранения причин, повлекших за собой изготовление таких продуктов. Если устранить причины невозможно, изготовитель обязан прекратить изготовление, изъять из оборота, обеспечив возврат от покупателей, потребителей, организовать проведение в установленном порядке их экспертизы, уничтожение или утилизацию.
При обнаружении некачественных и опасных продуктов на стадии реализации, действия по снятию с реализации, отзыву от потребителей, организации экспертизы обязаны осуществлять предприниматели, занимающиеся реализацией пищевых продуктов.
Общие требования к проведению экспертизы, утилизации или уничтожению некачественных и опасных пищевых продуктов, изъятых из оборота, установлены Законом о пищевых продуктах (ст. 25). Экспертиза проводится в целях определения возможности дальнейшего использования пищевых продуктов или уничтожения.
Положение о проведении экспертизы некачественных и опасных продовольственного сырья и пищевых продуктов, их использовании или уничтожении утверждено постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1997 г. № 1263.
Экспертизу проводят органы государственного контроля и надзора в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов в пределах своей компетенции. Результаты проведенной экспертизы оформляются в виде заключения, в котором указывается о несоответствии пищевой продукции требованиям нормативных документов, а также определяется возможность ее утилизации или уничтожения. Пищевая продукция, запрещенная для употребления в пищу, может быть использована на корм животных, в качестве сырья для переработки или для технической утилизации.
Ответственность за нарушение законодательства. За нарушение законодательства о качестве и безопасности пищевых продуктов предусмотрена уголовная, гражданско-правовая и административная ответственность. Нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства, повлекшее массовое заболевание или отравление людей либо смерть человека, влечет уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ (ст. 236 УК РФ). Вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица вследствие недостатков пищевых продуктов, материалов и изделий в части безопасности и качества, а также вследствие недостоверной или недостаточной информации о товаре, подлежит возмещению продавцом или изготовителем товара, независимо от их вины и от того, состоял потерпевший с ними в договорных отношениях или нет (ст. 1095 ГК РФ). Данные правила применяются лишь в случаях приобретения товара в потребительских целях, а не для использования в предпринимательской деятельности.
Административная ответственность предусмотрена в КоАП РФ за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-гигиенического благополучия населения (ст. 6.З.), нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде (ст. 6.5) и организации питания (ст. 6.6), продажу товаров ненадлежащего качества или с нарушением санитарных правил (ст. 14.4), нарушение прав потребителей на получение необходимой и достоверной информации о товаре (ст. 14.8) и др.