Курс общего административного права / Том 2 / 9-9
.htmwww.refua.narod.ru // Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. T.2 - 9-9 //
Украинская Баннерная Сеть
// // //
[ Назад ] [ Домой ] [ Вверх ] [ Следующий ]
Глава 9 (часть 2). Государственная служба § 9. Прохождение государственной службы 9.1. Общие вопросы прохождения государственной службы В правовом институте государственной службы выделяется такой его важный элемент (или пединститут), как прохождение государственной службы, включающий формирование управленческого персонала государственного органа (поступление на государственную службу, заключение контрактов о прохождении государственной службы, назначение на государственные должности государственной службы), присвоение квалификационных разрядов (званий, рангов и проч.), выполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, перемещение его по службе, установление и реализацию способов прекращения государственной службы. Прохождение государственной службы — это процесс практического служения государству лица, назначенного на государственную должность государственной службы, выполнение соответствующего вида управленческой или иной государственно-служебной деятельности.
Прохождение государственной службы регламентируется не только ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", иными федеральными законами (например, ФЗ "О воинской обязанности и военной службе") и законами субъектов РФ о государственной службе, но и указами Президента РФ (например, утвержденное Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г. № 1237 Положение о порядке прохождения военной службы2), постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти (например, Руководство по организации прохождения военной службы в Федеральной пограничной службе РФ (утв, приказом ФПС России от 18 декабря 1999 г. № 6933); Инструкция о порядке применения
1 См., например: Воронков А. В. Понятие должностного лица в административном праве // Правоведение. 1999. № 1. С. 55—65; Чанное С. Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000.
2 СЗ РФ. 1999. № 38. Ст. 4534.
>>>123>>>
Положения о службе в органах внутренних дел РФ (утв. приказом МВД РФ от 14 декабря 1999 г. № 10381)).
Институт прохождения государственной службы характеризуется следующими основными чертами.
1. С практической структурно-функциональной точки зрения, прохождение службы является длящимся процессом, начинающимся с возникновения государственно-служебных отношений, т. е. с момента замещения служащим государственной должности, связанным с дальнейшим перемещением лица по службе, проведением оценки и аттестации служащих, и заканчивающимся прекращением государственно-служебных отношений. Прохождение службы включает в себя последовательную смену государственным служащим должностей в государственной администрации (ее структурных подразделениях), изменение многих фактических данных, характеризующих государственно-служебное правовое положение служащих (персональные классные чины, воинские и специальные звания, почетные звания, ученые степени и звания, конкретные особенности выполнения служебных обязанностей, механизмы и виды ответственности и т. д.). В странах Запада прохождение службы часто называют "служебной карьерой". Однако продвижение по службе должно определяться в первую очередь личными качествами служащего, его опытом, профессионализмом, компетенцией, квалификацией, пригодностью к данному виду службы (к виду определенной деятельности). Каждый государственный служащий имеет индивидуальный должностной (служебный) путь, поэтому прохождение службы всегда индивидуально. Однако продвижение по службе зависит также и от объективных моментов, например, от качества правового регулирования в части поощрения государственных служащих, регулярного продвижения по службе, проведения необходимых аттестаций и т. д.
2. Содержание прохождения службы, т. е. выполнение государственными служащими своих должностных обязанностей, управленческих и других функций; на этом временном отрезке реализуется правовой статус государственного служащего.
3. Прохождение государственной службы устанавливается нормативно. Таким образом, как пединститут правового института государственной службы, оно объединяет правовые нормы, устанавливающие следующие вопросы: замещение государственных должностей, специальная профессиональная подготовка со-
См.: Бюллетень. 2000. № 17. С. 22—76.
>>>124>>>
трудников различных государственных органов, совместительство, реальное выполнение служащими своих должностных обязанностей и реализация прав, порядок присвоения квалификационных разрядов, специальных званий; поощрение служащих и привлечение их к ответственности (к различным видам юридической ответственности), аттестация государственных служащих, продвижение (перемещение) по службе, условия службы, социально-правовая защита (гарантии, льготы, компенсации) государственных служащих, основания и способы прекращения государственной службы.
4 Условия прохождения государственной службы: продолжительность служебного времени, ежегодного оплачиваемого отпуска; дополнительные отпуска; денежное довольствие служащих1; льготы, гарантии и компенсации; государственное личное и дополнительное социальное страхование; порядок обеспечения жилой служебной площадью, служебным транспортом; услуги технического и социально-бытового характера при нахождении в служебной командировке и т. д.
Сведения о государственном служащем (прохождении им государственной службы) содержатся в личном деле государственного служащего. Личное дело ведется структурным подразделением кадров государственного органа (кадровой службой соответствующего государственного органа) и при переводе государственного служащего передается по новому месту его государственной службы. Запрещено ведение нескольких личных дел одного государственного служащего.
Сведения обо всех государственных служащих, занимающих государственные должности государственной службы, а также включенных в резерв на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы, содержатся в федеральном реестре государственных служащих и реестре государственных служащих субъектов РФ. Ведение личных дел и реестра государственных служащих осуществляется в соответствии с актами законодательства Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Запрещены сбор и внесение в личные дела и реестр государственных служащих сведений об их политической, религиозной принадлежности и частной жизни.
1 См., например: Положение о денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел. Утв. приказом МВД РФ от 30 сентября 1999 г. № 750 // Бюллетень. 2000. № 3. С. 110—128.
>>>125>>>
9.2. Поступление на государственную службу Законодательством Российской Федерации определены порядок приема на государственную службу, прохождения испытательного срока, особенности условий государственной службы, порядок проведения аттестации служащих, замещения государственных должностей, присвоения классных чинов и многие другие вопросы.
Право поступления на государственную службу имеют, по общему правилу, граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста (не моложе 18 лет), владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным законодательством РФ о государственной службе. При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установления каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от расы, национальности, языка, пола, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов РФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям и профессиональным союзам, созданным в установленном Конституцией РФ и другими законами порядке, а также и других обстоятельств для граждан, профессиональная подготовка которых отвечает требованиям по соответствующей государственной должности.
В Указе Президента РФ от 30 июня 1996 г. № 1005 "О повышении роли женщин в системе федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации"1 особо ставился вопрос о возможности введения минимальной квоты для замещения женщинами государственных должностей федеральной государственной службы. Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано разработать систему повышения роли женщин в органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления.
Замещение государственной должности означает, что гражданин стал субъектом должностных прав, обязанностей, ограничений, запретов и правовой ответственности. Общие положения о равенстве прав граждан на замещение должностей не исключают некоторых ограничений, которые касаются особых случаев. Так,
СЗ РФ. 1996. № 27. Ст. 3238.
>>>126>>>
гражданин не может быть принят на государственную службу и
находиться на государственной службе в следующих случаях:
а) признание его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
б) лишение его судом права занимать государственные должности в течение назначенного срока;
в) наличие в соответствии с заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего выполнению должностных обязанностей;
г) близкое родство или свойство (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, и в других случаях, установленных нормативными актами Российской Федерации;
д) отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности государственной службе, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;
е) наличие гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;
ж) отказ от представления сведений о доходах государственного служащего и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности.
При поступлении граждан на государственную службу в некоторые государственные органы нормативными правовыми актами могут устанавливаться для них особые дополнительные требования. Например, приказом ФСБ РФ от 31 декабря 1999 г. № 714 определены требования, предъявляемые к гражданам, поступающим на военную службу по контракту в органы федеральной службы безопасности (по уровню образования, профессиональной и физической подготовки)1.
Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" предусматривает, что при поступлении на государственную службу гражданин представляет следующие документы: личное заявление; документ, удостоверяющий личность; трудовую книжку; документы, подтверждающие профессиональное образование; справку из органов государственной налоговой
1 См.: Бюллетень. 2000. № 9. С. 89.
>>>127>>>
службы о представлении сведений об имущественном положении; медицинское заключение о состоянии здоровья; другие документы, если это предусмотрено федеральным законом. Сведения, которые следует представлять гражданину при поступлении на государственную службу, а также при решении вопроса о его назначении на высшую государственную должность государственной службы, подлежат проверке в установленном федеральным законом порядке. Например,-в соответствии с Указом Президента РФ от 15 мая 1997 г. № 484 "О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" (в ред. Указа Президента РФ от 4 марта 1998 г. № 227), государственные и муниципальные служащие обязаны ежегодно составлять и направлять в налоговые органы "Декларацию о доходах гражданина и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности"1. Согласно Указу Президента РФ от 1 июня 1998 г. № 641 "О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы"2 кадровые службы федеральных государственных органов организуют проверку:
а) достоверности сведений, сообщенных гражданином о себе при поступлении на федеральную государственную службу;
б) соблюдения служащими законодательно установленных ограничений;
в) достоверности сведений об их доходах и имуществе.
Основаниями для организации проверки может служить полученная от правоохранительных органов, налоговых органов, судов и других государственных органов информация о несоблюдении государственным служащим установленных в законодательстве ограничений, а также информация о предоставлении лицом недостоверных или неполных сведений. Проверка указанных сведений осуществляется, как правило, в месячный срок, который может быть продлен до двух месяцев по решению лица, давшегс поручение о ее проведении.
Государственный служащий федеральной государственной службы может быть отстранен от исполнения своих обязанностей
1 СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2239; 1998. № 10. Ст. 1160. - СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2502.
>>>128>>>
на период проведения проверки сведений, сообщенных гражданином при поступлении на государственую службу, проверки соблюдения установленных органичений по службе, в следующих случаях:
а) непредставления при поступлении на государственную службу в установленные сроки нормативно предусмотренных сведений;
б) представления недостоверных или неполных сведений. Отстранение государственного служащего от исполнения им
своих обязанностей производится решением должностного лица или органа, имеющего право назначать на государственную должность федеральной государственной службы.
Специальные федеральные законы могут устанавливать в отдельных государственных органах дополнительные требования к проверке сведений, которые сообщаются гражданином при поступлении на государственную службу и назначении его на высшие государственные должности государственной службы (например, при поступлении в Федеральную службу безопасности России).
В процессе проверки сведений, представляемых гражданином при поступлении на государственную службу, могут устанавливаться такие обстоятельства, которые препятствуют его поступлению на государственную службу или назначению его на высшую государственную должность государственной службы. В этом случае гражданин информируется в письменной форме о причинах отказа в приеме его на государственную должность или назначении на высшую государственную должность государственной службы. Этот отказ гражданин может обжаловать в суд. Гражданин при поступлении на государственную службу, а также государственный служащий в течение установленного срока в соответствии с федеральным законом ежегодно обязаны представлять в государственные налоговые органы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся объектами налогообложения. Указанные сведения, поступающие в налоговые органы, составляют служебную тайну. Декларации государственных служащих, занимающих государственные должности категории "А", а также иных государственных должностных лиц, порядок избрания или назначения которых определяется Конституцией РФ, могут быть опубликованы в общероссийских средствах массовой информации в порядке, определяемом Президентом РФ.
На первоначальном этапе образования государственно-служебного правоотношения целесообразно различать два правовых
>>>129>>>
документа: трудовой договор и приказ о назначении гражданина на государственную должность государственной службы. Поступление гражданина на государственную службу оформляется посредством трудового договора, который заключается либо на неопределенный срок, либо на срок не более пяти лет. Трудовой договор должен содержать обязательство гражданина, поступающего на государственную должность, обеспечивать выполнение Конституции РФ и федеральных законов в интересах граждан Российской Федерации (т. е. своеобразная "присяга" на верность государству). Важнейшим правообразующим документом при поступлении на государственную должность гражданина является приказ по государственному органу о назначении его на государственную должность государственной службы. В нормативных актах предусматриваются условия и порядок назначения на государственные должности по контракту. Они установлены, например, в приказе МВД РФ от 19 июля 1999 г. № 526 "О назначении на должности руководителей органов внутренних дел по контракту" или в приказе ФСБ РФ от 18 ноября 1999 г. № 576 "О контракте о прохождении военной службы".
Законодатель установил порядок назначения впервые или вновь поступающих на государственную службу. Он осуществляется:
на государственные должности государственной службы категории "Б" — по представлению соответствующих лиц, замещающих должности категории "А", либо уполномоченных ими лиц или государственных органов. Порядок подбора кандидатур определяется соответствующим государственным органом или лицом, замещающим государственную должность категории "А", в соответствии с нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъектов РФ;
на государственные должности государственной службы 1-й группы категории "В" — соответствующим должностным лицом. Порядок подбора кандидатур определяется нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъектов. РФ;
на государственные должности государственной службы 2, 3, 4 и 5-й групп категории "В" — по результатам конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы.
Государственный служащий считается находящимся в отставке и сохраняет присвоенный ему квалификационный разряд при прекращении государственной службы в связи с выходом на пенсию. В этом случае в трудовой книжке производится запись о
>>>130>>>
последней государственной должности государственной службы с указанием "в отставке".
При согласии государственного служащего на него может быть возложено исполнение дополнительных обязанностей по другой государственной должности государственной службы с оплатой по соглашению между руководителем государственного органа и государственным служащим. При возникновении служебной необходимости государственный служащий с его согласия может быть командирован в другой государственный орган для исполнения должностных обязанностей по государственной должности государственной службы по его специальности на срок до двух лет.
Для лица, впервые поступающего на государственную службу (принятого на государственную должность государственной службы), а также для государственного служащего при переводе на государственную должность государственной службы иной группы и иной специализации может быть установлен испытательный срок (испытание) продолжительностью от трех до шести месяцев (например, в органах внутренних дел от трех месяцев до одного года) в зависимости от уровня подготовки и государственной должности государственной службы, на которую гражданин поступает. Очередной квалификационный разряд государственному служащему до окончания срока испытания не присваивается. В срок испытания не засчитываются период временной нетрудоспособности и другие периоды, когда государственный служащий отсутствовал на службе по уважительным причинам. На государственного служащего в период испытания распространяется законодательство о государственной службе.
При установлении испытательного срока сотруднику органов внутренних дел кандидат назначается стажером на соответствующую должность без присвоения ему специального звания. Для лиц, впервые принимаемых на службу в милицию, испытательный срок обязателен. На время испытательного срока стажер выполняет обязанности и пользуется правами сотрудника органов внутренних дел в соответствии с занимаемой им должностью и условиями контракта. На время испытательного срока на стажера должно распространяться действие законодательства Российской Федерации о труде, а также нормы другого законодательства о службе. Контракт сотрудника органов внутренних дел расторгается: 1) по инициативе органа внутренних дел, если обнаруживается несоответствие стажера предъявляемым требованиям; 2) по инициативе стажера, если органом внутренних дел нарушаются предусмотренные контрактом обязательства. Испытательный срок
>>>131>>>
засчитывается в стаж службы в органах внутренних дел, дающий право на выплату процентной надбавки за выслугу лет и назначение пенсии по линии МВД РФ. Однако в органах внутренних дел имеются в части установления испытательного срока и исключения: для лиц, назначаемых на должности высшего начальствующего состава, выпускников высших и средних специальных учебных заведений, поступающих на службу по распределению, а также при назначении на должность по конкурсу испытательный срок не устанавливается.
При неудовлетворительном результате испытания государственный служащий может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую государственную должность государственной службы. При отказе от перевода государственный служащий может быть уволен. По истечении испытательного срока, когда государственный служащий продолжает государственную службу, он считается выдержавшим испытание и последующее увольнение допускается только по основаниям, которые установлены федеральным законодательством о государственной службе.
На замещение вакантной государственной должности государственной службы может быть объявлен конкурс, который обеспечивает право граждан на равный доступ к государственной службе. Конкурс объявляется, если граждане, подавшие заявления на участие в конкурсе, полностью соблюдают условия относительно их поступления на службу (наличие требуемого возраста, отсутствие обстоятельств отказа в приеме на государственную службу, наличие всех требуемых документов). Государственные служащие могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения.
Конкурс проводится в двух формах:
конкурс документов, если замещаются вакантные государственные должности государственной службы 2-й группы;
конкурс-испытание, если замещаются вакантные государственные должности государственной службы 3, 4 и 5-й групп.
Для проведения конкурса документов создается конкурсная комиссия, которая оценивает участников конкурса на основании документов об образовании, о прохождении государственной службы и о другой трудовой деятельности, а также на основании рекомендаций, результатов тестирования, других документов, представляемых по решению соответствующих органов по вопросам государственной службы.
Для проведения конкурса-испытания также создается государственная конкурсная комиссия. Конкурс-испытание может вклю-
>>>132>>>
чать в себя прохождение испытания на соответствующей государственной должности государственной службы и завершается государственным квалификационным экзаменом.
Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ совместно с соответствующими государственными органами организует работу по формированию конкурсных (государственных конкурсных) комиссий. Органы по вопросам государственной службы субъектов РФ также участвуют в создании конкурсных (государственных конкурсных) комиссий. Соответствующий орган по вопросам государственной службы публикует в официальных изданиях информацию о дате, месте и об условиях проведения конкурса. Каждый участник конкурса должен быть уведомлен о результатах конкурса в письменной форме в течение месяца со дня его завершения. Решение конкурсной (государственной конкурсной) комиссии является основанием для назначения на соответствующую государственную должность государственной службы либо для отказа в таком назначении.
Федеральные законы,.иные нормативные правовые акты РФ, законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ могут определять и другие условия проведения конкурса. Например, утвержденное Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 604 Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы1 устанавливает порядок проведения конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы. Вакантной государственной должностью в государственном органе признается не замещенная федеральным государственным служащим государственная должность, предусмотренная в структуре государственного органа. При проведении конкурса могут использоваться не противоречащие федеральным законам и другим нормативным актам РФ методы оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей и полномочий по государственной должности, на замещение которой предендует кандидат. При оценке указанных качеств конкурсная (государственная конкурсная) комиссия исходит из соответствующих квалификационных требований, предъявляемых по государственной должности, и требований должностной инструкции.
СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2115.
>>>133>>>
Заседание конкурсной (государственной конкурсной) комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей ее состава. Решение комиссии по результатам проведения конкурса принимаются тайным или открытым голосованием простым большинством голосов от числа ее членов, присутствующих на заседании.
Решение по результатам конкурса оформляется приказом (распоряжением или иным актом) государственного органа или его руководителя. Копия этого решения направляется Совету по вопросам государственной службы при Президенте РФ, а также вручается федеральному государственному служащему, назначенному на соответствующую государственную должность. Спорные вопросы, связанные с проведением конкурса, могут быть рассмотрены соответствующим государственным органом или судом.
Важным вопросом является также и перемещение государственного служащего по службе. Перемещение служащих может производиться:
— на вышестоящую должность в целях продвижения служащего по службе;
— на равнозначную должность, например, при необходимости замещения другой должности либо для более целесообразного использования служащего с учетом его деловых, личных качеств и профессиональной подготовки, по состоянию здоровья, в связи в возрастом, семейными обстоятельствами и т. д.;
— на нижестоящую должность; это происходит при сокращении штатов, по состоянию здоровья, по личной просьбе, по результатам проведенной аттестации (не соответствует занимаемой должности);
— при поступлении на учебу с освобождением от занимаемой должности, а также при назначении на должность после окончания учебы. Законодательством России могут быть предусмотрены и иные возможности и правила перемещения по службе. Иногда перемещению должна предшествовать переподготовка служащего в специальных учебных заведениях.
Перемещение государственного служащего всегда должно оформляться приказом соответствующего руководителя (должностного лица) с указанием основания перемещения. Служащий, перемещенный на нижестоящую должность, в последующем может продвигаться по службе с учетом его служебной квалификации, опыта работы, деловых и личных качеств, состояния здоровья.
>>>134>>>
[ Назад ] [ Домой ] [ Вверх ] [ Следующий ]
// // #bn {display:block;} #bt {display:block;}