Курс общего административного права / Том 2 / 9-8
.htmwww.refua.narod.ru // Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. T.2 - 9-8 //
Украинская Баннерная Сеть
// // //
[ Назад ] [ Домой ] [ Вверх ] [ Следующий ]
Глава 9 (часть 2). Государственная служба § 8. Должностное лицо: понятие и правовой статус Понятие "должностное лицо" весьма часто встречается в различных законодательных и нормативных актах Российской Федерации: в Конституции РФ, Трудовом кодексе РФ, УК РФ, ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", КоАП РФ и др. Однако предельно четкого и бесспорного определения существенных признаков должностного лица в законодательных актах не дается. Думается, было бы правильным, если бы законодатель в служебном законодательстве (или в законодательстве о государственной службе) определил единые признаки должностного лица1. В литературе делается вывод о неперспективности выработки единого межотраслевого понятия "должностное лицо". Указывается, что определение должностного лица, сформулированное в УК РФ и в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", для административного права неприемлемо2. В качестве важнейшего направления в исследовании данной темы на протяжении многих десятилетий предлагается выработка собственного понятия должностного лица в административном праве3.
Особенностью исследуемой проблемы в административно-правовом аспекте4 является то, что должностное лицо может быть одновременно индивидуальным и коллективным субъектом ад-
1 А. В. Воронков предлагает установить понятие должностного лица в ФЗ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"; по его мнению, это способствовало бы накоплению материалов судебной практики, которые можно было бы использовать для дальнейших научных исследований. См.: Воронков А. В. Понятие должностного лица в административном праве // Правоведение. 1999. № 1. С. 55—65.
2 См.: Воронков А. В. Понятие должностного лица в административном праве // Правоведение. 1999. № 1. С. 64.
3 См., например: Воронков А. В. Понятие должностного лица в административном праве // Правоведение. 1999. № 1. С. 64.
4 Об административно-правовом статусе должностного лица см., например: Воронков А. В. Понятие должностного лица в административном праве // Правоведение. 1999. № 1. С. 55—65.
>>>103>>>
министративного права и поэтому участвует в различных административно-правовых отношениях. В административно-правовой науке сформировались следующие отличительные признаки должностного лица.
Во-первых, должностное лицо — это гражданин Российской Федерации, занимающий постоянно, временно или по специальному полномочию должность (на основе установленных в нормативных актах способов замещения соответствующих должностей) в различных государственных органах и органах местного самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях, в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ и выполняющий соответствующие полномочия согласно нормативным правовым актам.
Во-вторых, должностное лицо реализует властные полномочия, осуществляет организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, выполняя волю государства и общества, обеспечивая права и законные интересы граждан и организаций, удовлетворяя государственные и общественные интересы. Реализуя свой личный потенциал, должностное лицо призвано решать возложенные на него задачи, поскольку является в служебном правоотношении стороной, обязанной служить как публичной власти, так и субъектам частного права. Некоторые авторы отмечают, что должностными лицами не являются те служащие, которые управляют вещами (имуществом), так как в данном случае они не отвечают за деятельность других лиц, а потому и не могут воздействовать на поведение людей с помощью юридически властных действий1. Заметим, однако, что управление имуществом не определяющий фактор; должностное лицо управляет движением материальных ценностей в совокупности с другими полномочиями, и порой разделить его функции бывает весьма трудно.
В-третьих, должностное лицо может представлять вовне (в отношениях с неподчиненными субъектами) государство (государственные органы) и муниципальные образования (органы местного самоуправления), которым оно служит.
В-четвертых, должностное лицо имеет, как и все государственные и муниципальные служащие, права, обязанности, ограничения и запреты по службе.
1 См.: Усолъцев А. Т. Должностное лицо в советском государственном управлении // Правоведение. 1987. № 2. С. 16.
>>>104>>>
В-пятых, оно может применять меры принуждения.
В-шестых, оно реализует полномочия по наложению дисциплинарных взысканий.
В-седьмых, должностное лицо может издавать административные акты (разрабатывать и принимать управленческие решения), обеспечивающие реализацию предоставленных ему полномочий.
В-восьмых, оно осуществляет контрольно-надзорные полномочия.
В-девятых, должностное лицо может быть субъектом юридической ответственности (административной, дисциплинарной, уголовной, гражданско-правовой). Оно несет повышенную ответственность (социальную, политическую, правовую, моральную) за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Повышенная ответственность должностных лиц обусловлена тем, что они отвечают не только за свою личную деятельность, но и за действия подчиненных им лиц. Кроме того, они распоряжаются материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами, выполняют важнейшие организационно-распорядительные функции по осуществлению предоставленных им полномочий и компетенции соответствующих должностных лиц. Для должностных лиц в отдельных законах установлена административная и уголовная ответственность.
В настоящее время лишь Уголовный кодекс РФ 1996 г. в примечании к ст. 285 устанавливает понятие должностного лица. Если его сравнивать с понятием должностного лица, содержащим в действовавшем до 1 января 1997 г. УК РСФСР (примечание к ст. 170), то с содержательной (организационно-функциональной) точки зрения изменений практически не произошло. В других законах и иных нормативных актах анализируемый термин используется без раскрытия его содержания. Таким образом, представители различных отраслевых юридических наук — уголовного, административного, трудового, финансового права нередко различным образом понимают и определяют данное понятие. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" не содержит понятия должностного лица, хотя и использует его (например, п. 7 ст. 21).
Уголовный кодекс РФ, принятый Государственной Думой 24 мая 1996 г., в примечании к ст. 285 ("Злоупотребление должностными полномочиями") устанавливает следующее понятие долж-
>>>105>>>
ностного лица: "Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации". Государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям главы 30 УК РФ "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями (п. 4 Примечания к ст. 285 УК РФ)1.
Таким образом, в соответствии с этой статьей к должностным лицам относятся: 1) лица, осуществляющие функции представителя власти (представители власти); 2) лица, выполняющие организационно-распорядительные функции; 3) лица, выполняющие административно-хозяйственные функции. Эти функции выполняются должностными лицами: а) в государственных органах (в органах законодательной, исполнительной, судебной власти РФ, в органах прокуратуры); б) органах местного самоуправления; в) государственных учреждениях; г) муниципальных учреждениях; д) Вооруженных Силах Российской Федерации; е) других войсках Российской Федерации (например, внутренние войска МВД РФ, Железнодорожные войска РФ); ж) воинских формированиях Российской Федерации (например, инженерно-технические и дорож-но-строительные воинские формирования Российской Федерации2, воинские формирования при органах внешней разведки РФ, военизированные горноспасательные части по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности, военизированные горноспасательные подразделения в транспортном строительстве, военизированные части ведомственной пожарной охраны). Законодатель не включил в это определение лиц,
1 См. также: постановление № 6 Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" // ВВС РФ. 2000. № 4. С. 5—9.
2 См.: Положение об инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 6 октября 1997 г. № 1066 // РГ. 1997. 14 окт.
>>>106>>>
выполняющих указанные функции на государственных или муниципальных предприятиях, в общественных и других объединениях (организациях). Вместе с тем в гл. 30 Уголовного кодекса РФ наряду с должностными лицами указаны и лица, занимающие государственные должности Российской Федерации (т. е. лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов), и лица, занимающие государственные должности субъектов РФ (т. е. лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов). Таким образом, должностным лицам правоохранительных органов при квалификации преступлений против государственной и муниципальной службы необходимо анализировать не только федеральную законодательную базу, связанную с государственной службой (например, ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", соответствующие положения и указы Президента РФ), но и законы субъектов РФ, устанавливающие основы государственной и муниципальной службы в субъектах РФ.
Поскольку легальные определения таких понятий, как "организационно-распорядительные функции" и "административно-хозяйственные функции", отсутствуют, то следует использовать положения, содержащиеся, например, в постановлении № 6 Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе"1. Вы-
1 В течение 90-х гг. (до принятия Пленумом Верховного Суда РФ постановления от 10 февраля 2000 г. № 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе") суды Российской Федерации руководствовались постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. № 3, в соответствии с которым: 1) к представителям власти относились служащие государственных органов и учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами или предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности (депутаты, председатели, их заместители и члены исполкомов — руководящие служащие местной администрации, судьи, прокуроры, следователи, сотрудники милиции, государственные инспекторы и контролеры, лесничие и др.); 2) под организационно-распорядительными обязанностями понимались функции по осуществлению руководства трудовым коллективом, участком работы, производственной деятельностью отдельных служащих
>>>107>>>
полнение перечисленных функций по специальному полномочию означает, что лицо исполняет определенные функции, возложенные на него законом (стажеры органов милиции, прокуратуры и др.), нормативным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом. Такие функции могут осуществляться в течение определенного времени или одноразово либо совмещаться с основной работой (народные и присяжные заседатели и др.).
Особо хотелось бы отметить вопрос о представителях власти. Закон относит к числу должностных лиц и представителей власти (административной власти), т. е. служащих специальных (правоохранительных и контролирующих) государственных и муниципальных органов, чьи властные полномочия публичного характера выходят за пределы данного органа. К представителям власти относятся лица, осуществляющие законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работники государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных ор-
(подбор и расстановка кадров, планирование работы, организация труда подчиненных, поддержание трудовой дисциплины и т. п.). Такие функции, в частности, осуществляют руководители министерств, государственных комитетов, ведомств, государственных, общественных предприятий, учреждений, организаций, органов местного самоуправления и их заместители, руководители структурных подразделений (начальники цехов, заведующие отделами, лабораториями, кафедрами, их заместители и т. п.), руководители участков работ (мастера, прорабы, бригадиры); 3) под административно-хозяйственными обязанностями понимались полномочия по управлению или распоряжению государственным, кооперативным или общественным имуществом: установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечения контроля за этими операциями, организация бытового обслуживания населения и т. д. Такими полномочиями в том или ином виде и объеме могут обладать начальники хозяйственных органов, снабженческих, финансовых отделов и служб и их заместители, заведующие складами, директора магазинов, мастерских, ателье, ведомственные ревизоры и контролеры и др. Следует, однако, отметить, что данные разъяснения в связи с быстрыми изменениями в экономической и социально-правовой сфере российского государства на сегодняшний день устарели, и практика требует новых рекомендаций по применению государственно-служебного законодательства.
>>>108>>>
ганов государственной власти субъектов РФ1, члены Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, судьи федеральных судов и мировые судьи, судебные приставы, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД РФ и ФСБ России, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями).
Распорядительные действия (полномочия) представителей власти могут распространяться на граждан и юридических лиц, организационно не подчиненных им по службе. Представители власти имеют право давать обязательные указания для этих лиц, применять меры принуждения и т. д. Представителями власти могут быть и лица, входящие в состав коллегиальных органов, обладающих вышеназванными полномочиями. Для представителей власти характерно обладание функциональной властью вне границ организации, где они занимают государственные и муниципальные должности. Представители власти, находящие на государственной или муниципальной службе, являются должностными лицами.
Организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий.
К административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряже-
1 Депутаты Государственной Думы по новому Федеральному закону, устанавливающему их правовой статус, не являются государственными служащими. Вместе с тем ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" определяет государственную должность депутатов как государственную должность категории "А", т. е. должность, устанавливаемую Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов."Следовательно, обладая государственной должностью, депутаты могут признаваться должностными лицами. С другой стороны, заслуживает внимания точка зрения, согласно которой депутатов можно относить к категории лиц, работающих в сфере органов публичной власти, т. е. считать их представителями публичной (государственной и муниципальной)власти.
>>>109>>>
нию имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т. п.
Рассматривая вопрос о должностном лице, целесообразно остановиться на таких понятиях, как "общее покровительство по службе" и "попустительство по службе" (особенно важно уточнение этих понятий в связи с квалификацией преступления как взятки). Общим покровительством по службе являются, в частности, действия, связанные с незаслуженным поощрением, внеочередным необоснованным повышением в должности, совершение других действий, не вызываемых необходимостью. К попустительству по службе следует относить, например, непринятие должностным лицом мер за упущения или нарушения в служебной деятельности взяткодателя или представляемых им лиц, нереагирование на его неправомерные действия.
Не являются должностными лицами работники государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, исполняющие в них профессиональные или технические обязанности, которые не относятся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям.
Законодатель в примечании к ст. 318 ("Применение насилия в отношении представителя власти"), содержащейся в гл. 32 Уголовного кодекса РФ "Преступления против порядка управления", устанавливает, что "представителем власти в настоящей статье и других статьях настоящего Кодекса признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости". Таким образом, в примечании к ст. 318 Уголовного кодекса РФ устанавливаются конкретные признаки представителя власти: 1) это должностное лицо правоохранительного органа; 2) это должностное лицо контролирующего органа; 3) иное должностное лицо, наделенное в установленном порядке распорядительными полномочиями; 4) конкретные распорядительные полномочия распространяются только на лиц, не находящихся от представителя власти в служебной зависимости.
>>>110>>>
Следует отметить, что законодатель, изменив понятия организационно-распорядительные и административно-хозяйственные "обязанности" должностных лиц на одноименные "функции", использует применительно к "лицам, выполняющим управленческие функции" термин "исполнительно-распорядительные и административно-хозяйственные обязанности".
Важно учитывать и то, что определение понятия должностного лица необходимо также для правильного рассмотрения судами жалоб граждан на действия и решения должностных лиц различных государственных органов и органов местного самоуправления, нарушающих права и свободы граждан. 27 апреля 1993 г. был принят Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 2 апреля 1990 г. в целях правильного и единообразного применения законодательства разъяснило, что ответственность за должностные преступления могут нести и лица, которые помимо своих профессиональных функций дополнительно осуществляют должностные обязанности (врач — при незаконной выдаче листка нетрудоспособности; преподаватель — при злоупотреблении обязанностями члена квалификационной или экзаменационной комиссии и т. п.)1. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 1993 г. "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан", в котором разрешаются возникшие у судов проблемы при рассмотрении дел по жалобам на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан, вопрос о понимании должностного лица вообще не рассматривается2.
Уголовный кодекс РФ в разделе "Преступления против государственной власти" в гл. 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" устанавливает следующие составы уголовных преступлений: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285); превышение должностных полномочий (ст. 286); отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (ст. 287); присвоение полномочий должностного лица (ст. 288); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289);
1 См.: В Верховном Суде СССР // Известия. 1990. 5 апр.
2 ВВС РФ. 1994. № 3. С. 4—7.
>>>111>>>
получение взятки (ст. 290); дача взятки (ст. 291); служебный подлог (ст. 292); халатность (ст. 293). В правовой теории и особенно в правоприменительной практике часто возникает вопрос: каков статус тех лиц, которые выполняют организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции (обязанности) в коммерческих и некоммерческих организациях, частных предприятиях, хозяйственных товариществах и обществах, приватизированных предприятиях торговли, здравоохранения? Являются ли они должностными лицами, т. е. субъектами преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, предусмотренных содержащимися в гл. 32 Уголовного кодекса РФ составами преступлений?
Согласно Уголовному кодексу РФ ответ на этот вопрос будет отрицательным. Так как злоупотребление должностными полномочиями возможно не только на государственной или муниципальной службе, но и на службе в коммерческих или иных организациях, то новый Уголовный кодекс РФ содержит гл. 23 "Преступления против интересов службы в коммерческих организациях". Статья 201 этого Кодекса устанавливает уголовную ответственность за использование лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, своих полномочий вопреки законным интересам этой организации и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам, если это деяние повлекло причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества и государства. Таким образом, в уголовном праве теперь различаются два понятия: 1) должностное лицо1 и 2) лицо, выполняющее управленческие функции2 в коммерческой или иной организации (например, некоммерческой организации3).
1 См.: Егорова Н. Присвоение полномочий должностного лица // РЮ. 1999. № 6. С. 46—47; Она же. Коллизия материальных и процессуальных норм в "служебных" преступлениях // РЮ. 1999. № 10. С. 39; Макаров С. Субъекты должностных и "служебных" преступлений // РЮ. 1999. № 5. С. 46; Филимонов Ю. Нотариус — лицо должностное? // РЮ. 1996. № 9. С. 31— 33; Безусое С. Частный нотариус — недолжностное лицо // РЮ. 1997. № 5. С. 31—32.
2 См.: Егорова Н. Субъект преступлений против интересов службы // Законность. 1998. № 4. С. 8—12.
3 См.: ФЗ от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях" // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; ФЗ от 12 января 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.
>>>112>>>
Кто же признается лицом, выполняющим управленческие функции? В п. 1 Примечания к ст. 201 УК РФ определяется, что выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации в статьях главы 23 УК РФ признается лицо, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности в коммерческой организации независимо от формы собственности, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением. В п. 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" указанный перечень дополняется поверенными, представляющими в соответствии с договором интересы государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вкладов) которых закреплена (находится) в федеральной собственности. Если злоупотребление полномочиями причинило вред интересам исключительно коммерческой организации, не являющейся государственным или муниципальным предприятием, уголовное преследование осуществляется по заявлению этой организации или с ее согласия. На общих основаниях осуществляется уголовное преследование, если злоупотребление полномочиями причинило вред интересам других организаций, а также интересам граждан, общества или государства. При этом в известных пределах можно использовать вышеуказанные толкования Верховным Судом понятий "организационно-распорядительные" и "административно-хозяйственные" обязанности. Под коммерческой организацией в соответствии со ст. 50 ГК РФ следует понимать организацию (юридическое лицо) в качестве основной цели своей деятельности преследующее извлечение прибыли (например, хозяйственное товарищество и общество, производственный кооператив, государственное и муниципальное унитарное предприятие). При этом необходимо учитывать, что унитарное предприятие, являясь в силу ст. 113 ГК РФ коммерческой организацией, не наделено правом собственности на закрепленное за ним собственником (учредителем) имущество, в отношении которого оно осуществляет лишь хозяйственное ведение или оперативное управление (ст. 114—115 ГК РФ). К некоммерческой организации, которая не является органом государственной власти или местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, в соответствии с гражданским законодательством относятся потребительский ко-
>>>113>>>
оператив, общественное объединение или религиозная организация, благотворительные и иные фонды, а также учреждение, которое создается собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 50 и 120 ГК РФ).
Поскольку в уголовном законодательстве появилось понятие "лицо, выполняющее управленческие функции", то, думается, целесообразно выяснить, какие же функции являются управленческими. С теоретической точки зрения, управленческими функциями являются: информационное обеспечение, прогнозирование и моделирование, планирование, учет, контроль (надзор), координация, организация, руководство, распорядительство. Каждая из этих функций имеет конкретное содержание. Поэтому на практике при привлечении к уголовной или административной ответственности лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой организации независимо от форм собственности, государственном или муниципальном предприятии или некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, необходимо конкретно выяснять характер и содержание каждой из управленческих функций. При этом необходимо помнить, что по замыслу законодателя (примечание к ст. 201 УК РФ) выполнение управленческих функций раскрывается через выяснение лишь организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей конкретного лица.
С точки зрения уголовной и административной деликтоспо-собности, лица, выполняющие управленческие функции как субъекты преступления против интересов службы в коммерческих или иных организациях и специальные субъекты административного правонарушения подразделяются на следующие группы: 1) служащие коммерческой организации независимо от формы собственности; 2) служащие государственного или муниципального предприятия; 3) служащие некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением; 4) лица, ответственные в силу занимаемой должности за обеспечение соблюдения специальных правил, технологической дисциплины, специальных обязанностей в вышеуказанных организациях (например, должностные лица, ответственные за эксплуатацию транспортных средств); 5) служащие предприятий и организаций специального профиля и назначения, режим работы которых тре-
>>>114>>>
бует повышенной ответственности персонала (например, должностные лица предприятий, подконтрольных органам Госатомнадзора России).
Субъектами преступлений против интересов службы в коммерческих и иных организациях являются также частные нотариусы, аудиторы, служащие охранных и детективных служб. Использование частным нотариусом или частным аудитором своих полномочий вопреки задачам своей деятельности и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам, если это деяние причинило существенный вред правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства влечет уголовную ответственность вплоть до лишения свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет (ст. 202 УК РФ). Руководители или служащие частной охранной или детективной службы несут уголовную ответственность за превышение полномочий, предоставленных им в соответствии с лицензией, вопреки задачам своей деятельности (ст. 203 УК РФ).
Важным составом преступления, установленным в новом Уго~ ловном кодексе РФ, является "коммерческий подкуп" (ст. 204 УК РФ), заключающийся в незаконной передаче лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно в незаконном оказании ему услуг имущественного характера за совершение действий (бездействия) в интересах дающего в связи с занимаемым этим лицом служебным положением. Соответственно наказывается в уголовном порядке и незаконное получение лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное пользование услугами имущественного характера за совершение действий (бездействия) в интересах дающего в связи с занимаемым этим лицом служебным положением. Вместе с этим лицо, совершившее коммерческий подкуп (т. е. передавшее лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества и т. п.), освобождается от уголовной ответственности, если в отношении него имело место вымогательство или если это лицо добровольно сообщило о подкупе органу, имеющему право возбудить уголовное дело.
Разрабатываемое в настоящее время законодательство о местном самоуправлении определяет и использует понятие "долж-
>>>115>>>
ностное лицо". Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 1 устанавливает два понятия: 1) должностным лицом местного самоуправления является выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих; 2) выборное должностное лицо местного самоуправления — должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Кроме того, этот закон использует и понятие "государственное должностное лицо" (например, п. 3 ст. 17). Очевидно, под ним законодатель понимает должностное лицо, находящееся на государственной службе. Должностным лицом как субъектом административных правонарушений и уголовно наказуемых деяний следует считать представителей власти, служащих государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также лиц, выполняющих организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. С другой стороны, к уголовной ответственности могут привлекаться лица, совершившие преступления против интересов "негосударственной" и "немуниципальной" службы — против интересов службы в коммерческих и иных организациях: служащие государственных и муниципальных хозяйствующих субъектов, банков и иных кредитно-финансовых учреждений, предприятий, организаций независимо от форм собственности, общественных объединений, коммерческих предприятий любой организационно-правовой формы (акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, частные предприятия, предприятия с иностранными инвестициями). Однако все перечисленные субъекты — "служащие" должны осуществлять комплекс властных полномочий распорядительного и организационного характера: организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции (управленческие функции); их действия связаны с юридически значимыми последствиями и обязательны для третьих лиц.
Организационно-распорядительные функции осуществляют: 1) руководители всех звеньев государственного аппарата (государственных органов) и их заместители, ответственные за дея-
>>>116>>>
тельность подведомственных им органов, предприятий, учреждений и организаций;
2) лица, имеющие в непосредственном подчинении других лиц (определенный управленческий персонал);
3) лица, уполномоченные издавать нормативные и (или) индивидуальные правовые акты.
К лицам, осуществляющим распорядительные функции, относятся руководящие сотрудники и руководители структурных подразделений Государственного Банка России (Банка России), других финансово-кредитных учреждений, финансово-контрольных органов, представители административной власти; например, служащие территориальных управлений Комитета по антимонопольной политике, госстандарта, Госкомцен, налоговых и иных государственных инспекций, других надзорных органов, уполномоченные направлять обязательные предписания, возбуждать производства по делам об административных правонарушениях (экологических, налоговых, санитарных, нарушениях в сфере строительства, таможенных правил и т. д.), применять экономические и административные санкции к юридическим и физическим лицам.
Организационные функции связаны:
1) с управлением государственным, муниципальным и иным имуществом;
2) заключением хозяйственных договоров (контрактов);
3) решением вопросов о приобретении и реализации материальных ценностей;
4) обеспечением внедрения и соблюдения технологических процессов на производстве, в том числе природоохранных, качества выпускаемой продукции, осуществлением контрольно-надзорных функций и др.
В зависимости от характера деятельности к должностным лицам могут быть, например, отнесены следующие категории служащих:
1) представители органов государственной власти, в том числе служащие контрольно-надзорных органов, обладающие властными полномочиями внешнего характера по реализации государственных функций. Именно к этой категории служащих целесообразно применять понятие "публичное должностное лицо" (глава администрации, прокурор, судья, служащие Центрального Банка России — т. е. лица, имеющие распорядительные и контрольные полномочия и т. д.);
2) служащие, осуществляющие распорядительные, организационные и административно-хозяйственные функции в государ-
>>>117>>>
ственных и муниципальных образовательных учреждениях, учреждениях культуры, здравоохранения, науки и т. д.;
3) служащие, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Уголовный кодекс РФ в отдельной гл. 33 устанавливает составы преступлений против военной службы (ст. 331—352). При этом в ст. 331 Уголовного кодекса РФ преступлением против военной службы признаются предусмотренные гл. 33 Уголовного кодекса РФ преступления против установленного порядка прохождения военной службы, совершенные военнослужащими, проходящими военную службу по призыву либо по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, а также гражданами, пребывающими в запасе, во время прохождения ими военных сборов. В соответствии со статьями гл. 33 Уголовного кодекса РФ уголовную ответственность несут военные строители военно-строительных отрядов (частей) Министерства обороны Российской Федерации, других министерств и ведомств Российской Федерации.
Важным предметом исследования является вопрос о правовом статусе должностного лица, который можно определить как урегулированное нормами права положение должностного лица в органах государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной власти, в органах прокуратуры), органах местного самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях, Вооруженных Силах РФ, других войсках (например, внутренние войска МВД РФ, Железнодорожные войска РФ) и воинских формированиях (например, органы внешней разведки РФ, военизированные части ведомственной пожарной охраны), которое характеризуется следующими составными элементами:
1) осуществление деятельности на установленных законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов принципах государственной службы: законности, подконтрольности и подотчетности; обязательности решений вышестоящих органов и должностных лиц; внепартийности государственной и муниципальной службы; ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей и других принципах;
2) наименование должностного лица и место в организационной системе государственной службы (определяется его подчи-
>>>118>>>
ненностью и различными атрибутами должности — печать, право подписи на важных документах и т. п.);
3) функции должностного лица — главные направления практического воздействия при выполнении задач по должности и реализации установленных в нормативных актах полномочий. Функции характеризуют предметную направленность деятельности и определяют компетенцию должностного лица. Различаются организационные, распорядительные, административно-хозяйственные, юрисдикционные, воспитательные, контрольные, представительные функции;
4) права и обязанности — это центральные элементы статуса, характеризующие юридическое состояние должностного лица; они определяют границы должного и возможного поведения и действий должностного лица; выражаются в совершении определенных действий или в соблюдении запретов и ограничений по службе;
5) правовые формы и методы реализации функций и полномочий (убеждение и принуждение, предупреждение, пресечение, стимулирование, запреты и т. д.);
6) гарантии реализации полномочий должностного лица — это организационно-правовые средства, с помощью которых государство обеспечивает осуществление полномочий должностного лица (применение средств принуждения к лицам, административ-но-юрисдикционные полномочия, наличие определенных льгот, нормативное установление оснований для прекращения службы, увольнения из государственных органов и органов местного самоуправления и т. д.);
7) ответственность — неотъемлемый элемент правового статуса должностного лица, предполагающий создание обстановки взаимной требовательности, организованности, а также выполнения условий служебной дисциплины. Иными словами, служебная дисциплина означает соблюдение должностными лицами установленных законодательством Российской Федерации (законами, положениями, присягой, контрактом о службе, положениями о различных видах государственной службы, приказами вышестоящих руководителей) порядка и правил при выполнении возложенных на них обязанностей и осуществлении имеющихся у них полномочий. Ответственность характеризуется наличием: а) объективных требований к должностному лицу; б) субъективного отношения к этим требованиям. Соответственно различается, во-первых, позитивная ответственность, т. е. эффективное выполнение служащими своих полномочий, своего служебного долга, стремление
>>>119>>>
работать более качественно и достигать высоких показателей в работе, и во-вторых, ретроспективная ответственность, т. е. ответственность должностных лиц за нарушение служебной дисциплины, совершение административных правонарушений и преступлений;
8) льготы, гарантии и компенсации. Например, отдельным должностным лицам предоставляется право на дополнительную жилую площадь или дополнительную комнату, право на бесплатное медицинское обслуживание, льготные поездки на санаторно-курортное лечение, земельные участки под строительство индивидуальных домов на безвозмездной основе, на льготных условиях места в детских дошкольных учреждениях, школах-интернатах и летних оздоровительных лагерях и т. д. для детей служащих.
Должностных лиц можно классифицировать:
1) по объему служебных полномочий на: а) должностных лиц, которые имеют полномочия внутриорганизационного характера (руководители государственных и муниципальных учреждений и их заместители); б) должностных лиц, которые имеют полномочия публичного характера, т. е. это должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления (министры и их заместители, главы администраций и руководители структурных подразделений администраций);
2) по признаку исполняемой роли в осуществлении управленческих функций на: а) руководителей; б) специалистов, уполномоченных совершать действия, которые влекут правовые последствия для других субъектов права;
3) по видам государственной и иной деятельности на: а) должностных лиц органов представительной государственной власти (аппарат палат Федерального Собрания Российской Федерации, представительных органов субъектов Российской Федерации, областных (краевых) органов представительной власти, органов местного самоуправления); б) должностных лиц органов исполнительной власти (служащие аппарата Центральной избирательной комиссии, главы администраций, их заместители, руководители структурных подразделений администрации и т. д.); в) должностных лиц аппарата Верховного Суда, Конституционного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, областного (краевого), городского (районного) народных судов и т. д.); г) представителей судебной власти и правоохранительных органов (су-Дьи, прокуроры, следователи, сотрудники милиции и т. д.); д) должностных лиц государственных и муниципальных учреждений;
>>>120>>>
е) должностных лиц, находящихся на военной службе, на службе в других войсках и воинских формированиях РФ.
С точки зрения административной деликтоспособности, должностные лица как специальные субъекты должностного административного правонарушения подразделяются на следующие группы: 1) публичные должностные лица, наделенные внешне-властными полномочиями (представители власти); 2) руководители государственных и муниципальных учреждений; 3) должностные лица государственных и муниципальных учреждений, лица, находящиеся на военной службе, на службе в других войсках и воинских формированиях РФ, ответственные в силу занимаемой должности за обеспечение соблюдения специальных правил, технологической дисциплины, специальных обязанностей.
Должностные лица могут быть разделены на следующие группы: 1) занимающие государственные должности категории "А" (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и др.); 2) занимающие государственные должности категории "Б" (лица, замещающие должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории "А"); 3) занимающие государственные должности категории "В" (лица, замещающие должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий). Должностных лиц можно подразделить на следующие группы по месту (уровню) нахождения занимаемой ими должности в Реестре государственных должностей государственной службы: 1) должностное лицо, занимающее высшую государственную должность государственной службы (руководитель аппарата государственного органа, заместитель руководителя аппарата, начальник управления); 2) должностное лицо, занимающее главную государственную должность государственной службы (заместитель начальника управления, начальник отдела, начальник отдела в составе управления, заместитель начальника отдела в составе управления, советник); 3) должностное лицо, занимающее ведущую, государственную должность государственной службы (консультант, специалист-эксперт); 4) должностное лицо, занимающее старшую государственную должность государственной службы (ведущий специалист); 5) должностное лицо, занимающее младшую государственную должность государственной службы (специалист 1-й категории).
>>>121>>>
Целесообразно говорить и о таких категориях должностных лиц, которые: 1) занимают должность в порядке назначения; 2) занимают должность в порядке конкурса; 3) занимают должность в порядке избрания.
Должностные лица могут также подразделяться на руководителей аппарата государственного органа и оперативных сотрудников. Руководитель реализует свои полномочия в целях осуществления компетенции возглавляемого им органа (учреждения). Содержанием деятельности руководителя, как правило, является: подготовка и принятие важных управленческих решений (административных -актов); осуществление управленческой деятельности с использованием различных неправовых форм управления (проведение совещаний, дача указаний, проведение консультаций и т. п.); контроль за выполнением принятых решений; применение административно-юрисдикционных и дисциплинарных мер принуждения. Оперативный сотрудник — это лицо, деятельность которого связана с исполнительно-оперативным осуществлением управленческих функций по реализации компетенции государственных органов. Он помогает разрабатывать и предлагает руководителям, а также другим служащим аналитические данные, варианты вероятных решений и действий; прорабатывает многие вопросы, по которым могут быть в дальнейшем приняты правовые решения.
Как нам представляется, всех лиц, занятых осуществлением государственно-служебных функций, следует разделить на три категории: 1) должностные лица (определить понятие в служебном законодательстве, подразделить на группы); 2) государственные служащие (выделить различные категории); 3) вспомогательный и технический персонал (в западной административно-правовой теории это рабочие, находящиеся на государственной службе). Вспомогательный персонал — это служащие, которые выполняют вспомогательные материально-технические операции по обеспечению деятельности должностных лиц. Непосредственного участия в деятельности по осуществлению компетенции соответствующих органов они не принимают и занимаются обслуживанием информационных процессов и материально-техническим обслуживанием деятельности аппарата государственных органов.
Подводя итог анализу понятия должностного лица и его правового статуса, хотелось бы отметить, что для внесения ясности в
>>>122>>>
существо этого вопроса необходимо провести большую и длительную работу ученых-юристов, законодателей Российской Федерации, а также служащих правоохранительных органов1.
[ Назад ] [ Домой ] [ Вверх ] [ Следующий ]
// // #bn {display:block;} #bt {display:block;}