Анализ современного украинского комплекса нормативов водопользования общей системы нормирования в области использования и охраны вод, воспроизводства водных ресурсов

1. Нормативы экологической безопасности водопользования (ПДК и экологический норматив качества воды водных объектов – ЭНКВ).Технологические нормативы использования вод: текущие и перспективные. Отраслевые технологические нормативы образования веществ, сбрасываемых в водные объекты. Нормативы предельно допустимого сброса загрязняющих веществ (ПДС) в виде: ДК веществ (не легитимный норматив!), предельно допустимой массы веществ.Ключевая роль ПДС в системе нормативов.

2. Нормативы ПДС как инструмент государственного регулирования качества вод (концепция нормирования до 1995 г.).Научное содержание проблемы нормирования сбросов – зависимость между эмиссионными (ПДС) и эмиссионными нормативами (ПДК, ЭНКВ). Анализ предыдущей концепции нормативов ПДС, способов её реализации в течение 40 лет: использование ассимилирующей способности (АС) водных объектов, бассейновый принцип расчетов (БП) – крайнее проявление централизованной административной экономики, расчетные условия.

3. Нормирование сбросов веществ в водные объекты Украины (современная концепция).Качество поверхностных и морских вод в условиях продолжительного хозяйственного кризиса. Сложность комплекса документов в области установления и применения нормативов ПДС: 12 законодательных и 18 основных “подзаконных” нормативно-правовых актов, 11 нормативно-технических документов Украины и 27 документов министерств и ведомств бывшего СССР. Современные изменения правового и эколого-экономического содержания базовых нормативов ПДК и нормативов ПДС. Отсутствие адекватного отражения изменений в комплексе “подзаконных” актов. Практические особенности установления нормативов ПДС и расходы на эту деятельность в период экономического кризиса. Необходимость оценки конечной природоохранной эффективности нормирования. Направления требуемых изменений: смена парадигмы водопользования в условиях экономической перестройки; изменение стратегии и тактики водопользования на основе свободной, независимой друг от друга деятельности водопользователей в соответствии с рыночными отношениями; переход к осуществлению принципов устойчивого развития; признание истощенности и высокого уровня загрязненности поверхностных вод. Искусственная “экологизация” системы нормативов ПДС посредством некорректного использования показателей токсичности. Сравнительная характеристика современной и предыдущей концепции нормативов ПДС. Оправданность перехода к новой концепции нормирования сбросов веществ в зависимости от ответов на вопросы: 1) исчерпала ли свои эколого-экономические возможности прежняя концепция? 2) возможна ли адаптация предыдущей концепции к “рыночным” условиям хозяйствования? Ответы на эти вопросы даются в пп. 4-7.

4. Система численного оценивания загрязненности водных объектов.Оценка свободной АС – элемент системы численного оценивания загрязненности, дающей наиболее полное представление о возможностях регулирования качества воды. Информационная база для оценивания – статистически обработанные ежегодные данные о качестве вод, получаемые при осуществлении государственного мониторинга вод. Предложенные автором расчетные показатели загрязненности (РПЗ) могут использоваться для решения задач управления водопользованием и регулирования качества вод. Оценивание с помощью РПЗ осуществляется на годичных временных интервалах, оценками характеризуются: отдельные речные пункты, реки первого порядка, речные бассейны. Для целей данной работы в системе РПЗ наибольшее значение имеют показатели остаточного (свободного) ассимилирующего потенциала для примеси (вещества) X и его доля – A1(X) и A1,%(X) соответственно. Они характеризуют способность реки к приему примеси X без нарушения нормативов ПДК в течение года при фактическом режиме ее внутригодового распределения.

5. Потенциальная эффективность государственного регулирования сбросов веществ в водные объекты.Потенциальная эффективность регулирования (ПЭР) качества воды зависит лишь от состояния водного объекта, его способности ассимилировать без нарушения нормативов ПДК примесей, поступающих с возвратными водами водопользователей, и не зависит от способов осуществления водоотведения. Автором выполнены оценки ПЭР сбросов веществ в водные объекты Украины с помощью РПЗ для 1983-1988 гг., периода наибольшей активности хозяйственной системы, т.е. для наихудших условий регулирования при объективно наибольшей антропогенной нагрузке. Для данной работы интерес представляют полученные оценки абсолютной (А1, в тыс. тонн) и относительной (A1,%) величин свободной АС. Изучена трансграничная (Россия – Украина) АС рек Днепр, Сев. Донец, Десна, Снов и Псёл. Результаты свидетельствуют об устойчиво высоком загрязнении уже в верхних украинских пунктах наблюдений, о полном отсутствии либо о малых возможностях регулирования по большинству показателей состава и свойств вод, о критическом влиянии хозяйственной деятельности на территории России на водопользование и возможности регулирования качества вод на Украине.Обеспечение государственной экологической безопасности, проверка соблюдения условий международных соглашений о трансграничных переносах загрязняющих веществ, в частности по рекам бассейна Днепра, может основываться на системе РПЗ. При этом особое внимание должно уделяться характеристикам АС. Оценки ПЭР качества воды использовались автором в УкрНИИЭП (бывшем ВНИИВО, УкрНЦОВ) при научном обосновании Национальной программы экологического оздоровления бассейна Днепра и улучшения качества питьевой воды. Система РПЗ предложена для введения в государственную статистическую отчетность Гидрометкома об использовании и охране природных ресурсов.Сделан вывод об очень ограниченных возможностях государственного регулирования качества вод на основании прежней концепции(ответ на вопрос 1). Эта концепция сдерживала регулирующее воздействие нормирования сбросов веществ с возвратными водами на развитие хозяйственных отношений в области использования и охраны вод.

6. Реализация нормативов ПДС в современных условиях.Последний нормативно-правовой акт в области нормирования сбросов – “Правила-99” – породил значительное количество неурегулированных проблем. К наиболее существенным конкретным недостаткам этого документа относятся следующие.

• Терминологические погрешности и неправильные значения основных понятий.

• Несоответствие центрального понятия и термина “категория качества воды” (КК) требованиям Водного кодекса Украины (ВКУ), разрушение предусмотренной причинной зависимости между нормативами ПДС и ЭНКВ.

• Отсутствие в настоящее время разработанных и утвержденных в установленном порядке ЭНКВ и КК, что лишает нормативы ПДС целенаправленности, установленной ВКУ.

• Отсутствие какой-либо связи понятия “нормирования качества воды водного объекта” с ЭНКВ, установленным ВКУ.

• Неопределенность и производность местоположения контрольного створа относительно выпуска возвратных вод: “в зависимости от конкретных условий”.

• Жесткость требований к поверхностному стоку водопользователей не соответствует объективным условиям формирования поверхностного стока, отводимого через дождевую канализацию, существующим нормативным документам в области проектирования и устройства систем дождевой канализации, оценки влияния поверхностного стока на водные объекты.

• Противоречие между теоретически вполне справедливой “гибкой” зависимостью необходимой степени очистки возвратных вод от нормативов ПДС, с одной стороны, и основными принципами строительного проектирования и системой нормативных документов в области проектирования, строительства и эксплуатации очистных сооружений, где этот показатель жестко фиксирован либо ограничен, с другой. Нормативы ПДС, особенно в условиях частой смены их концепций, способов определения и существенно изменяющихся эколого-экономических условий, являются гораздо более вариабельными нежели производственные процессы и очистные сооружения. С другой стороны, основная нагрузка на водные объекты исходит со стороны уже существующих предприятий-водопользователей, которые не имеют возможностей изменить степень очистки в зависимости от результатов очередных расчетов.

• Несоответствие цели нормативов ПДС, установленной ВКУ, и существенное изменение последней путем искажений, подмен определения и содержания ЭНКВ.

• Установление особого порядка нормирования сбросов веществ для группы крупнейших водопользователей – коммунальных сооружений полной биологической очистки. Нормативы предельно допустимого содержания (являющиеся нелегитимными!) по показателям БПК5, ХПК и взвешенным веществам ограничиваются сверху, а по остальным загрязняющим веществам “устанавливаются органами Минэкобезопасности на местах при условии, что достигнутая категория качества воды при этом не ухудшится”. Эти пределы существенно выше характеристик, предусмотренных и достигаемых при так называемых передовых и наилучших технологиях водоохраны, которые достаточно широко распространены на Украине. Порядок нормирования для таких технологий не конкретизирован. Нечеткая формулировка последнего требования привела к такому его пониманию, когда из процесса установления исключается процедура какого-либо расчета, что полностью игнорирует объективные внутриводоемные процессы.

• Центральным требованием к нормативам ПДС является их зависимость от КК поверхностных вод, “предусмотренной для отдельных участков водного объекта”. Из этой формулировки никак не следует основное положение ВКУ о том, что сами КК являются производными (вторичными) от ЭНКВ водных объектов. Не учитывается, что КК относятся не к отдельным участкам, а к водным объектам в целом, что категоризация осуществляется не волевым путем, а является результатом исследований.

• Полное игнорирование основных гидрологических особенностей природных водных объектов, например, межгодовой и внутригодовой неравномерности стока рек. Отсутствие каких-либо упоминаний о локальных гидрохимических условиях, фоновых концентрациях и т.п. Отсутствие учета специфики в случаях хозяйственного использования водного объекта (например, регулирования стока).

• Отсутствие учета основных гидравлических, химических и биологических процессов, в которые вовлекаются возвратные воды внутри водных объектов, и чье значение давно стало общепризнанным в теории и практике охраны вод, например, смешения, разбавления, химического и биологического самоочищения.

• Грубые ошибки нормирования токсических свойств возвратных вод в системе нормативов ПДС, описанные в других работах автора.

Противоречивый и неурегулированный статус современных нормативов ПДС, многочисленные серьезные недостатки процедуры их определения и установления – источники трудноразрешимых природоохранных споров.

7. Ассимилирующая способность – объект экономических отношений. БП является крайним выражением в области водопользования особенностей централизованно управляемой экономики. Результаты применения БП могут реализовываться лишь командно-административными методами. C теоретических позиций, проявление в рамках БП, т.е. после одновременного расчета и установления нормативов ПДС, “свободы” хозяйствования отдельными водопользователями (даже в случае уменьшения их сбросов!) разрушает ожидаемую оптимальность результатов БП вследствие особенностей используемой эколого-экономической модели. Переход к условиям рыночной экономики, когда деятельность каждого водопользователя в большей степени зависит лишь от него самого, требует противоположного подхода – организации предельно локального водопользования и повышения экономической ответственности за загрязнение. Такой подход в сочетании с рассмотрением природного единства речного бассейна и процессов формирования качества воды в его пределах может осуществляться лишь на основе чисто экономических мер, в частностиустановления сборов (платежей) за пользование хозяйственно полезными свойствами водного объекта – ассимилирующей и самоочищающей способностью. ВКУ создает для этого благоприятные правовые основания. Более перспективной, чем не завершенная современная концепция, представляется “рыночная трансформация” предыдущей концепции ПДС. Развитие последней, ее адаптация к условиям рыночного хозяйствования, в частности, путемустановления платы за использование АС, продажи квот ассимилирующего потенциала и т.п., открывает возможности для использования опыта деятельности в области нормирования сбросов. Такое направление рыночных преобразований поддерживается российскими экономистами. При установлении подобных сборов должны учитыватьсяосновные хозяйственные функции, осуществляемые в водном объекте относительно сбрасываемых веществ: уменьшение вредности (путем разбавления) и хранение. Последняя функция также должна рассматриваться с позиций помех ниже расположенным водопользователям. Указанное преобразование создает возможности для достаточно автономной деятельности водопользователей. Оно стимулирует: развитие ведомственного контроля качества природных вод, состава и свойств возвратных вод; совершенствование водоподготовки и очистки; выдвижение обоснованных водоохранных требований расположенным выше водопользователям, и др.

Трансформированная концепция может реализовываться двухуровневой схемой регулирования качества вод, которая основывается как на экологической норме антропогенной нагрузки на водные объекты, так и на нормах экологической безопасности водопользования (ответ на вопрос 2). При этом на нижнем уровне регулирования для каждого бассейна либо его автономного участка должен использоваться бассейновый принцип расчетов, предполагающий соблюдение норм ПДК и учитывающий стоимостные характеристики АС, распределяемой между водопользователями в соответствии с рыночными механизмами. Критериальная (целевая) функция должна предусматривать минимальное использование АС речного бассейна. На верхнем уровне для того же бассейна (участка) устанавливаются допустимые нагрузки примесями, исходя из экологической нормы антропогенной нагрузки для достижения (поддержания) соответствующей КК воды. Величина этой нагрузки служит ограничением для допустимых решений, получаемых на нижнем уровне. Соответствующая процедура расчета может быть реализована методами иерархической оптимизации и полностью соответствует принятой концепции экологического нормирования.