Глава 1. Р с ч с и г о на современном этапе

4-го октября 1932 года постановлением СНК СССР было утверждено «Положение о противовоздушной обороне территории СССР». Этим актом было положено начало создания местной противовоздушной обороны СССР (МПВО СССР), предназначенной для защиты населения страны от воздушного нападения противника. В связи с этим 4 октября 1932 года принято считать днем рождения местной противовоздушной обороны - основы будущей системы Гражданской обороны СССР.

В июле 1961 года было принято Положение о Гражданской обороне СССР, в котором указывалось, что «гражданская оборона является системой общегосударственных оборонных мероприятий, осуществляемых заблаговременно, в мирное время в целях защиты населения и народного хозяйства страны от ракетно-ядерного, химического, бактериологического оружия, проведения спасательных и неотложных аварийно-восстановительных работ (СНАВР) в очагах поражения, и строится по территориально-производственному принципу». Были определены содержание работы всех ее звеньев, основные права и обязанности должностных лиц в системе гражданской обороны, разработаны основы управления.

Опыт ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС (1986 г.) и Спитакского землетрясения в Армении (1988 г.) показал, что гражданская оборона не может ограничить свою деятельность рамками военного времени. Ее потенциал, ее силы и средства должны с большей эффективностью использоваться в мирных условиях, особенно при ликвидации последствий стихийных бедствий.

1.1. Задачи и структура гражданской обороны

1.1.1. Основы организации гражданской обороны

Первым нормативным правовым актом в области гражданской обороны стал Указ Президента Российской Федерации от 8 мая 1993 года № 643, закрепивший легитимность на территории Российской Федерации ранее принятых нормативных актов бывшего СССР, регламентирующих ведение гражданской обороны. Кроме того, общее руководство гражданской обороны в Российской Федерации было возложено на Председателя Правительства, являющегося по должности Начальником гражданской обороны Российской Федерации. Председатель ГКЧС России по должности являлся первым заместителем Начальника гражданской обороны Российской Федерации. Также было определено, что руководители органов исполнительной власти республик в составе России, краев, областей, автономных образований, городов и районов, руководители министерств, ведомств и организаций также по должности являются соответствующими начальниками гражданской обороны.

В период с 1993 г. по 1998 г. был принят целый ряд нормативных правовых актов по вопросам гражданской обороны. Среди наиболее важных из них следует отметить: постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 359 «Об утверждении Положения о порядке использования объектов и имущества гражданской обороны приватизированными предприятиями, учреждениями и организациями», постановление Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 г. № 1396 «О реорганизации штабов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям».

В то же время для создания целостной системы защиты населения и объектов экономики от воздействия современного оружия противника необходимо было принятие законодательного акта в области гражданской обороны. Таким первым законодательным актом стал Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне». Закон, во-первых, дал определение гражданской обороне и сформулировал ее задачи. С учетом последующих дополнений и изменений сегодня определение гражданской обороны звучит так: «Гражданская оборона — система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Основными задачами в области гражданской обороны являются:

обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

оповещение населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;

предоставление населению убежищ и средств индивидуальной защиты;

проведение мероприятий по световой маскировке и другим видам маскировки;

проведение аварийно-спасательных работ в случае возникновения опасностей для населения при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

первоочередное обеспечение населения, пострадавшего при ведении военных действий или вследствие этих действий, в том числе медицинское обслуживание, включая оказание первой медицинской помощи, срочное предоставление жилья и принятие других необходимых мер;

борьба с пожарами, возникшими при ведении военных действий или вследствие этих действий;

обнаружение и обозначение районов, подвергшихся радиоактивному, химическому, биологическому и иному заражению;

обеззараживание населения, техники, зданий, территорий и проведение других необходимых мероприятий;

восстановление и поддержание порядка в районах, пострадавших при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; срочное восстановление функционирования необходимых коммунальных служб в военное время;

срочное захоронение трупов в военное время;

разработка и осуществление мер, направленных на сохранение объектов, существенно необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время;

обеспечение постоянной готовности сил и средств гражданской обороны.

Во-вторых, Закон определил следующие принципы организации и ведения гражданской обороны:

организация и ведение гражданской обороны являются одними из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства, обеспечения безопасности государства;

подготовка государства к ведению гражданской обороны осуществляется заблаговременно в мирное время с учетом развития вооружения, военной техники и средств защиты населения от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

ведение гражданской обороны на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях начинается с момента объявления состояния войны, фактического начала военных действий или введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях.

В-третьих, Закон определил полномочия Президента, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, руководителей федеральных органов исполнительной власти, организаций в сфере гражданской обороны, а также права и обязанности населения в области гражданской обороны. Был закреплен принцип единоначалия и персонификации ответственности за организацию и ведение гражданской обороны. Руководители всех структур и уровней управления являлись соответствующими начальниками гражданской обороны.

В-четвертых, была определена система органов управления гражданской обороны, включающая федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны, и его территориальные органы, созданные в установленном порядке; структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, специально уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны; структурные подразделения (работники) организаций специально уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны, создаваемые (назначаемые) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В-пятых, определен состав сил гражданской обороны — воинские формирования, специально предназначенные для решения задач в области гражданской обороны, организационно объединенные в войска гражданской обороны, а также гражданские организации гражданской обороны.

В развитие Федерального закона «О гражданской обороне» был принят целый ряд подзаконных актов — постановления Правительства Российской Федерации (приказы МЧС России):

от 3 октября 1998 г. № 1149 «О порядке отнесения территорий к группам по гражданской обороне»,

от 10 июля 1999 г. № 782 «О создании (назначении) в организациях структурных подразделений (работников), специального уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны»,

от 29 ноября 1999 г. № 1309 «О порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны»,

от 16 марта 2000 г. № 227 «О возмещении расходов на подготовку и проведение мероприятий по гражданской обороне»,

от 27 апреля 2000 г. № 379 «0 накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств»,

от 2 ноября 2000 г. № 841 «06 утверждении Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны».

от 26 ноября 2007 г. № 804 «Положение о гражданской обороне в Российской Федерации»;

от 14 ноября 2008 г. № 687, приказ МЧС «Об утверждении положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях». Зарегистрировано в Минюсте РФ 26 ноября 2008 г. № 12740.

Значительные изменения в организации гражданской обороны произошли после выхода в свет Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии с указанным законом были упразднены службы и гражданские организации гражданской обороны, а также должности начальников гражданской обороны. В качестве сил гражданской обороны вместо упраздненных служб и гражданских организаций гражданской обороны создаются аварийно-спасательные формирования и спасательные службы.

В новой редакции даны полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области гражданской обороны.

Так, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

организуют проведение мероприятий по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения;

осуществляют меры по поддержанию сил и средств гражданской обороны в состоянии постоянной готовности;

организуют подготовку и обучение населения в области гражданской обороны;

создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию технические системы управления гражданской обороны, системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;

планируют мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещению, развертыванию лечебных и других учреждений, необходимых для первоочередного обеспечения пострадавшего населения;

планируют мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время;

создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований:

проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения;

проводят подготовку и обучение населения в области гражданской обороны;

поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;

проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;

проводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время;

создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств.

Организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации:

планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне;

проводят мероприятия по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время;

осуществляют обучение своих работников в области гражданской обороны;

создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию локальные системы оповещения;

создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Организации, имеющие потенциально опасные производственные объекты и эксплуатирующие их, а также имеющие важное оборонное и экономическое значение или представляющие высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время, создают нештатные аварийно-спасательные формирования в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и поддерживают их в состоянии постоянной готовности.

Кроме того, в настоящее время, в соответствии с федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (№ 184-ФЗ от 6 октября 1999 г.) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.) проводится работа по разграничению полномочий и ответственности между федеральным центром и регионами в различных сферах деятельности.

Этими законами определено, что функции предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Реализация положений этих законов осуществляется с 1 января 2006 года.

Это привело к необходимости замены концепции формирования системы управления гражданской обороны. В этой связи определены органы, осуществляющие управление гражданской обороной, которыми являются:

федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны;

территориальные органы — региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации (следует отметить, что законодательно определено, что территориальные органы — региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации, комплектуются военнослужащими войск гражданской обороны, лицами начальствующего состава Государственной противопожарной службы и гражданским персоналом. Руководители указанных территориальных органов назначаются в установленном порядке руководителем федерального органа, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, из числа военнослужащих войск гражданской обороны, лиц начальствующего состава Государственной противопожарной службы и гражданского персонала);

структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны;

структурные подразделения (работники) организаций, уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны, создаваемые (назначаемые) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В законах изменены подходы к организации финансирования мероприятий гражданской обороны. Определено, что:

обеспечение мероприятий по гражданской обороне и защите населения, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, в том числе содержание войск гражданской обороны, является расходным обязательством Российской Федерации;

обеспечение мероприятий регионального уровня по гражданской обороне, защите населения и территорий субъектов Российской Федерации является расходным обязательством субъекта Российской Федерации;

обеспечение мероприятий местного уровня по гражданской обороне, защите населения и территорий муниципального округа является расходным обязательством муниципального образования.