УЧЕБНКИ / мельник
.pdfдарственной политики, а организация исполнения принятых властными институтами решений. Третий термин отражает факт наличия в деятельности государственных служащих властного отношения: принимаемые ими решения и указания являются обязательными для исполнения подчиненными им органами. Слово «бюрократия» (от фр. bureau-бюро – канцелярия и греч. kratos – власть, господство) буквально переводится как власть бюро, канцелярии. В прошлом этот термин был наиболее распространен в западных странах, ныне стал универсальным и прочно вошел в языки многих народов.
Надо отметить, что термин «бюрократия» как в оте- чественном, так и зарубежном политическом контексте всегда имел и имеет двоякое значение – позитивное и негативное.
Позитивный смысл понятия «бюрократия» определяется необходимостью специализации функции управления в сложных социальных системах и выполнения этой функции людьми с надлежащей профессиональной подготовкой. При управлении такими системами бюрократия неизбежно представляет собой иерархическую организацию с подразделениями различных уровней, деятельность которых регламентируется инструкциями, предписаниями, правилами. Следовательно, существование государственной бюрократии, или особым образом организованного чиновничьего аппарата, есть неизбежность и необходимость обеспечения функционирования институтов власти и реализации политики. Формально государственная бюрократия призвана осуществлять только одну функцию – осуществление решений, принятых органами государственной власти. На самом деле административный аппарат оказывает сильнейшее влияние на институты власти. Своими действиями он может способствовать повышению эффективности принятых ими решений либо, наоборот, прямому или скрытому блокированию их выполнения. Государственные служащие, вступая в контакт с представителями самых разных слоев общества, как того требует специфика их деятельности, объективно выполняют функцию артикуляции, или интересов, доводя информацию о существующих общественных проблемах до центров, принимающих решения. Одновременно их обязанностью является формулирование возможных вариантов решения проблем и анализ их наиболее вероятных последствий. Возможность составлять и интерпретировать властные решения делают
430
большую часть общества и правящую элиту зависимыми от бюрократического аппарата, а сам аппарат в широких пределах автономным и самовластным. Отсюда вытекает негативный смысл термина «бюрократия», который чаще всего передается словом «бюрократизм», означающим канцелярщину, волокиту, пренебрежение существом дела ради соблюдения установленных формальностей. При любых регламентациях деятельности бюрократии всегда остаются возможности злоупотребления властью с ее стороны, для подмены задач управления преследованием корпоративных интересов самой бюрократии. Следствием этого является возникновение общественной неудовлетворенности деятельностью бюрократии, причем нередко ее пороки объявляются в принципе неустранимыми.
Бюрократии, или государственной службе, как публичновластному институту традиционно уделяется значительное внимание со стороны исследователей. Классический теоретический анализ бюрократии выполнил М. Вебер, который считал ее одним из главных элементов западной цивилизации Нового времени. Согласно ему, бюрократия – это естественная и необходимая форма всякой социальной организации, а сам термин имеет позитивный смысл и относится к организации вообще. По Веберу, бюрократия является самым чистым видом легального господства. Бюрократиче- ским организациям, по его представлениям, присущи следующие черты: четко определенные должностные функции, основанные на писанных функциях; иерархическая структура, в которой низшие звенья строго подчинены высшим; четкое ведение дел с письменным их сопровождением и системой архивирования; безличный характер власти чиновника, идущий не от его человеческих качеств, а от «места»; жесткость правил и инструкций, ограничивающая свободу принятия решений; профессиональные и деловые критерии для карьерного роста служащих (образование, подготовка, опыт и компетентность). Безличность, рациональность, строгая регламентированность, ограниченность ответственности считаются идеалом организации.
Современные теоретики (Р. Мертон, Э. Гоулднер и др.) продолжают традиции М. Вебера, однако они уже не рассматривают бюрократию как сугубо рациональное явление, а представляют ее как «естественную систему», разрастающуюся по мере усиления разделения труда и включающую наряду с рациональными моментами и иррациональные, с фор-
431
мальными – неформальные, с эмоционально-нейтральными – личностные и т.п. Теперь применительно к бюрократии стало употребляться понятие «дисфункция», означающее реальную возможность поражения аппарата управления «болезнью бюрократизма», а значит, его превращение в препятствие к достижению целей организации.
Главными средствами борьбы с бюрократизмом являются развитие и функционирование демократии, контроль над деятельностью аппарата, обеспечение гласности, открытости, или транспарентности, функционирования всех органов управления, развитие институтов гражданского общества, способных компетентно анализировать и оценивать действия органов государственной власти и управления. Важное значение в повышении эффективности деятельности государственных служащих имеет их регулярная ротация, т.е. замена через определенный срок кадров управленческого аппарата.
Как отмечалось выше, результаты государственного управления не всегда совпадают с намеченными целями. По результатам судят, как государство
воздействует на общество – улучшает жизнь людей или, наоборот, ухудшает. Словом, государственное управление может характеризоваться с точки зрения его эффективности. В самом общем виде эффективным принято считать управление, которое обеспечивает целостность, стабильность и динамичное развитие общества, создание условий для удовлетворения основных потребностей и интересов всех категорий граждан. Стало быть, оценивать эффективность государственного управления можно на основе комплексного подхода к рассмотрению состояния различных сфер жизнедеятельности общества.
Предварительно отметим, что термин «эффективность» происходит от латинского слова «effectus», которое переводится как действие, воздействие, влияние. Эффективным считается действие, приводящее к нужным результатам. Если говорить еще более конкретно, то эффективность в современном значении этого понятия выступает как результативность, представленная в виде соотношения полученного результата и использованных для его достижения затрат. Применительно к государственному управлению степень ее эффективности может быть оценена по показателям исполь-
432
зуемых критериев развития общественной системы с учетом, как это следует из предыдущего изложения, соответствия полученных результатов ранее сформулированным целям.
Существуют различные методики оценки эффективности государственного управления. Общим для всех их является использование определенных критериев, или параметров, характеризующих какие-либо свойства социального объекта, показатели которых позволяют оценить его состояние или динамику изменения. Такие критерии дифференцируются по сферам общественной жизни, отдельным объектам и процессам. Соответственно различают экономический, социальный
èдуховно-культурный виды эффективности государственного управления. Выделяются также эффективность отраслевого, регионального и местного управления и самоуправления. Критерии и показатели эффективности бывают как количественные, так и качественные. Представим основополагающие из них.
Âэкономической сфере главным показателем эффективности управления выступает рост общественного производства на основе использования новейших научно-технических достижений. Система показателей, позволяющих оценить экономический рост, включает валовой внутренний продукт (ВВП; общее денежное выражение конечного продукта и услуг, произведенных в экономике страны в течение года), рост производительности труда (количественное отношение объема полученного продукта к труду, затраченному на его изготовление), отраслевую структуру национальной экономики (ее анализ производится по ВВП, подсчитанному по отраслям), производство основных видов продукции на душу населения, уровень жизни населения (рассчитывается по ряду показателей) и многое другое.
Âсоциальной è духовно-культурной сферах главным критерием эффективности государственного управления является повышение уровня и качества жизни человека. Понятие «уровень жизни» выражает степень удовлетворения материальных и культурных потребностей людей. Эффективность управления этой сферой измеряется такими показателями, как размеры доходов граждан, объем потребления благ и услуг, продовольственных и промышленных товаров, уровень образования, здравоохранения, культуры, стоимость жизни
èдр. Качество жизни определяется качеством потребляемых населением товаров и услуг: питания, одежды, жилища, здравоохранения, образования, окружающей среды, досуга и т.д.
433
Важным показателем является также степень развитости людей в физическом, нравственном и эстетическом отношении, их гражданской активности. Эффективность управления в данной сфере во многом определяется степенью реализаций принципа социальной справедливости. В этом отношении важным показателем является децильный коэффициент – соотношение между уровнями средних доходов 10% населения с самыми высокими доходами и 10% населения с самыми низкими доходами. В индустриально развитых странах не опасным для социальной стабильности считается разрыв в уровнях доходов этих групп населения в 5–7 раз.
Интегральным показателем уровня и качества жизни членов общества и, следовательно, эффективности государственного управления является индекс человеческого развития (ИЧР). Его значения по различным странам ежегодно рассчитываются экспертами ООН и публикуются в специальных докладах. При исчислении индекса учитываются: среднедушевой доход; ожидаемая продолжительность жизни; средняя продолжительность обучения. В соответствии с величиной ИЧР (максимальное – 1, минимальное – 0) страны мира разделяются по четырем равным группам: с очень высоким, высоким, средним и низким уровнем человеческого развития. Для первой группы стран в 2011 г. значение индекса составляло 0,79–0,94, для второй – 0,69–0,78, для третьей – 0,52–0,62, для четвертой – менее 0,52. Республика Беларусь удерживает прочные позиции в группе стран с высоким уровнем человеческого развития. Значение ее ИЧР выросло с 0,725 в 2005 г. до 0,756 в 2011 г. В рейтинге стран по данному показателю в 2011 г. она заняла 65-е место.
Глава 17. ПОЛИТИКА
ИСОЦИАЛЬНЫЙ КОНФЛИКТ
17.1.Понятие, структура и типы социальных конфликтов. Политические кризисы
Понятие социального Совершенно очевидно, что конфлик- конфликта ты являются одним из фундаментальных аспектов политической действи-
тельности. Политика как особый вид деятельности с момента своего возникновения имела дело с регулированием соци-
434
альных конфликтов; и эту свою функцию она призвана выполнять и по сей день. Не случайно поэтому в западной политической и особенно социологической науке развитию теории социальных конфликтов уделяется исключительно большое внимание. По данной проблеме сложилось особое направление исследований – конфликтология. Накоплен также определенный опыт по разрешению возникающих социальных конфликтов, подготовке кадров для такого рода деятельности.
Классиками теории социальных конфликтов в западной политической и социологической науке признаны Карл Маркс и немецкий философ и социолог Георг Зиммель. Относительно Маркса следует оговориться, что он не был основоположником теории конфликтов как специального научного направления. Однако, будучи исследователем социальных противоре- чий, он выдвинул важные положения, которые можно отнести и к теории конфликтов. Отметим значительный вклад в разработку этого научного направления таких современных исследователей, как немецкий политолог Ральф Дарендорф, американские социологи Льюис Козер и Кеннет Боулдинг.
Сначала необходимо выяснить общенаучный смысл понятия «конфликт», без чего невозможно дать его узкоспециальное определение. Слово «конфликт» происходит от латинского корня и в буквальном переводе означает столкновение. В энциклопедических словарях конфликт определяется как столкновение противоположных сил, интересов, мнений, взглядов, как серьезное разногласие между социальными субъектами, чреватое осложнением отношений и борьбой. В философии этим термином обозначается стадия или форма развития противоречия, когда существующие в явлении противоположности достигают состояния полярности, момента взаимоотрицания друг друга и снятия противоречия.
Социальный конфликт выступает как предельный слу- чай развития общественных противоречий, выражающийся в столкновении различных социальных субъектов – народов, наций, государств, классов, социальных групп, общественных объединений, обусловленном противоположностью или существенным различием их потребностей, интересов, ценностей и целей. Если употребить более краткую формулу, то социальный конфликт может быть определен как тип социального отношения, в котором его участники противостоят друг другу по причине несовместимости своих устремлений.
435
Социальный и поли- Здесь необходимо обратить внимание тический конфликты на присутствие в любой разновидности социального конфликта политической составляющей. Она проявляется двояким образом: с
одной стороны, в том, что институты власти обязаны вмешиваться в возникающие социальные конфликты, а с другой – в том, что любой социальный конфликт может привести к изменениям, в том числе существенным, в самой системе политических отношений. Мы уже знаем, что государство порождается конфликтностью человеческого сообщества. Основной его функцией, как и политической системы в целом, является интеграция сообщества, регулирование процесса реализации противоречивых интересов составляющих его групп, а значит, и посредничество при социальных столкновениях. Мы знаем также, что состояние самой политиче- ской системы зависит от того, насколько успешно она справляется с выполнением этого своего основного предназна- чения. Всякие общественные коллизии, даже простые межличностные столкновения, требуют внимательного к себе отношения со стороны институциональных субъектов политики, так как в противном случае они могут привести к сбою
âфункционировании политической системы в целом или ее отдельных элементов. Такой сбой в механизме взаимоотношений субъектов политики принято называть политическим кризисом, который завершается, как правило, изменениями в системе организации власти. Конфликт между двумя и более социальными субъектами, который явным образом не связан с перераспределением власти и не влечет за собой изменений в механизме власти, обычно называют социальным конфликтом. Столкновение между социальными субъектами
âих взаимном стремлении реализовать свои интересы и цели прежде всего путем достижения власти или ее перераспределением, а также изменением своего политического статуса, можно назвать политическим конфликтом.
Как видно, граница между социальным и политическим конфликтами чисто условная: любой социальный конфликт может превратиться в конфликт явно политический; в то же время каждый политический конфликт есть конфликт социальный. Изложенные положения составляют существенный момент в определении социального конфликта, которое дает американский исследователь Л. Козер: «Социальный конфликт – это борьба за ценности и притязания на статус, власть и ресурсы, в ходе которой оппоненты нейтрализуют,
436
наносят ущерб или устраняют своих соперников» [38. С. 32]. Феномен власти, присутствующий в данном определении как объект борьбы конфликтующих социальных субъектов, как раз и указывает на наличие политической составляющей в социальном конфликте, в силу чего любой конфликт может привести к тем или иным изменениям в распределении власти, а значит, и в системе ее организации.
Социальные конфликты являются сложным феноменом общественной жизни. В существующей социологической и политологической литературе прослеживается несколько направлений их анализа. Однако почти во всех источниках в ка- честве основных исследовательских вопросов выступают следующие: 1) причины социальных конфликтов; 2) особенности развития или типы социальных конфликтов; 3) социальные функции конфликтов; 4) способы урегулирования конфликтов; 5) последствия социальных конфликтов. Остановимся на рассмотрении данных аспектов социальных конфликтов.
Причины социальных В политически организованном сооб- конфликтов ществе всегда имеются объективные предпосылки для социальных конфликтов. Действительно, если бы отношения между членами
сообщества были гармоничными, то и не было бы необходимости в учреждении институтов, выполняющих функции принуждения. Однако это не так. Наличие конфликтов в обществах самого разного типа и на различных исторических этапах их развития – бесспорный факт. И нынче, как и тысячи лет назад, несовместимость, а порой и противоположность целей различных социальных субъектов не исчезли. Это и является важнейшей объективной предпосылкой конфликтов в современном обществе.
Какие же причины находятся в основе социальных конфликтов? Большинство исследователей сходится на том, что с точки зрения политики наиболее важные причины конфликтов так или иначе связаны с распределением недостающих социальных ценностей, главными из которых выступают материальные блага, власть и социальный престиж. Вместе с тем различные исследователи дают неодинаковое истолкование механизма действия этих причин. Два таких подхода наиболее четко представлены в произведениях Маркса и Зиммеля.
Согласно Марксу, социальные конфликты коренятся в недостатке общественного богатства. Невозможность для раз-
437
личных социальных групп полностью удовлетворять свои разнообразные и растущие потребности, отчуждение людей от результатов своей деятельности обусловливают социальную дифференциацию, несовпадение и даже противоположность интересов различных общественных групп. Чем более неравномерно распределяются общественные блага, тем вероятнее и глубже конфликт интересов между господствующими и подчиненными социальными группами и слоями. Маркс полагает, что при некоторых специфических условиях открытый революционный конфликт в обществе становится неизбежным. К таким условиям, по его мнению, относятся: усиление несправедливости в распределении социальных благ до некоего критического уровня; полное осознание подчиненными классами своих интересов («классовое самосознание»); создание ими революционной политической организации.
Зиммель также считал, что конфликты в обществе неизбежны и неотвратимы. По его мнению, конфликт есть универсальное явление. Более того, единая и гармоничная группа или общество вообще немыслимы, а если бы они и возникли, то такое «общество святых» оказалось бы нежизнеспособным. Сущность конфликта он понимал как нарушение социальной гармонии, как проявление разделения, дуализма общественного организма. Однако источник таких нарушений он связывал не столько с дефицитом наличных социальных благ, сколько с особенностями внутренней биологической природы людей – «актеров». Согласно Зиммелю, конфликт выражает не просто столкновение интересов, но и нечто большее – нечто такое, что возникает на основе инстинктов людей. «Личность, – пишет Зиммель в работе «Че- ловек как враг», – даже и не подвергаясь нападению, лишь реагируя на самовыражение других, не способна утверждать себя иначе, как через оппозицию, что первый инстинкт, при помощи которого она себя утверждает, есть отрицание другого» [30. Т. 2. С. 502]. С этой точки зрения, конфликты есть постоянное явление общественной жизни, но они могут либо обостряться благодаря столкновениям интересов и инстинкту враждебности, либо смягчаться – как благодаря гармонии отношений, так и благодаря инстинкту любви.
Как видно, и Маркс, и Зиммель рассматривали конфликт как объективное свойство социальных систем. Однако их подходы к пониманию причин и механизмов действия социальных конфликтов в корне отличаются. Если Маркс источ-
438
ник конфликтов усматривал в социальном неравенстве, в от- чуждении человека от результатов своей деятельности, то Зиммель – в биологических свойствах людей. Если Маркс обращается к условиям, которые могли бы разрешить конфликт, то Зиммеля интересует, при каких условиях может измениться острота конфликта. Наконец, если Маркс полагает, что социальный конфликт – это неизбежное и неотвратимое свойство общества и изменений в нем на определенном этапе его существования, то Зиммель считает, что конфликт – это просто один и тот же непрекращающийся социальный процесс, меняющий лишь свою остроту и имеющий различные последствия в том или ином социальном целом.
Современные исследователи предпринимают небезуспешные попытки объединить эти два подхода к пониманию и объяснению социального конфликта. Например, Льюис Козер считает, что причины конфликта в конечном счете коренятся в существующей системе распределения. По его мнению, чем больше неимущие группы сомневаются в законности распределения общественных богатств, тем вероятнее, что они должны будут разжечь конфликт. В то же время Козер придает особое значение и психологическим предпосылкам конфликта, таким, например, как угнетение личности со стороны общественных структур, которые пробуждают соответствующие эмоциональные реакции, повышающие вероятность столкновения и его силу.
Таким образом, в основе социальных конфликтов находятся определенные объективные и субъективные факторы. К числу первых относится дефицит ценностей и благ, к которым устремляются различные группы общества. Это обстоятельство закономерно привело к возникновению такого общественного института, как государство. С его помощью осуществлено насильственное урегулирование «изначального» столкновения. Но при этом важнейшим последствием явилось закрепление неравного положения в обществе различных групп людей, которое пока устранить невозможно. Это обстоятельство и служит фактором, постоянно порождающим социальные конфликты. Субъективной же предпосылкой конфликтов выступает осознание социальными субъектами несовместимости своих интересов и целей. Без минимального уяснения факта социального неравенства, несправедливости в распределении общественных благ конфликты оставались бы только возможностью.
На эту причину конфликтов также указывает большинство исследователей.
439