УЧЕБНКИ / мельник
.pdfобщества. Политика в данном случае рассматривается как одна из сфер приложения активности государства наряду с экономической, социальной и духовно-культурной областями общественной жизни. Это, в свою очередь, позволяет интерпретировать государство не только как сугубо полити- ческий, но и как социальный институт. По мнению сторонников такого подхода, государственная политика не относится ко всем без исключения действиям государства и не включает в себя все проявления его активности как социального института.
Очевидно, что оба подхода к пониманию границ государственной политики имеют под собой определенные основания. Второй подход, например, связывает деятельность государства с более широким спектром задач, которые возникают перед ним как социальным институтом. Однако первый подход для обыденного понимания политики является более привычным, который, кстати, разделяется и большинством исследователей. В его пользу говорит и повсеместно наблюдаемая тенденция трансформации все более широкого круга проблем общественной жизни в политические проблемы, оказывающие возрастающее влияние на политико-властные отношения и на общественно-политическую стабильность. Из него будем исходить и мы при изложении роли государства в политическом процессе.
Несмотря на определенные расхождения между исследователями в понимании границ и, следовательно, природы и сущности государственной по-
литики, большинство из них выделяют в ней ряд универсальных, или атрибутивных, свойств. К их числу обычно относят: публичность; наличие теневых и полутеневых сторон в целеполагании; целенаправленность; комплексность [62. С. 73–80]. Кратко рассмотрим их суть.
Публичность политики государства выражается прежде всего в открытости обсуждения общественно значимых проблем и решаемых государством вопросов. Публичность предполагает вовлечение в процесс разработки целей государственной политики и поиск путей их реализации не только профессиональных политиков (избираемой части правящей элиты) и служащих государственного аппарата (неизбираемой части элиты), но и различных категорий граждан и их представителей, проявляющих заинтересованность в решении
410
обсуждаемых проблем. В частности, при разработке своей политики государство в той или иной мере взаимодействует с наиболее крупными бизнес-корпорациями, политическими партиями и общественными объединениями (группами интереса), средствами массовой информации, экспертно-акаде- мическими кругами, международными организациями. Каждый из указанных партнеров государства обычно имеет свои каналы воздействия на процесс выработки государственной политики и использует специфические способы взаимодействия с центрами подготовки и принятия государственных решений. Публичность политики государства неразрывно связана с существованием разнообразных форм контроля общественности за деятельностью органов государственной власти и управления.
С отмеченным свойством государственной политики связано ее обозначение в английском языке термином «public policy», который на русский язык переводится также словосочетаниями «открытая политика», «публичная политика», «общественная политика», «государственно-публичная политика» и даже «социальная политика». Все эти переводы отражают тот факт, что государственная политика (public policy) затрагивает интересы практически каждого члена общества. Такая политика фактически представляет деятельность различных социальных субъектов, вовлеченных в разработку, принятие и исполнение решений относительно размещения общественных ресурсов, производства и распределения социальных благ. Сфера государственной (публичной) политики в современном обществе, подчеркиваем, имеет тенденцию к расширению и включает регулирование, прежде всего, таких областей общественной жизни, как здравоохранение, жилищное строительство, налоги, социальное страхование, экология, образование, занятость, инновации и т.д. Особое значение данным вопросам придается социальным государством, властные институты которого силой конституционного закона обязаны ими заниматься. Заметим, что термин «публичная политика» как синоним термина «государственная политика» все чаще употребляется и в отечественном политическом лексиконе.
Ориентируясь на осуществление публичной деятельности, государство в то же время является институтом, использующим теневые è полутеневые способы формулирования и осуществления политики. Их неотъемлемой стороной являются непубличные методы диагностики некоторых проблем,
411
согласование позиций различных институтов власти и управления и применение специфических технологий принятия решений. Наличие таких способов выработки целей государственной политики обусловлено следующими причинами.
Во-первых, присутствием в жизнедеятельности государства вопросов, предполагающих конфиденциальность и не рассчитанных на открытость обсуждения с широкой публикой. Они могут быть связаны с проведением тайных операций против государства-противника или с задачами сохранения информации, имеющими статус государственной тайны. Закрытый характер имеют большинство мероприятий, осуществляемых в целях обеспечения национальной безопасности и борьбы с терроризмом.
Во-вторых, теневые и полутеневые методы осуществления государственной политики могут быть обусловлены ориентацией правящей элиты на сокрытие своих истинных целей ради получения групповой выгоды. Выше уже отмеча- лось такое свойство властвующей элиты, как общая заинтересованность входящих в ее состав лиц в сохранении своего привилегированного положения. В этих условиях государственные программы могут становиться формой скрытого перераспределения финансовых и материальных ресурсов между различными группировками внутри правящей элиты. Пресечение таких явлений, в свою очередь, становится важной задачей государственной политики. Это, однако, вовсе не означает, что государство должно отказаться от теневых форм формулирования и осуществления политики.
Целенаправленность государственной политики означает наличие в ней определенной генеральной линии, ориентированной на реализацию цели общественного развития как ее понимает правящая элита. Деятельность органов государственной власти и управления по обеспечению движения общества к намеченной цели называют политическим или правительственным курсом. Саму же цель зачастую определяют как стратегическую. Сформулированные в этой связи приоритетные направления политики государства могут отражать как общенациональные интересы, так и потребности развития отдельных сфер общества и их различных сегментов, например промышленности, сельского хозяйства, образования, здравоохранения и т.д. Совокупность последовательно предпринимаемых правительством действий или, иными словами, осуществляемый им политический курс, является реакцией государственной власти на поступающие в политическую систему сигналы о неудовлетворенных общественных потреб-
412
ностях. Смена приоритетов государственной политики озна- чает корректировку или полный пересмотр политического курса. Нередко сущность политического курса квалифицируют по основной цели политики государства (например, курс на национализацию или, наоборот, приватизацию определенных отраслей экономики; курс на индустриализацию или модернизацию страны; курс на подготовку к войне с целью отражения возможной агрессии или на ее совершение и т.п.).
Комплексность государственной политики означает, что ее приоритеты носят смежно-отраслевой характер и, следовательно, усилия и ресурсы государства не могут сосредото- чиваться на одной какой-либо области жизнедеятельности общества. Эта черта государственной политики предполагает, что целенаправленные изменения в одной отрасли или сфере жизни вызывают необходимость коррекции в регулировании процессов, происходящих в других сферах общества. К примеру, курс на обеспечение устойчивого инновационного развития нашей страны своим главным приоритетом имеет модернизацию материально-технической базы производства на основе новых, высоких технологий. Вместе с тем он повлек за собой необходимость коррекции деятельности научно-исследовательских и инновационно-технологических центров, финансовых структур, учреждений образования, переподготовки и повышения квалификации специалистов, организаций инновационного предпринимательства, предприятий различных отраслей народного хозяйства. Надо заметить, что комплексный характер государственной политики может приводить к необходимости использования, так сказать, синтетических (от греч. synthesis – соединение, составление) форм осуществления правительственного курса. В качестве таких обобщающих форм достижения политиче- ской цели выступают эволюция, реформа и революция.
Разумеется, государственной политике присущи и те общие свойства политики, о которых говорилось выше – универсальность, включенность (инклюзивность), функциональность и др.
Политику государства, как и политику вообще, принято подразделять на внутреннюю и внешнюю. Причем это не автономные, а взаимосвязанные
виды деятельности государства.
В н у т р е н н я я п о л и т и к а представляет собой деятельность институтов и органов государства по выдвижению и
413
реализации долговременных целей и задач жизнедеятельности общества и составляющих его структурных элементов, по регулированию взаимоотношений различных социальных субъектов внутри данного общества. Существуют десятки областей и направлений такой политики. Содержание каждого с той или иной степенью детализации фиксируется
âзаконах государства, других его нормативных правовых актах, а также в различного рода политических документах. Парламент Республики Беларусь даже предпринял попытку закрепить основные направления государственной политики
âспециальном законе. В современных условиях к числу наиболее важных направлений внутренней политики государства обычно относят: экономическую политику, социальную политику, культурную политику, демографическую политику, этнополитику (этнокультурную политику), молодежную политику, экологическую политику, военную политику и др. Отметим суть каждой из них.
Экономическая политика – направление деятельности государства, связанное с поддержанием определенных принципов хозяйствования, сохранением оптимальных, или приемлемых для общества, пропорций между отраслями материального производства и непроизводственной сферы, стимулированием экономической активности населения и обеспечением экономического роста страны. В рамках данного направления выделяют политику в области промышленности, сельского хозяйства, налогообложения, инвестиций, энергетики, транспорта, связи и т.д.
Социальная политика – сфера деятельности государства, связанная с обеспечением достойных условий жизни своих граждан, созданием и поддержанием систем социального обеспечения, образования и воспитания, оказанием услуг населению в области здравоохранения, жилищного строительства, быта, отдыха и т.п. Государство, которое берет на себя обязательство и располагает возможностями осуществлять политику, направленную на обеспечение всего населения определенным комплексом социальных благ, называется социальным государством.
Культурная политика – сфера деятельности государства, связанная с регулированием процессов в духовной сфере и имеющая своей целью обеспечение условий для распространения и усвоения всеми слоями и группами духовных ценностей. Предполагает разработку и осуществление мероприятий по созданию и поддержанию на должном уровне
414
систем образования и профессиональной подготовки, организации научных исследований, созданию благоприятных условий для развития различных видов искусств, реализации населением религиозных потребностей, деятельности средств массовой информации и др.
Демографическая политика – сфера деятельности государства, связанная с регулированием численности населения страны. Целью такой политики может быть либо ограниче- ние роста или даже сокращение численности населения изза перенаселенности страны, либо стимулирование роста численности своих граждан в связи со старением или сокращением населения страны, либо сохранение численности населения на прежнем уровне как оптимальное. Для Беларуси ныне насущной является проблема обеспечения перехода от отрицательной динамики численности населения (превышение убыли над приростом) к положительной (превышение естественного прироста над убылью). Демографическая политика предполагает применение экономических, админи- стративно-правовых и социально-психологических средств влияния на процессы в демографической сфере.
Этнополитика, èëè этнокультурная политика – область деятельности государства, предметом которой является создание равных условий для удовлетворения членами различ- ных этнических и религиозных общностей и групп своих гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав с целью исключения социальных конфликтов на этнической или религиозной почве. Этнополитика предполагает осуществление мероприятий по обеспечению оптимального сочетания интересов каждого отдельного гражданина (создание условий для реализации его прав и свобод), этнотерриториальных общностей, если таковые имеются (создание условий для реализации их права на сохранение и развитие своей культурной самобытности) и народа, или нации в целом как политического сообщества (обеспе- чение национальной безопасности, территориальной целостности государства и динамичного развития общества).
Молодежная политика – направление политики государства, связанное с созданием благоприятных условий для развития возрастной социальной группы, как правило, от 18 до 25–30 лет в связи с особыми статусными потребностями и интересами молодежи (профессиональная подготовка, трудоустройство, социальная адаптация, создание семьи и др.). Такая политика обычно включает в себя следующие меро-
415
приятия государства: расширение сети учреждений образования и профессиональной подготовки; программы трудоустройства молодежи и ее материальной поддержки на период поиска работы; льготное кредитование строительства и приобретения жилья, выдача различных ссуд на обустройство молодежных семей; система пособий на детей; поощрение участия молодежи в общественной деятельности; развитие молодежных объединений и ассоциаций как форм социализации и др. При наличии общих черт в молодежной политике различных государств существуют и многие ее национальные особенности.
Экологическая политика есть направление деятельности государства, связанное с сохранением окружающей среды и защитой природы. Значение природоохранной деятельности государств обусловлено возрастающим влиянием человека на среду своего обитания. Отрицательные последствия производственной деятельности людей на природу столь внушительны, что они приводят к возникновению глобального экологического кризиса, который может быть преодолен только совместными усилиями всех государств мира. В настоящее время под эгидой ООН предпринимаются определенные меры в этой связи. Экологическая политика как направление внутренней деятельности государства заключается прежде всего в принятии законов, регламентирующих воздействие человека и общества на природу. Национальное законодательство должно быть направлено на оптимизацию отношений между обществом и природой, оно призвано стимулировать поиск и реализацию таких форм и методов хозяйственной деятельности, при которых не допускалось бы нанесение ущерба окружающей среде. Важным направлением политики государства в области защиты окружающей среды является внедрение новых природосберегающих технологий, основанных на достижениях научно-технической революции, и модернизация уже существующих производств. Составной частью такой политики являются разработка и финансирование государственных программ в природоохранной и смежной областях. Важно также привлечь общественность к решению задач экологической политики, что предполагает выделение средств на поддержку деятельности соответствующих общественных институтов и объединений.
Военная политика – составная часть политики государства, направленная на подготовку и применение средств вооруженного насилия для достижения политических целей.
416
В относительно самостоятельное направление деятельности государства военная политика выделилась на рубеже XVIII– XIX вв. Ее невозможно отнести только к внутренней или внешней политике, она имеет и тот и другой аспекты. Ее внутренняя сторона связана с созданием средств вооруженного насилия и их возможным использованием в разрешении внутригосударственных конфликтов. Внешняя ее сторона охватывает всю деятельность государства по подготовке и использованию силовых средств для достижения определенных целей в межгосударственных отношениях. Военная политика тесно взаимосвязана со всеми другими направлениями государственной политики. Ее сущность, цели и задачи закрепляются, как правило, в военной доктрине государства.
Подчеркнем, что указанными сферами и областями функционирования общества не исчерпывается перечень важнейших направлений внутренней политики государства. Причем значимость того или иного направления политики может меняться в зависимости от условий жизнедеятельности общества.
В н е ш н я я п о л и т и к а государства охватывает весь комплекс вопросов, связанных с регулированием его отношений с различными субъектами политики, действующими вне данного сообщества. Здесь также выделяется ряд направлений, где предметом регулирования являются отношения данного государства с другими государствами, международными организациями, транснациональными и региональными объединениями, союзами государств и др. Внешняя политика или, если брать шире, международная политика будет предметом рассмотрения в отдельной главе учебника.
Надо отметить, что государственной политике, как и политике в целом, присущи такие черты, как универсальность и включенность, или инклюзивность – способность проникать во все области общественной жизни. Причем спектр направлений внутренней и внешней политики государства расширяется быстрыми темпами. По оценкам исследователей, ныне уже можно указать более двухсот областей общественной жизни, являющихся объектом воздействия со стороны государства.
С точки зрения пространственных границ, в рамках которых государство формулирует определенные цели и осуществляет соответствующие дей-
ствия по их реализации, выделяют национальный, региональный и местный уровни внутренней политики.
417
Национальный уровень охватывает всю территорию данного государства. На этом уровне центральными органами государственной власти принимаются решения, направленные на обеспечение функционирования сообщества как целого. Региональный уровень составляют отдельные территории внутри государства (земли, области, округа, районы или их группы), где региональными властями с участием центра решаются специфические задачи социально-экономического и культурного развития различных регионов страны. На местном уровне государство также обеспечивает ряд задач по функционированию и развитию низовых структурных элементов административно-территориального устройства страны (например, обеспечение общественной безопасности, решение проблем здравоохранения, организации образования, реализации социальных программ и т.д.).
Внешняя политика охватывает пространство нескольких географически близких друг другу государств (уровень геополитического региона) и практически все мировое пространство (глобальный уровень). На данных уровнях государство стремится решать проблемы международного сотрудничества с целью создания благоприятных внешних условий для реализации задач внутренней политики.
Средства государственной политики составляют те факторы материального и нематериального характера, а также приемы и способы действия, которые используются институтами и органами государственной власти для достижения сформулированных субъектом власти целей. Очевидно, что понятие «средства государственной политики» и рассмотренные ранее понятия «средства власти» и «ресурсы власти» есть одно и то же. К числу важнейших средств государственной политики относят: всевозможные способы регулирования поведения физических и юридических лиц – правовые, экономические, административно-силовые, идеологические, социально-психологические, культурно-информационные; извлечение и использование ресурсов в форме налогов и сборов; распределение имеющихся в обществе благ и услуг между различными группами населения. Вообще же государство для решения жизненно важных проблем функционирования общества может использовать все имеющиеся в стране ресурсы, что обычно характерно для военного времени или чрезвычайных ситуаций.
Немаловажной проблемой государственной политики, как и политики в целом, является обеспечение приемлемого для
418
всех ее участников соответствия между выдвигаемыми целями и используемыми для их достижения средствами. Политический опыт многих столетий показывает, что в мотивации действий людей в сфере политических отношений, как правило, всегда присутствуют две системы оценок и ориентаций – нравственная и практическая. Первая находит свое выражение в том, что в политике, как и в любой другой сфере общественной жизни, понимание и реализация человече- ских интересов изначально связаны с мировоззренческим выбором человека, с определением им собственных позиций относительно справедливости своих притязаний на власть, допустимого и запретного в отношениях с государством, политическими партнерами и противниками. Вторая система ориентаций проявляется в том, что политика в целом носит логико-рациональный и целенаправленный характер, она всегда связана с оценкой конкретной проблемы, формированием цели, а также с той ситуацией, которая сопутствует ее достижению. Общий знаменатель этих двух систем оценок и ориентаций выражается в выборе политических целей и средств их реализации. В идеальном своем варианте этот общий знаменатель закреплен в известном положении К. Маркса о том, что «цель, для которой требуются неправые средства, не есть правая цель» [48. Т. 1. С. 65]. Однако вся сложность проблемы состоит в том, что до настоящего времени никто не смог предложить критериев выбора «правых целей» и «правых средств» в политике. Никем, например, не оспаривается положение итальянского мыслителя Н. Макиавелли о том, что высшей политической целью являются интересы государства и что для их защиты нравственно оправданы любые средства. Эту проблему всякий раз решает для себя заново каждый, кто осуществляет выбор цели своих политических усилий и выбор средств ее достижения. Судят же их по своим собственным представлениям о правом и неправом, добре и зле в политике их современники и потомки. М. Вебер пытался «примирить» мораль и политику путем разделения сфер их действия: до принятия политического решения политик может следовать своим нравственным принципам и идейным убеждениям, но при принятии решения он должен думать о его последствиях и результатах, учитывая реальные обстоятельства. Но этот «рецепт» не меняет сути проблемы и опять-таки не предлагает критериев выбора целей и средств. Ныне практически общепризнанным является положение о том, что политика не может быть
419