KucherrajvenkoAktual

Сучасні підходи до визначення джерел фінансового права

На превеликий жаль, в Україні таких тематичних конференцій ще й досі проведено не було. Подібні конференції, вказує С. Г. Пепеляєв, – не тільки науковий захід, це практичний інструмент суспільного конт-ролю діяльності Конституційного суду РФ і прийнятих ним рішень. Конструктивний аналіз і ділова критика ухвалюваних Судом актів, спрямовані на вдосконалення його позицій, сприяють розвитку доктриниподатковогоправайзаконодавства.Усеце,безумовно,слугує зміцненню конституційності правових основ ділової активності і економічного зростання в Росії1. Ми вважаємо, що проведення таких конференцій є вкрай необхідним і в Україні, оскільки висловлені думки науковців, працівників судів, податкових та інших державних органів дозволили б узагальнити вироблену практику Конституційного Суду України, виявити існуючі негаразди, а також надати ґрунтовні й конкретні рекомендації законодавцю щодо вдосконалення фінансового законодавства.

Джерелом фінансового права в умовах сьогодення є нормативноправовий договір. Однак для фінансово-правової доктрини нор- мативно-правовий договір як джерело фінансового права є достатньо новим явищем, що обумовлюється, поміж іншим, застосуванням при правовому регулюванні фінансових відносин імперативного методу, відносно невеликим терміном застосування договірних конструкцій при упорядкуванні відносин у сфері фінансової діяльності. Однак мобільність фінансових правовідносини, а також мінливість самої сфери фінансової діяльності свідчить про користь підвищення регулятивної можливості договору за рахунок того, що в законодавстві неможливо передбачити всі без винятку варіанти розвитку фінансових відносин. Як влучно зазначає М. В. Карасьова, договір останнім часом став засобом фінансово-правового регулювання не тому, що стало неможливо ураховувати інтереси протилежної державі сторони, а для того щоб

держава могла бути більш гнучкою, здатною точніше ураховувати індивідуальну специфіку суб’єктів фінансово-правових відно-

1 Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации 2005 года: по материалам 3-й Междунар. науч.-практ. конф. 14–15 апр. 2006 г., Москва: сборник [сост. В. М. Зарипов]; под ред. С. Г. Пепеляева. – М.: Волтерс Клувер, 2007. – С. ІІІ.

151

Актуальні питання науки фінансового права

син1. Показовим є той факт, про застосування договірних форм регламентації відносин у ході фінансової діяльності держави говорить дедалі більше вчених2.

Аналіз чинного законодавства нас переконує, що сьогодні при упорядкуванні фінансових відносин активно використовуються нормативно-правові договори. Наприклад, їх використання передбачається нормами Бюджетного кодексу України при реалізації внутрішніх та зовнішніх запозичень, міжбюджетних відносин тощо (статті 15, 92, 93, 107 та ін.). Закон України «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами і державними цільовими фондами»від21грудня2000р.(статті5,8,14таін.),атакожіншінормативноправові акти теж закріплюють договірне регулювання фінансових відносин3.Окрімтого,укладаєтьсябезлічміжнароднихдоговорів,якімістять норми фінансового права. Незважаючи на те, що юридична практика надає досить велику базу для теоретичних розробок, лише деякі вчені намагаються говорити про нормативно-правові договори як джерела фінансового права, а ступінь дослідження правової природи фінансово-правових договорів не відповідає їх положенню й значенню при здійсненні фінансової діяльності органами держави й місцевого самоврядування. Можна констатувати, що цілісна теорія правового договору залишається нерозробленою як у вітчизняній теорії права, так і у фінансово-правовій доктрині. Отже, рівень наукової розробки проблем фінансово-правового договору суттєво відстає від практики його застосування.

1Котенко А. М. Договорные отношения в системе отношений регулируемых налоговым правом // Системообразующие категории в финансовом праве: состояние

иперспективы трансформации: Материалы междунар. науч.-практ. конф., г. Харьков, 15–16 апр. 2010 г. / Редкол.: В. Я. Таций, Ю. П. Битяк, Л. К. Воронова и др. – Харьков: НИИ гос. стррительства и местн. самоуправления, 2010. – С. 79, 80; Рукавишникова И. В. Договорные конструкции в финансовом праве // Проблемы финансового права в условиях рынка в ХХІ веке: сб. материаловмеждунар. науч.-практ. конф. / Отв. ред. О. Н. Горбунова. – М.: ТК Велби, Проспект, 2005. – С. 43–51; Еремин С. Г. Договор в финансовом праве: Дис. … канд. юрид. наук: спец. 12.00.14. – М., 2008. – С. 74–123; Чужикова Н. И. Источники финансового права: Дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.14. – Воронеж, 2004. – С. 155–170; Худяков А. И. Основы теории финансового права: Монография. – Алматы: Жети жаргы, 1995. – С. 73–177.

2Карасева М. В. Предмет и система финансового права: Доклад на Междунар. науч.-практ. конф. по проблемам фин. права (Бюджет–налоги–право) // Государство

иправо. – 1998. – № 10. – С. 11.

3Відом. Верхов. Ради України. – 2001. – № 37-38. – Ст. 189; 2001. – № 10.

–Ст. 44.

152

Сучасні підходи до визначення джерел фінансового права

Як ми зазначали, в теорії фінансового права довгий час превалювавпогляд(нажаль,вінінинієдомінуючим),відповіднодоякогоджерелами вважалися лише нормативно-правові акти представницьких та виконавчих органів державної влади та місцевого самоврядування, що містять фінансово-правові норми1. За таких умов про правовий договір як форму об’єктивізації фінансово-правових норм, а отже, і джерело фінансового права взагалі не йдеться. До речі, така ситуація, як ми зазначали, склалася не тільки щодо правового договору, але й відносно судового прецеденту, які у більшості випадків також не визнавалися джерелами фінансового права.

Проте переважання саме такого погляду щодо джерел фінансового права є цілком зрозумілим, бо за радянських часів одностайно зазначалося, що «...нормативний юридичний акт є єдиним... засобом зведення державної волі в закон – актом правотворення, юридичним джерелом права. Відповідно до цього нормативні акти в соціалістичному суспільстві – єдиний носій, форма буття юридичних норм»2. Тому недивно, що в умовах домінування імперативного, дозвільного типу правового регулювання всіх суспільних відносин у державі, єдиним джерелом права, і фінансового зокрема, був нормативно-правовий акт, а основна роль при цьому відводилася закону. Інші джерела права по суті були витіснені нормативно-правовими актами. Проте умови сьогодення, за яких відбувається розширення сфери дозволеного регулювання фінансових відносин, включення міжнародних договорів, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, до національного законодавства, дозволяють по-новому поглянути на систему джерел фінансового права.

Необхідно зазначити, що договір завжди вважався виключно приватноправовою категорією і не входив до кола явищ, які досліджувалися публічними науками, зокрема, і фінансовим правом. У цьому контексті необхідно погодитися зі слушним висловлюванням Р. З. Ярмухаметова, що в теорії права склалася стійка думка щодо міжгалузевого розмежування юридичних засобів, результатом якої договір як засіб правового регулювання опинився фактично «монополізованим»

1Див., наприклад: Советское финансовое право: Учебник / Под ред. Е. А. Ровинского. – М.: Юрид. лит., 1978. – С. 28, 29; Финансовое право: Учеб. пособие / Под ред. М. М. Рассолова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2002. – С. 18, 19; Воронова Л. К. Фінансове право України: Підручник. – К.: Прецедент; Моя книга, 2006. – С. 48.

2Алексеев С. С. Общая теория права: Учебник: В 2 т. – М.: Юрид. лит., 1982. –

Т. 2. – С. 208.

153

Актуальні питання науки фінансового права

приватним правом, а адміністративний акт – публічним. Це призвело до того, що договір майже зник зі сфери регулювання конституційного, фінансового та інших галузей права. Науково-методологічне вивчення договірного регулювання замкнулося в межах декількох галузевих наук приватного права1.

Більш того, оскільки методом фінансового права є імперативний, який не допускає будь-яких взаємних домовленостей сторін правовідносин, вважалося і вважається, договору у сфері публічних фінансів бути не може, або якщо все ж таки в процесі фінансової діяльності виникають договірні відносини, то вони є не фінансово-правовими, а цивільними. Так, Е. Д. Соколова акцентує увагу на небезспірності спроби введення в юридичний обіг категорії «фінансово-правовий договір», що укладається між учасниками фінансових відносин, оскільки договір не може бути підставою виникнення фінансових правовідносин, які базуються на принципі «влади та підпорядкування», коли сторони юридично нерівні й одна із сторін підпорядковується іншій не за власним бажанням. Поряд з цим учена стверджує, що заперечення необхідності введення категорії «фінансово-правовий договір» не виключає визнання того факту, що в умовах розвитку ринкових відносин спостерігається процес розширення договірного регулювання відносин у сфері фінансів. Але за таких умов виникають не фінансові правовідносини, а цивільні, які сприяють підвищенню ефективності фінансових правовідносин та не мають самостійного значення2.

Схоже висловлюється і Д. А. Лісицин. Так, він стверджує, що сама собою належність до фінансової діяльності держави не означає приналежності до фінансового права: до цієї діяльності можуть виникати відносини як фінансові, так і не фінансові економічні відносини, що можуть регулюватися, зокрема, цивільним правом. Інакше кажучи, держава може здійснювати свою фінансову діяльність, використовуючи як фінансово-правові важелі, так і цивільно-правові. Аналізуючи відносини, що виникають у процесі бюджетного кредитування, Д. А. Лісицин доходить висновку, що за своєю економічною природою вони є не фінансовими, а кредитними відносинами, тому регулюються вони не фінансовим, а цивільним правом. При цьому

1Ярмухаметов Р. З. Договор как источник публичного права: Дис. … канд. юрид.

наук: спец. 12.00.01. – Уфа, 2002. – С. 11.

2СоколоваЭ.Д.ПравовыеосновыфинансовойсистемыРоссии/Отв.ред.Е.Ю.Гра-

чева. – М.: Юриспруденция, 2006. – С. 107, 108.

154

Сучасні підходи до визначення джерел фінансового права

договір бюджетного кредитування не є фінансово-правовим, а звичай- нимцивіль-но-правовим договором. Але все це не створює перетинів для твердження, що державне кредитування є методом фінансової діяльності держави1.

Ми з такими поглядами погодитися не можемо. Дійсно, імперативний метод правового регулювання фінансових відносин об’єктивно необхідний, оскільки саме він у змозі реально сприяти і забезпечити своєчасне й у повному обсязі надходження коштів у публічні фонди, належний їх розподіл і перерозподіл, а також їх суворе цільове й доцільне використання. Але це не означає, що держава не може не враховувати інтереси інших суб’єктів правовідносин, надаючи їм певну свободудій.Окрімтого,використанняфінансовимправомметодувладних розпорядженьнедаєнампідставстверджувати, що в разі застосування договірного способу упорядкування неодмінно такі відносини є цивільно-правовими. Як вбачається, ці відносини є фінансовоправовими, оскільки вони виникають саме у процесі фінансової діяльності, а їх регулювання здійснюється нормами фінансового права, однією із сторін таких відносин є завжди держава в особі певного органу. У цьому контексті слушним є твердження О. І. Худякова, що характер правовідносин визначає не метод правового регулювання, а їх власний економічний зміст. Більш того, зміст фінансового права визначається не теоретичними переконаннями з приводу системи права, а змістом і потребами фінансової діяльності держави2.

Але тут необхідно зробити одне зауваження: застосування правового договору при врегулюванні фінансових відносин не означає того, що фінансове право поряд з імперативним використовує й диспозитивний метод правового регулювання. Саме тому ми дозволимо собі не погодитисяздумкоюО.І.Худякова,якийговорить,щофінансовеправо застосовує не лише односторонньо-владний метод правового регулювання, але й договірний, але не у цивільно-правовому сенсі, а у власному, фінансово-правовому3. До речі, про використання диспозитивного методу фінансовим правом говорить також С. Г. Єрьомін4.

1Лисицин Д. А. Финансовая деятельность государства: содержание, методы осуществления: Дис. ...канд. юрид. наук: спец. 12.00.14. – Челябинск, 2004. – С. 175.

2Худяков А.И. Основы теории финансового права. – Алматы: Жети жаргы, 1995.

–С. 50, 51.

3 Там само. – С. 46.

4 Еремин С. Г. Договор в финансовом праве: Дис… канд. юрид. наук: спец. 12.00.14. – М., 2008. – С. 103.

155

Актуальні питання науки фінансового права

Ми ж виходимо з того, як справедливо підкреслив С. В. Запольський, що до зміни межі між фінансово-правовим і цивільно-правовим регулюванням необхідно ставитися дуже обережно, з урахуванням закономірностей функціонування цих двох різних методів правового регулювання.Пізнанняприродийсутностіфінансовогоправаійогопредмета має не тільки галузеве, а й глобальне, тобто для всієї системи галузей права, значення1. Крім того, як відомо, метод правового регулювання являє собою сукупність юридичних засобів та прийомів, за допомогоюякихздійснюєтьсявпливупевнійсферівідносин2.Саметому, нам здається, у такому разі має йтися про застосування конкретних прийомів, засобів, які складають органічну систему єдиного методу правового регулювання фінансових відносин – методу владних приписів, імперативного методу.

Існує дещо інша точка зору. Наприклад, І. В. Рукавишникова, визнаючи існування договору у фінансовому праві, вказує: договір являє собою юридичний факт, що виступає підставою виникнення, зміни чи припинення фінансових правовідносин3. Не зупиняючись на детальному аналізі такого погляду, можна констатувати, що поряд із загальним визнанням існування фінансово-правового договору він розглядається лише як юридичний факт. Проте погодитися з таким міркуванням доволі складно. Як вбачається, сьогоденні реалії примушують нас подивитисянадоговіруфінансовомуправідещозіншихпозицій,коли низка фінансово-правових договорів може вважатися джерелами фінансового права.

Показово, що схожу позицію обстоювали видатні теоретики права. Так, Н. Г. Александров зазначав, що вбачається безперечно неправильним обмежувати в теорії держави і права розгляд договору площиноюлишеюридичнихфактівіупускатидоговірхочабприз’ясуванні проблеми джерел права4. Схожим є висловлення С. Ф. Кечек’яна, який вказував: цілком поза сумнівом те, що договори у деяких випадках не тільки створюють певні правовідносини, а й породжують норми пра-

1Запольский С. В. О предмете финансового права // Правоведение. – 2002. –

№5 (244). – С. 30. .

2Див.: Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. – М.: Юрид. лит., 1972. – С. 116; Сорокин В. Д. Метод правового регулирования. Теоретические проблемы. – М., 1976. – С. 84

3 Рукавишникова И. В. Метод финансового права / Отв. ред. Н. И. Химичева. – М.,

2006. – С. 248.

4 Александров Н. Г. К вопросу о роли договора в правовом регулировании общественных отношений // Учен. зап. ВИЮН. – М.,1946. – Вып. VI. – С. 61.

156

Сучасні підходи до визначення джерел фінансового права

ва, тобто виступають джерелами права1. Тому фінансово-правові договори необхідно розглядати не тільки з позицій визначення їх юридичними фактами, а й джерелами фінансового права.

Виходячи з викладеного всі фінансово-правові договори можна поділити на індивідуальні, які є юридичними фактами, та нормативні – джерела фінансового права. Індивідуальні фінансово-правові договори на відміну від нормативних мають такі, не властиві нормативним договорамознаки:визначеністьадресатуіправтаобов’язків,щовньому містяться; однократність використання як самого договірного акта, так і породжуваних ним конкретних норм; припинення дії договору одразу після його реалізації2. Як приклад можна навести угоду про податковий компроміс, розстрочення та відстрочення податкових зобов’язань платників та ін., що передбачений Законом України «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами

ідержавними цільовими фондами» від 21 грудня 2000 р.

Утому разі, коли фінансово-правовий договір, укладений компетентним суб’єктом, має на меті публічні інтереси, містить норми фінансового права, тобто має нормативний характер, і розрахований на виникнення фінансових правовідносин між необмеженим колом осіб, то він буде вважатися джерелом фінансового права. Як приклад можна навести таке. Так, ст. 92 Бюджетного кодексу України надає право територіальним громадам сіл, селищ і міст об’єднувати на договірних засадах кошти відповідних бюджетів для виконання власних повноважень. Зокрема, міські (міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення) ради та районні ради можуть передати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень Верховній Раді Автономної Республіки Крим чи обласній раді з передачею відповідних коштів до бюджету Автономної Республіки Крим чи до обласного бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту. Сільські, селищні та міські (міст районного значення) ради можуть передавати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень районній раді чи раді іншої територіальної громади з передачею коштів до відповідного бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту. Така передача видатків здійснюється за спільним рішенням відповідних рад на договірних засадах.

1Кечекьян С. Ф. О понятии источника права // Учен. зап. МГУ. – М., 1946. –

Вып. 116.

2Марченко М. Н. Источники права: Учеб. пособие. – М.: ТК Велби, Проспект, 2005. – С. 298.

157

Актуальні питання науки фінансового права

Відповідно до ст. 93 Бюджетного кодексу України передача прав на здійснення видатків на виконання делегованих державних повноважень до бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань також може здійснюватися за рішеннями районної або міської (міст республіканськогоАвтономноїРеспублікиКримчимістобласногозначення) ради з відповідними коштами у вигляді міжбюджетного трансферту з укладанням договору. Отже, фінансово-правові договори у такихвипадкахспрямованіназадоволенняпублічнихінтересів,установлюютьпевніправилаповедінки,містятьнормифінансовогоправа,усуваютьіндивідуалізаціюстосовноокремихсуб’єктів,виданікомпетентними суб’єктами, а тому, на наш погляд, їх необхідно включити до системи джерел фінансового права.

Визнаючи існування нормативного фінансово-правового договору, необхідно відмітити, що договір сам по собі у фінансовому праві бути не може, оскільки регулювання фінансових відносин здійснюється імперативним методом. Підставою для обов’язковості його положень є наявність згоди держави у формі попереднього дозволу на встановлення норм фінансового права саме в договірному порядку, що відбивається у законах. Окрім того, необхідно пам’ятати, що певні фінансові відносини в жодному разі не можуть визначатися договором. Про це нам вказує Конституція України, у ч. 2 ст. 92 якої зазначений перелік відносин, що мають встановлюватися виключно законом. До речі, ця ознака,порядзіншими,такожнадаєможливістьохарактеризуватинормативний договір як джерело фінансового права, а також визначити його місце в їх системі. Отже, для того щоб договір мав законну силу, обов’язково необхідна наявність нормативно-правового акта – закону, який вказує на можливість застосування договірного регулювання фінансових відносин.

Таким чином, не зменшуючи ролі і значення закону в урегулюванні фінансових відносин, слід зазначити, що правовий договір, у міру розвитку суспільства, поступово стає одним з вельми значних джерел фінансового права. Але, як вбачається, відсутність відповідної нормативноїрегламентаціїщодооснов,принципівзастосуваннянормативноправових договорів не дозволяє повною мірою використати їх регулюючий потенціал та вказує на необхідність подальшої розробки теорії фінансово-правового договору.

Включаючи нормативно-правовий договір до системи джерел фінансового права, слід погодитися зі справедливим твердженням

158

Сучасні підходи до визначення джерел фінансового права

Т. В. Гурової, яка зазначає: ідея автономії джерел права, наявність у правовій системі для кожного із них власного сектору зі своїм предметом регулювання може бути визнаною сьогодні більш плідною, ніж уперте ігнорування всіх інших формальних джерел права в ім’я верховенства закону1.

Яскравим прикладом договірного регулювання фінансових відносин є укладання численних міжнародних договорів, що містять норми фінансового права. У ст. 9 Конституції України закріплено положення, що чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Воно свідчить про те, що наша держава визнала (або, скоріше, констатувала) здатність норм міжнародного права регулювати внутрішньодержавні відносини2. Це, у свою чергу, вказує, що міжнародні договори, які містять фінансово-правові норми, є частиною фінансового законодавства. Однак наведене положення Конституції дає лише загальне уявлення стосовно міжнародних договорів у національній системі законодавства, що вказує на необхідність ґрунтовного аналізу цього питання. У зв’язку з цим закономірно, що

зреформуванням фінансових відносин й удосконаленням чинного фінансового законодавства України посилюється увага до численних міжнародних договорів, у яких закріплені міжнародні принципи та стандарти, що діють у сфері фінансової діяльності різних країн, взає­ модії органів, які здійснюють фінансову діяльність в України з відповідними установами іноземних держав. Тому невипадково науковцями серед джерел фінансового права виокремлюються міжнародні договори – угоди, що містять норми фінансового права, які у контексті інтеграції України в міжнародне співтовариство, посилення взає­ мозалежності та спільного вирішення глобальних проблем набувають особливого значення.

Показово, що майже у всіх підручниках та навчальних посібниках

зфінансового права при викладенні матеріалу стосовно його джерел тією чи іншою мірою згадуються міжнародні договори3. При цьому

1Гурова Т. В. Актуальные проблемы теории источников права: Дис. ...канд. юрид.

наук: спец. 12.00.01. – Самара, 2000. – С. 69.

2Канашевский В. А. Нормы гражданського права и гражданское законодательство России. – М.: Междунар. отношения, 2004. – С. 7.

3 Орлюк О. П. Фінансове право: Навч. посіб. – К.: Юрінком Інтер, 2003. – С. 32; Фінансове право України: Навч. посіб. / За ред. М. П. Кучерявенка. – Х.: Пра-

во, 2010. – С. 29.

159

Актуальні питання науки фінансового права

деякі вчені навіть знаходять підстави для твердження про існування міжнародногофінансовогоправа1,які,доречі,мивважаємодоволісумнівними. Поряд з тим ґрунтовний розгляд міжнародних договорів

уцьому контексті джерел у доктрині фінансового права майже не проведено.

Так, міжнародні договори сьогодні становлять доволі великий та складний для правозастосування нормативний масив, який потребує більш глибокого та всебічного дослідження. Але, з’ясовуючи співвідношеннянормукраїнськогофінансовогоправаінормміжнароднихдоговорів, необхідно погодитися з думкою Н. І. Чужикової, яка вказує, що міжнародне право не є монолітною системою, обов’язковою для всіх суб’єктів міжнародного права. Як приклад вона вказує на специфіку оподаткування, за якої у цих питаннях кожна держава ґрунтується на принципах суверенітету і має право самостійно, в однобічному порядку регулювати власну податкову систему, а у разі виникнення податкових вимог з боку іншої країни обмежувати їх дії міжнародними договорами2. Дійсно, кожна країна самостійно визначає на своїй території порядок реалізації норм міжнародних договорів, але з урахуванням принципу «pacta sunt servanda» – добросовісного виконання взятих на себе зобов’язань.

Окрім того, необхідно враховувати, що самі собою норми міжнародного права, і зокрема, певних договорів, діяти не можуть, оскільки

убудь-якому випадку держава має «вказати своє слово» стосовно дії норм таких угод. Так, І. І. Лукашук стверджує, що за всіх умов норми міжнародного права, так чи інакше, підключаються до національної правової системи. Цим визначається, на думку вченого, одне з принципових положень, що суд безпосередньо застосовує норми, інкорпоровані в національне право, а не само міжнародне право, і робиться це впорядку,передбаченомуправомсвоєїдержави3.Схожевисловлюються й інші правники, приміром В. Д. Попков вважає, що норми між-

1Петрова Г. В. Финансовое право: Учебник. – М.: Проспект, 2009. – С. 230–274; Шумилов В. М. Международное финансовое право: Учебник / В. М. Шумилов. – М.: Междунар. отношения, 2005. – С. 48–123.

2Чужикова Н. И. Источники финансового права: Дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.14. – Воронеж, 2004. – С. 159.

3 Лукашук И. И. Международное право в судах государств. – СПб.: Россия-Нева, 1993. – С. 103.

160