ПОСОБИE_Программа_СЭР_Разд 1_1_2

ВВЕДЕНИЕ

Глобальный экономический кризис, в который Россия вошла вместе со всем миром, носит масштабный и всеобъемлющий характер. Он неизбежно обостряет старые нерешенные проблемы и порождает огромное количество новых. Его последствия в нашей стране из-за неэффективного общественного и корпоративного управления, неразвитой инфраструктуры, слабой экономики (ориентированной на экспортно-сырьевую модель), массовой бедности населения будут весьма болезненными и длительными. Преодоление кризиса требует принципиальных изменений в системе государственного и муниципального управления. При этом особую роль играет именно муниципальный уровень, где формируются и реализовываются социальные потребности. Успешная интеграция муниципальных образований в социально-экономическое пространство субъекта Федерации и всей страны позволит достичь синергетического эффекта и повысить их финансовую и экономическую самостоятельность.

Реальная действительность показывает, что в условиях возрастания роли местного самоуправления усиливается зависимость и дотационность муниципалитетов. Ослабление финансовой самостоятельности муниципальных образований обусловлено недостаточной обеспеченностью бюджетов собственными налоговыми доходами, увеличением расходных обязательств, низкой эффективностью функционирования хозяйственного комплекса территории.

Повышение эффективности управления социально-экономическим развитием муниципального образования требует, в первую очередь, выработки научно обоснованных стратегий и программ развития, учитывающих сильные и слабые стороны территории, угрозы и возможности, поступающие из внешней среды. Необходимость их разработки все больше осознается органами муниципальной власти, однако процесс сдерживается отсутствием единых методологических подходов и методик.

В данном учебно-методическом пособии рассмотрены методологические аспекты разработки комплексных программ социальноэкономического развития муниципальных образований, включая основные понятия, принципы, процессы и нормативно-правовое обеспечение. Также в книге предложены методические рекомендации по формированию таких программ с учетом опыта преподавателей кафедры государственного и муниципального управления ГОУ ВПО «РЭА им. Г.В. Плеханова», принявших участие в разработке Программы социально-экономического развития города Кузнецка Пензенской области на 2010 – 2012 гг.

Учебно-методическое пособие подготовлено в рамках внутреннего гранта РЭА им. Г.В. Плеханова «Разработка программ социальноэкономического развития муниципальных образований»

4

ГЛАВА 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗРАБОТКИ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

1.1 Отечественный опыт использования программноцелевых методов управления территориального развития

Во всем мире территориальное развитие объективно не может осуществляться в форме стихийного саморазвития и самонастройки на устойчивость. Относительно большим и полифункциональным территориальным системам свойственен конфликт интересов (например, экономическая эффективность хозяйственной деятельности практически всегда связана с ухудшением экологической обстановки), а у малых территорий слишком велика зависимость от внешних негативных воздействий. Рассчитывать на самостоятельное достижение баланса в социальном, экономическом и экологическом развитии этих систем и его удержание не приходится. Это подтверждает и вся история цивилизаций, демонстрирующая осознание значимости тех или иных регуляторов общественной жизни: от введения правил охоты и рыболовства, до современных норм градостроительства, экологического законодательства и иных регулирующих инструментов.

Особую сложность представляет собой регулирование развития больших региональных систем. Здесь чаще всего возникает проблема территориальных диспропорций, являющихся источником социальнополитических напряжений, что является объектом особого внимания органов власти, озадаченных вопросом сглаживания этих различий с целью сохранения целостности государства.

Регулирование процессов развития любой территории не может быть простой суммой регулирующих действий в экономической и социальной сферах и в области охраны окружающей среды. Если такие действия являются разрозненными, то они никогда не приведут к сбалансированному развитию территорий. Примером последствий таких действий выступают проблемы урбанизации, моноотраслевое развитие «сырьевых» регионов и отдельных городов, все ухудшающаяся ситуация в районах проживания коренных малочисленных народов Севера и др.

Выход из сложившегося положения возможен при использовании последовательного и системно организованного упорядочения всех аспектов управления территориальным развитием: от понятийного аппарата до конкретных процедур принятия решений и оценки их результатов. То есть необходимо заменить нерезультативную игру без правил на действия, на-

5

учно обоснованные, осуществляемые по отработанной схеме и в соответствии с определенными принципами.

В настоящее время конструирование разумной модели государственного регулирования территориального развития, основанного на логичных и непротиворечивых принципах, возможно при преимущественной ориентации на программно-целевые методы. Критические замечания относительно данного метода со стороны некоторых авторов базируются на общеизвестных недостатках имеющихся программ различных территорий, которые, на наш взгляд, связаны не столько с самим методом, сколько с практикой его применения. Более того, мировая практика знает много примеров результативного решения задач территориального развития с помощью программно-целевого механизма, предусматривающего установление цели, соизмерение ресурсов, определение адресных получателей поддержки и исполнителей, а также закрепление механизмов отчетности и контроля.

Неоднозначное отношение в нашей стране к такому рычагу государственного воздействия на территориальные ситуации как целевые программы связано с последствиями его применения. Программно-целевое управление территориями имеет достаточно длительную историю, позволившую накопить обширный опыт. Его сложно назвать безупречный, но он однозначно свидетельствует о значительном улучшении качества современных программ.

Определяя необходимость и значимость программно-целевого подхода к управлению территориальным развитием в нашей стране, необходимо вспомнить, только на протяжении прошлого века оно прошло несколько этапов развития1.

Так, в начале века государственная политика территориального управления была нацелена на развитие экономики страны в целом и осуществлялась во многом за счет развития транспортных сетей и организации массовых миграционных потоков, способствующих освоению малозаселенных территорий.

В20-30–е годы, когда осуществлялось построение советской централизованной плановой экономики, территория, как объект планирования, представляла интерес с точки зрения районирования, когда основной задачей являлось рациональное размещение промышленности с позиций близости сырья и наименьших потерь труда при переходе производственных стадий.

Впослевоенные годы для восстановления народного хозяйства страны территории изучались, прежде всего, на наличие природных ресурсов, необходимых для развития экономики. Для этого этапа характерен процесс

1 Сачук Т.В. Основы территориального маркетинга / Монография /Т.В. Сачук. – Петрозаводск: изд. Карельского научного центра РАН, 2004 – 202 с.

6

значительного перелива финансовых средств и организованные миграции населения для освоения новых территорий.

Затем уже в конце 50-х годов осуществлялось реформирование системы управления экономикой, в ходе которого были созданы экономические административные районы, и началось пространственное планирование на территориальном уровне. Однако объективно существующие различия отдельных территорий только углубили неравномерность и непропорциональность развития.

Далее в 60-70-е годы, когда наблюдалось ускорение научнотехнического прогресса, особое внимание уделялось проблемам нерационального развития территориально разорванных производств. Для обоснованности территориального планирования использовались наиболее прогрессивные методы, например, метод энергопроизводственных циклов.

В80-е годы стала набирать силу концепция территориального хозрасчета, которая во многом приняла форму сравнительных оценок денежных потоков на приобретение необходимых товаров, за счет средств от продажи товаров за пределы территории. Данный подход обнажил проблему «кто кого кормит» и завершился развалом СССР.

Справедливости ради необходимо отметить, что принцип распределения ресурсов и средств, ориентированный на целевой результат, берет свое начало в военном деле. Исторически целевое управление сложными системами возникло в годы Второй Мировой войны и в послевоенные годы при согласовании работы различных родов войск и видов Вооруженных Сил. Истоки современного понимания бюджетирования, ориентированного на результат, начинаются в концепции Программно-целевого планирования, развитой в 60-70 годы XX века в СССР, и системы PPBS (Планирование – Программирование – Бюджетирование), спроектированной в США

вконце 50-х – начале 60-х годов. Подробно зарубежный опыт будет рассмотрен в следующем разделе пособия.

ВСССР планирование осуществлялось повсеместно. Народнохозяйственное планирование пронизывало все уровни. Пятилетние планы были непререкаемыми документами, обязательными к исполнению. В эту эпоху очевиден приоритет отраслевого управления, зачастую не учитывающих территориальные особенности. В период 70 – 80-х годов XX века все более очевидной становилась невозможность традиционного планирования разросшегося народного хозяйства в масштабах страны и ее отдельных территориальных составляющих – республик, областей, городов и т.п. Программно-целевой подход в тот период должен был стать новым механизмом приоритетного выделения и концентрации ресурсов, преодоления ведомственной разобщенности в условиях крупномасштабной и централизованно управляемой экономики.

Желание многих руководителей найти хоть какие-то альтернативы структуре государственных планов с их нескрываемо отраслевой направ-

7

ленностью обусловило появление программ. В итоге в период 70 – 80-х годов XX века составление всякого рода программ началось практически во всех сферах деятельности, то есть охватило абсолютно все. Увлечению программами в равной степени способствовали и множащиеся межотраслевые комплексы, и общее ослабление плановой дисциплины.

Этот период вполне оправдано называют «программной лихорадкой»2 В этот процесс были вовлечены структуры власти и управления всех уровней – от ЦК КПСС, Совмина СССР, союзных министерств и ведомств до сельских и поселковых советов. Программы разрабатывались сотнями научных коллективов – от академических институтов до отраслевых НИИ и КБ, тысячами предприятий и организаций – от заводов-гигантов до мелких мастерских. Проходили соответствующие совещания и конференции, выпускались книги, утверждались методические рекомендации и т.п.

Входе разработки программ зачастую нужды территории вскрывались впервые, также впервые выявлялись взаимные нужды сопряженных отраслей, что постепенно устраняло ведомственные барьеры, требовало усиления скоординированности в принятии решений, создавало серьезные научно-методические заделы. Одной из научных школ, занимающихся исследованием региональных проблем и разрабатывающих методологию региональных программ, была школа докторов экономических наук Р.И. Шнипера и М.К. Бандмана в Институте экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения АН СССР. Их разработки и в настоящее время выступают основой использования программноцелевого подхода в территориальном управлении.

Однако на практике далеко не всегда удавалось следовать принципам программно-целевого подхода. Не получалось достигнуть действительной приоритетности в постановке задач и выборе мероприятий. Задуманные как составная часть планов программы тех лет в своем большинстве так и не стали альтернативой им. Программам так и не удалось избавиться от свойственного государственному планированию стремления к всеохватности. Часто обычные планы просто именовались программами, не являясь таковыми по сути.

Витоге получилось то, что идеологи программно-целевого подхода

ктерриториальному управлению настаивали на принципиальных отличиях программ от народнохозяйственных планов, а на стадии их разработки и реализации, программы становились либо просто планом, либо ничем.

Главная проблема реализации программ 80-х годов была не в том, что они должны были перестроить традиции государственного планиро-

вания, сформированного десятками лет и завоевать занятое пространство.

2 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. – М.: Эдиториал УРСС, 2003. – С.294.

8

Основная трудность состояла в том, что это требования разрабатываемых программ не соответствовали имеющимся ресурсам.

Кроме того, формирование целевых программ стало задачей партийных органов, работники которых не всегда владели основами про- граммно-целевого планирования. В результате комплексные планы социального и экономического развития административно-территориальных единиц, целевые программы, отраслевые планы включают множество несовпадающих целей, несопоставимых показателей, что не позволяет обеспечить их взаимоувязку3.

Отсутствие четкого понимания руководством того времени сущности программно-целевых методов и превращение их в предмет очередной политической компании в значительной мере дискредитировали саму идею программного регулирования. Более того, в общественном сознании программы 70 – 80-х годов настолько тесно сплелись с планами, что в первое время после начала радикальных экономических реформ любые попытки применения программной идеологии к формирующейся рыночной экономике встречались в штыки, поскольку трактовались как возврат к прошлому.

В начале XXI века произошло «второе пришествие»4 программ. В настоящее время очевидно увлечение программами. Они разрабатываются на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Не являются исключением и предприятия, организации, учреждения. Правда нынешний «программный бум» отличается от предыдущего:

-во-первых, изменилась мотивация: стремление властей региональных уровней включиться в федеральные программы или получить их для своих регионов ныне связано не столько с политическими, сколько с финансовыми интересами;

-во-вторых, для программных решений ведется достаточно строгий отбор приоритетных, наиболее острых и неотложных проблем;

-в-третьих, стало понятно, что для решения приоритетных задач необходимо разработать исчерпывающую совокупность конкретных действий (программных заданий), которые позволяют с наименьшими затратами и наиболее коротким путем достичь поставленной цели;

-в-четвертых, понятно, что проект программы необходимо официально утвердить, директивно привязать к источнику финансирования (например, включить отдельной строкой в федеральный бюджет) и назначить ответственных за исполнение.

3Новиков В.Ф., Манюшис А.Ю. Территориальное управление: проблемы и пути пере-

стройки. – М., 1989. с. 231 – 239.

4Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. – М.: Эдиториал УРСС, 2003. – С.295.

9

На сегодняшний день есть весьма успешные варианты программ территориального развития. К числу таковых, на наш взгляд, можно отнести, Программу социально-экономического развития муниципального образования Юргамышского района на 2009 – 2011 годы, Программу соци- ально-экономического развития города Уфы Республики Башкортостан до 2010 года5 и др.

Однако практика показывает, что не все генетические изъяны, характерные планированию советского периода, устранены при составлении современных программ. До сих пор ощущается нехватка квалифицированных специалистов, способных использовать программно-целевой подход в управлении территориальным развитием. Часто разработанные программы не реализовываются в полной мере. По-прежнему ощущается недостаточное ресурсное обеспечение реализации программ.

Несмотря на то, что нормативное закрепление правил разработки программ социально-экономического развития территорий в новых рыночных условиях началось еще с 1995 г., до сих пор нет единого документа, регламентирующего эту деятельность. Особо остро стоит вопрос нормативно-правового обеспечения процессов формирования и реализации программ социально-экономического развития муниципальных образований (этот вопрос более подробно будет рассмотрен в п. 1.3 пособия).

1.2 Зарубежный опыт применения программно-целевого управления

Повышение эффективности деятельности государственных органов власти на всех ее уровнях требует применения соответствующих методов и подходов к управлению. Одним из таких методов является программно-

целевое бюджетирование (английский эквивалент «performance budgeting» или «results-oriented budget») или бюджетирование, ориенти-

рованное на результат (сокращенно БОР). Следует отметить, что про- граммно-целевой принцип необходимо рассматривать не только как основу процедуры составления бюджета (т.е. финансового менеджмента), а, прежде всего, как часть системы государственного управления в целом.

Внедрение программно-целевого управления на государственном уровне осуществляется многими странами мира. Большой опыт накопили Франция, Великобритания, Швеция, Нидерланды, США, Канада, в аван-

5 утверждена решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 26 декабря 2006 года № 20/15

10