Билет № 9

Административная юрисдикция: понятие, содержание. Виды административно-юрисдикционной деятельности.

В правовой науке отсутствует общепринятое понятие "юрисдикция". Этимологическое понимание термина "юрисдикция" (jurisdictio) происходит от латинских слов "jus" - право и "dicere" - говорю, что буквально означает "установление права". К данной категории применимо и такое определение, как разрешение конфликта или применение надлежащей властью установленных правил.

В настоящее время существует несколько точек зрения на смысловое значение термина "юрисдикция". Большой юридический словарь удачно демонстрирует наиболее распространенные варианты толкования рассматриваемой дефиниции.

Во-первых, установленная законом совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и дела о правонарушениях, оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности, применять юридические санкции к правонарушителям.

Во-вторых, территория в подведомственности определенного органа власти.

В-третьих, отправление правосудия, а также иная деятельность государственных органов по рассмотрению споров, дел о правонарушениях и применению санкций. Словарь иностранных слов понимает юрисдикцию как подсудность, право производить суд, решать правовые вопросы и сферу полномочий юрисдикционного органа. Безусловно, такой перевод этого термина с латинского языка, как "суд, судопроизводство", способствовал его неоднозначному толкованию, т.к. юрисдикция является понятием более широким, чем правосудие.

Как вид государственной деятельности юрисдикция обладает присущими только ей признаками, отличающими ее от других видов государственной деятельности.

Признаки юрисдикции.

1. Юрисдикционная деятельность осуществляется при возникновении юридического факта, а конкретно - при возникновении отношений, которые имеют либо конфликтный (спорный) характер, либо отклонение от установленной в норме права модели поведения. Юрисдикционное вмешательство государственного органа не требуется, пока не возникают перечисленные выше юридические факты.

Поэтому наличие правового конфликта является существенным признаком юрисдикции, получающим свое юридическое оформление в конкретном административно-юрисдикционном деле. В основе юрисдикционной деятельности может лежать не только правовой конфликт, но и индивидуальное юридическое дело, не имеющее конфликтной природы, но требующее вмешательства органов исполнительной власти с целью пресечения противоправного деяния. Так, например, большинство органов исполнительной власти осуществляют подобную юрисдикционную деятельность путем применения мер административного принуждения, включая привлечение к административной ответственности. Поэтому индивидуальные юридические дела и являются основанием юрисдикционной деятельности.

2. Вторым обязательным признаком юрисдикции принято считать разрешение правового конфликта специально уполномоченным органом. Круг юрисдикционных органов определяется действующим законодательством.

3. Деятельность юрисдикционных органов осуществляется в строгой процессуальной форме. Ее нарушение влечет признание совершенных действий незаконными. Поэтому процессуальная форма, закрепленная в законодательстве, - еще один обязательный признак юрисдикции.

4. Следующим признаком выступает принимаемое по результатам рассмотрения спора решение в форме юрисдикционного акта. Это особый акт, отличающийся от иных видов правоприменительных актов как по назначению, так и по содержанию.

С точки зрения форм осуществления права, юрисдикционная деятельность - это правоприменительная деятельность, так как юрисдикция, как государственно-властная деятельность, заключается в применении закона к юридическому конфликту (правонарушению) и принятии по ним индивидуальных правовых актов.

В то же время юрисдикция является важнейшей составной частью правоохранительной функции государства. И, как правоохранительная деятельность органов государственной власти, заключающаяся в правовой охране, путем разрешения правовых споров, рассмотрения дел о проступках и внесения решений о применении санкций к правонарушителям с целью признания или восстановления нарушенных прав субъектов.

Как вид деятельности юрисдикция выполняет определенные функции.

Охранительная функция - защита общественных отношений от правонарушений; устранение причин и условий, способствовавших возникновению конфликта. Она реализуется при разрешении дел о правонарушениях, оказании юридической защиты оспариваемых прав, законных интересов. В процессе ее исполнения применяются правовые санкции, восстанавливаются нарушенные права субъектов правоотношений.

Воспитательная функция - закрепление в действующем законодательстве организационных форм разрешения дел, способствующих воздействию на правонарушителей, сторон в споре и иных лиц (публичное оглашение), вынесение частных определений и т.п.

Регулятивная функция осуществляется посредством реализации нормативных предписаний. Решение по делу не ограничивается воздействием на правонарушителей, но служит основанием для деятельности иных органов.

Административная юрисдикция по объему разрешаемых дел, широте и многообразию затрагиваемых интересов государства, общества и граждан, количеству осуществляющих ее субъектов является одной из самых значительных. Она обладает всеми признаками юрисдикции в целом, но вместе с тем это самостоятельный вид правоприменительной, правоохранительной деятельности уполномоченных органов государственной власти (исполнительных, судебных), обладающий особенностями.

Административная юрисдикция, как и каждый из ее видов, обладает всеми признаками юрисдикции в целом, в то же время ее отличают определенные особенности. В качестве характерных признаков административно-юрисдикционной деятельности можно назвать следующие.

1. Специфические административно-правовые споры. Юрисдикция возникает лишь тогда, когда необходимо решить спор о праве. Они являются одним из источников между сторонами регулируемых административно-правовыми нормами управленческих отношений. В процессе разрешения административно-правовых споров осуществляется правовая оценка поведения (действий) участников административных правоотношений. Эти споры могут возникать как по инициативе управляющей стороны, так и между различными участниками управленческих правоотношений. В качестве основания административно-правовых споров могут выступать жалобы граждан и иных участников административно-правовых отношений, а также протесты прокуроров.

2. Разрешение административно-правовых споров предполагает установление определенного порядка или процессуальных правил, которыми следует руководствоваться при рассмотрении индивидуальных дел. Индивидуальные дела, лежащие в основе административно-правовых споров, и составляют содержание административно-юрисдикционных производств. Процессуальные правила установлены как в федеральном, так и в региональном законодательстве <33>. Наиболее разработанным нормативно-правовым актом, закрепляющим стадии административного производства, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в котором несколько самостоятельных глав посвящены стадиям производства по делам об административных правонарушениях.

Решение по делу должно быть основано только на юридических фактах, которые доказаны в определенных порядке и форме. Установление и доказывание фактов, их юридическая оценка осуществляются юрисдикционным органом в рамках соблюдения особых процессуальных правил производства по делам о правонарушениях. Поэтому в механизме административно-правового регулирования должны быть выделены административно-процессуальные нормы и все виды административных производств по рассмотрению дел и принятию решений должны быть регламентированы законом.

При этом административное производство должно предполагать активность не только рассматривающего дело юрисдикционного органа, но также и других участников производства (сторон спора, правонарушителей, потерпевших, экспертов), которым действующее законодательство обеспечивает возможность отстаивать свои права и интересы.

3. Преимущественно внесудебный порядок разрешения административных споров. Административно-процессуальная деятельность юрисдикционного характера не является исключительной прерогативой исполнительных органов государственной власти или их должностных лиц. Во многих случаях может осуществляться и в судебном порядке, что вытекает из гарантированного Конституцией РФ всеобщего права на судебную защиту прав и законных интересов. Административная юрисдикция исполнительных органов имеет много сходного со стадиями рассмотрения и разрешения дел в судебном административно-юрисдикционном процессе.

4. Отсутствие служебного подчинения между сторонами - участниками административно-юрисдикционного производства и органом исполнительной власти. Однако это необязательный признак административной юрисдикции, так как правоотношения в данной сфере могут возникать не только между органом государственной власти и иным субъектом административного права (юридические, физические лица), но и между органами государственной власти в одной вертикали, в связи с чем его следует считать факультативным признаком административной юрисдикции.

Подчинение - один из главных признаков органов исполнительной власти. Например, между вышестоящим и нижестоящим налоговыми органами, предметом взаимоотношений которых будет выступать не правовой конфликт, а рассмотрение административных дел в налоговой сфере.

5. В юридической литературе отмечается еще такой признак административной юрисдикции, как наказательный (карательный) характер. При этом делается оговорка на то, что юрисдикция может быть наказательной только в случае рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности или дисциплинарной (материальной) ответственности. Результатом такой административно-юрисдикционной деятельности будет наказание правонарушителя. Однако данный признак также нельзя назвать обязательным, поскольку, напр., производство по делу об административном правонарушении и др. виды производств не всегда заканчиваются наказанием.

6. Итогом рассмотрения дела является правовой акт (постановление, решение, определение), имеющий индивидуальный (ненормативный) характер. Обязательность его принятия обусловлена самой природой административно-юрисдикционной деятельности, в ходе которой решается правовой спор или применяется санкция. Данный акт имеет государственно-властный, т.е. обязательный, характер. Он порождает особого рода правоотношения между органом административной юрисдикции и нарушителем либо стороной в правовом споре; органом административной юрисдикции и органами, исполняющими решения; органами, исполняющими решения, и нарушителем либо стороной в правовом споре.

В рамках административно-юрисдикционной деятельности допускается выделение определенных ее видов. Каждый из них отличается тем или иным своеобразием, конкретными субъектами и т.п. В дальнейшем на этой базе формируется понятие административно-юрисдикционного производства, под которым понимается нормативно урегулированный вид деятельности полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел в различных сферах государственного управления.

Административно-юрисдикционная деятельность органов государственной власти является составной частью правоохранительной функции государства. Она включает в себя большой круг общественных отношений. Одновременно в рамках административно-юрисдикционной деятельности осуществляется защита многих правовых отношений: финансовых, налоговых, трудовых, земельных, природоохранительных т.п.

Административно-юрисдикционная деятельность является частью административного процесса и регулируется материальными нормами различных отраслей права и процессуальными нормами административного права.

Разрешение юрисдикционных споров в государственном управлении, пресечение правонарушений и привлечение виновных лиц к административной ответственности является неотъемлемой составной частью деятельности государственных органов, прежде всего налоговых, по исполнению законодательства о налогах и сборах. По своей юридической природе эта деятельность государственных органов является административно-процессуальной, неотъемлемой, составной частью административной юрисдикции. Она претворяет правоохранительную функцию государственного управления. Финансово-кредитная сфера всегда была подвержена криминальным воздействиям и деформации экономических отношений, поэтому административно-юрисдикционная деятельность налоговых органов имеет большое значение.

Виды административно-юрисдикционного производства: • Производство по делам об административных правонарушениях; установлено КОаП • Дисциплинарное производство – применение к лицам, совершившим правонарушение в виде дисциплинарного проступка, предусмотренных нормами права дисциплинарных взысканий; Производство по жалобам - жалобам (жалобы связаны с мнением жалобщика о нарушении его прав и законных интересов действиями или правовыми актами должностных лиц исполнительных органов; для установления правомерности или необоснованности жалоб граждан, а также в интересах защиты их субъективных прав предусмотрено специальное производство (его предмет – прямо выраженный спор о праве административном)).

2.Государственное управление в области образования.

Статья 89. Управление системой образования

[Закон "Об образовании в РФ", 273-ФЗ, Новый!] [Глава 12] [Статья 89]

1. Управление системой образования осуществляется на принципах законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер.

2. Управление системой образования включает в себя:

1) формирование системы взаимодействующих федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования;

2) осуществление стратегического планирования развития системы образования;

3) принятие и реализацию государственных программ Российской Федерации, федеральных и региональных программ, направленных на развитие системы образования;

4) проведение мониторинга в системе образования;

5) информационное и методическое обеспечение деятельности федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования;

6) государственную регламентацию образовательной деятельности;

7) независимую оценку качества образования, общественную и общественно-профессиональную аккредитацию;

8) подготовку и повышение квалификации работников федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, руководителей и педагогических работников образовательных организаций.

3. Государственное управление в сфере образования осуществляют в пределах своих полномочий федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.

4. Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в сфере образования, являются федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования, а также федеральные государственные органы, имеющие в своем ведении образовательные организации.

5. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, осуществляет координацию деятельности в сфере образования федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных субъектов системы образования.

Правовой основой управления в сфере образования является Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования. Система образования в Российской Федерации представляет собой совокупность следующих элементов:

) образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности;

) сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов;

) органов управления в области образования и подведомственных им учреждений и организаций.

Систему государственного управления образованием в РФ регулирует постановление Правительства РФ от 09.01.1992 г. N 21. В целях создания системы государственного управления образованием в Российской Федерации, соответствующей задачам его функционирования и развития в условиях осуществления экономической реформы, Правительство Российской Федерации сформировал следующую систему органов государственного управления образованием:

Министерство образования и науки РФ;

Министерства образования республик в составе РФ;

Управления (главные управления, комитеты, департаменты) образования краев, областей и автономных образований;

Комитеты (департаменты) образования городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Органы управления образованием районов, городов, районов, округов (в городе) могут быть созданы по решению органов местного самоуправления.

Указанные органы управления образованием реализуют единое руководство системой государственных учреждений дошкольного, школьного, профессионально-технического, среднего специального, педагогического и внешкольного образования на федеральном, республиканском, региональном и территориальном уровнях.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие управления в сфере образования

Управление системой образования в России осуществляется на трех уровнях: федеральном; региональном; муниципальном.

Первые два уровня являются уровнями государственного управления в сфере образования.

В соответствии со ст. 37 Закона «Об образовании» Российская Федерация самостоятельно формирует федеральную составляющую системы органов управления образованием, а именно:

федеральные (центральные) государственные органы управления образованием;

федеральные ведомственные органы управления образованием.

Федеральные органы РФ формируются на основании соответствующих актов Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти.

Государственное управление в области образования осуществляют Министерство образования и науки Российской Федерации.

Министерство образования и науки Российской Федерации (Минобрнауки России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере воспитания, опеки и попечительства над детьми, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.

К основным функциям Минобрнауки России относится принятие нормативных правовых актов в области образования и науки. Минобрнауки России утверждает, в частности:

перечень профессий (специальностей), по которым осуществляются профессиональное образование и профессиональная подготовка в образовательных учреждениях;

положение и порядок создания филиалов федеральных государственных учреждений высшего и среднего профессионального образования;

формы документов государственного образца об уровне образования и квалификации, порядок их выдачи, включая подтверждение, признание и установление эквивалентности этих документов за рубежом в соответствии с международными договорами Российской Федерации;

федеральный перечень учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию при осуществлении образовательного процесса в образовательных учреждениях;

положение о порядке замещения должностей работников государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования;

положение об аспирантуре и докторантуре в высших учебных заведениях и научных организациях независимо от ведомственной принадлежности;

федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, федеральные требования к содержанию образования, общеобразовательным и профессиональным образовательным программам, учебным планам;

положение об итоговой аттестации выпускников образовательных учреждений;

положение о формах получения выпускниками образовательных учреждений золотой и серебряной медалей;

номенклатуру должностей научных работников;

порядок аттестации руководящих и педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, а также установления образовательных цензов для педагогических работников;

порядок приема всех категорий обучающихся, порядок перевода обучающегося из одного учебного заведения в другое;

порядок развития многоуровневой непрерывной системы профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров;

порядок формирования федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических кадров образовательных учреждений и работников органов управления образованием, а также ряд других нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности.

Министерство также учреждает знаки отличия в сфере образования и науки и награждает ими работников в указанных областях.

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования и науки.

Основными функциями Рособрнадзор является осуществление надзора и контроля за исполнением законодательства Российской Федерации в области образования, науки, научно-технической деятельности, аттестации научных и научно-педагогических кадров. Рособрнадзор осуществляет надзор за качеством образования в образовательных учреждениях и подготовки выпускников образовательных учреждений по завершении каждого уровня образования; за деятельностью советов по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационных советов), а также ученых (научно-технических) советов образовательных учреждений, научных учреждений и организаций по вопросам присвоения ученых званий.

К функциям Рособрнадзор относится организация государственной аттестации научных работников, т.е. оценки квалификации научных работников, присвоения им ученых степеней и ученых званий. Во исполнение этой функции Федеральная служба осуществляет организационное и техническое обеспечение работы Высшей аттестационной комиссии, а также рассматривает вопросы присвоения ученых званий профессора по специальности и профессора по кафедре, доцента по специальности и доцента по кафедре, присуждения ученых степеней доктора и кандидата наук и выдает соответствующие аттестаты и дипломы установленного образца, а также рассматривает вопросы лишения (восстановления) указанных ученых званий и степеней. Федеральная служба также выдает разрешения на создание советов по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационных советов), устанавливает их компетенцию и определяет перечни научных специальностей, по которым им предоставляется право приема к защите диссертаций.

Рособрнадзор подтверждает, признает и устанавливает эквивалентность документов об образовании, ученых степенях и званиях, полученных за рубежом и в Российской Федерации, и выдает соответствующие документы.

Полномочия - это право на осуществление тех или иных действий или проведение той или иной образовательной политики, зафиксированное законодательно. Полномочия могут быть делегированы, т.е. право на выполнение конкретных действий, проведение определенной образовательной политики может быть передано с одного уровня управления, обладающего этими полномочиями, на другой уровень управления, который пока такими полномочиями не обладает.

При этом очень важно понимать, что полномочия - это еще и право финансировать те или иные действия, следовательно, при делегировании полномочий с одного уровня управления на другой уровень управления первым второму передаются и финансовые ресурсы, необходимые и достаточные для исполнения вторым делегируемых ему полномочий.

Обладание определенными полномочиями означает и то, что вышестоящий уровень управления не может определять порядок и правила реализации указанных полномочий, а только рекомендовать их выполнение тем или иным образом, если иное не определено действующим законодательством.

Можно сделать вывод, что в сфере образования РФ основным направлением реформирования должно стать определение на законодательном уровне порядка и правил реорганизаций полномочий.

Билет № 10