Глава2. Разделение властей и государственный аппарат как способ реализации государственной власти.
2.1Разделение властей.
Системное единство государственной власти и разделение властей. Государственная власть едина в том смысле, что она осуществляется государственным аппаратом в целом (институциональным элементом государства) и что не существует нескольких конкурирующих «государственных властей». В этом, в частности, заключается государственный суверенитет. Единую государственную власть осуществляют законодательные, исполнительные и судебные органы. По мере исторического развития государственности и права формируется определенный принцип взаимоотношений и кооперации этих органов, который называется разделением властей. Разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви (разделение властей «по горизонтали») — это не раздробление единой власти, а принцип строения институционального элемента государства, структурно-функциональная характеристика организации, или механизма, государственной власти.24
Наряду с персоналистской трактовкой и практикой динства государственной власти существует коллективный подход. Его обычно связывают с сочинениями Ж.Ж. Руссо, хотя, конечно, задолго до него человечество использовало коллективные формы осуществления государственной власти. Руссо заявлял, что власть не может быть разделена,
государственная власть, суверенитет принадлежат народу, а законодательная, исполнительная, судебная власть является лишь проявлением верховной власти народа.
Подход Ж.Ж. Руссо, хотя в измененном виде, был воспринят и либеральной, и в какой то мере марксистской традицией. Положение о народе как источнике государственной власти, о принадлежности власти народу содержат почти все конституции. Таким образом, идея и практика единства государственной власти неоднозначна. Она имеет три различных аспекта.
Во первых, это социальное единство, проистекающее из единой природы доминирующих в обществе социальных групп. Во многих странах это единство понимается как власть народа (демократические государства), в других — как власть трудящихся (страны тоталитарного социализма), в третьих — как власть патриотического блока неоднородных сил с противоположенными конечными целями.
Во вторых, это единство принципиальных целей и направлений деятельности государственной власти, всех органов государства, что обусловлено необходимостью согласованного управления обществом. Единство направлений деятельности обеспечивается, с одной стороны, ролью доминирующего социального слоя, с другой — необходимостью
выполнения «общих дел».
В третьих, это организационно правовое единство. В демократических государствах оно отвергается, ему противопоставляется идея разделения властей. В странах тоталитарного социализма концепция организационного
единства власти составляет одну из основ государственности. Организационное единство государственной власти имеет авторитаристский характер. В демократических странах лишь в определенных условиях общественного развития может быть целесообразным временное сосредоточение полноты государственной власти в руках одного органа.
Идея единства государственной власти в современных условиях отнюдь не отвергает принципа разделения властей. Хотя концепция государственной власти, отрицает разделение властей, что характерно для диктаторских режимов нового времени, характерно использование идеалогического ресурса отрицающие саму возможность разделения властей.
С течением времени концепция разделения властей видоизменялась.
В современных условиях концепция властей дополняется другими положениями: 1) идеей баланса властей, системой сдержек и противовесов; 2) тезисом о необходимости взаимодействия различных ветвей власти; 3) новым положением о субсидиарности ветвей власти.25
Разделение власти возможно по вертикали и горизонтали. Вертикальное разделение — это разделение власти между различными уровнями государственного управления. Выделяют два уровня разделения властей: общенациональный и местный.26 Как ранее было отмечено что государсвенная власть заканчивается там где начинается местное самоуправление.
В КРФ подчеркивается, что «государсвенная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделении на законодательную, исполнительную и судебную власть», от этого реальна действительность от того что было до принятия конституции не изменилась. Принцип разделения властей продолжал действовать лишь номинально, формально-юридически. Фактически же существует принцип технического распределения между различными государсвенными органами предметов ведения, сферы деятельности, функций.
С принятием КРФ 12 декабря 1993 года в развитии и приминении теории разделения государственной власти в нашей стране начался новый этап, который продолжается вплоть до нашего времени.
Конституция России не только декларировала принцип разделения властей, но и довольно четко закрепила за каждый из них круг относящихся к их ведению вопросов и компетенцию.
Речь идёт не о разделении абсолютно независимых властей, а разделении единой государственной власти (единство системы государственной власти является, согласно части 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации, одним из конституционных принципов федеративного устройства страны) на три самостоятельные ветви власти. Принцип разделения властей является основополагающим, ориентирующим, но не безусловным
Согласно КРФ законодательными и представительным органом Российской Федерации является Федеральное собрание – Парламент. Он состоит из двух палат Совета Федерации и Государственной думы.
Исполнительную власть в России осуществляет Правительство Российской Федерации.
Судебная власть осуществляется, «посредством конституционного, гражаданского, административного и уголовного судопроизводства.27
Эти ветви – законодательная, исполнительная и судебная – обособились как три основополагающие институционально-правовые формы публично-властной деятельности.
Законодательная ветвь государственной власти в официальной форме устанавливает правовые нормы, общие правила, определяющие меру свободы человека в обществе и государстве. В частности, законодатель устанавливает правила применения политической силы, необходимого и допустимого с точки зрения обеспечения свободы, безопасности, собственности.
Исполнительная власть воплощает в себе принудительную силу государства. Это система органов, обладающих, в частности, полицейскими полномочиями, способных осуществлять организованное принуждение вплоть до насилия. Эти полномочия должны быть правомочиями, т.е. должны быть установлены законом для обеспечения свободы, безопасности, собственности.
Судебная власть разрешает споры о праве, устанавливает право (права и обязанности) в конкретных ситуациях, для конкретных субъектов. В частности, судебные решения дозволяют или предписывают правовые меры государственного принуждения в отношении конкретных субъектов.
Статья 11 Конституции РФ гласит: Государственную власть в Российской Федерации осуществляют осуществляет Президент РФ, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Если следовать ст.10 Федеральное собрание осуществляет законодательную власть ( это подтверждено статьей 94, где сказано что Федеральное Собрание «законодательный орган Российской Федерации, Правительство РФ – исполнительную власть(ч.1.ст110), суды – судебную власть ( гл.7 КРФ). Но в ст.11 появляется «государственная власть» Президента РФ, чего не было в ст.10? или мы должны президентскую власть включать одну из трех? Разделить ее между упомянутыми тремя?
Разделение властей означает, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны в пределах своей компетенции и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. В то же время компетенция этих органов такова, что они не могут действовать изолированно, и государственная власть осуществляется в процессе кооперации трёх её самостоятельных ветвей: деятельность законодателя не принесёт желаемого результата без соответствующей деятельности исполнительной и судебной власти, осуществление правосудия невозможно без власти законодательной и судебной и т.д. Кроме того, во взаимоотношениях ветвей власти должны быть сдержки и противовесы, не позволяющие каждой из ветвей власти выходить за пределы её компетенции и, наоборот, позволяющие одним ветвям власти удерживать другие в рамках компетенции.
Из этого рассуждения Монтескье вытекает, что разделение властей существует в трёх аспектах или на трёх уровнях – функциональном, институциональном и персональном.
Статья 5 КРФ говорит об органах государсвенной власти Российской Федерации и органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Аналогичное положение о системе органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов содержится в ч. 1 ст. 77. В части 1 ст 11 есть категоричная формулировка : « государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Усиливает эти тексты нормы ст.73, где говорится что вне полномочий Федерации и совместных полномочий Федерации и субъектов Федерации «субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». В данном случае другие субъекты Российской Федерации (кроме республик) не называются государствами, но государственная власть выходит за пределы самой Федерации и республик. Ею, согласно ст.5,11,73,77 Конституции РФ обладают все субъекты Федерации, ее осуществляют создаваемые ими собственные органы.
Вопрос о том, возможна ли государственная власть у субъектов Российской Федерации, не являющихся государствами (кроме республик) не простой. Он требует определенных сравнений и анализа характера власти в различных публично-правовых образованиях. В конституции РФ определенно сказано о муниципальных образованиях, их органы( органы местного самоуправления) не входят в систему органов государственной власти28,и следовательно государственная власть не принадлежит муниципальным образованиям как образованиям публично-правового характера. Но на территории муниципального образования тоже действует государственная власть , она представленна законодательством Российской Федерации, деятельностью Правительства РФ, отделами и управлениями министерств и ведомств РФ( МВД, ФСБ, военкоматами, органами министерства финансов и др.). Они осуществляют государственную власть исполнительной ветви власти Российской Федерации.29
Функциональное разделение властей. Ради обеспечения свободы необходимо установить раздельную функцию принятия решений о принуждении (применении силы) и функцию осуществления государственного принуждения. Законодательная власть устанавливает правила применения силы, судебная власть допускает или предписывает конкретные меры применения силы. Следовательно, эти ветви власти не должны обладать принудительно силой, не должны осуществлять государственное принуждение. Поскольку такой силой обладает исполнительная власть, она сама не должна принимать нормативные или индивидуальные решения о применении силы. Следовательно, исполнительная власть должна действовать на основании и во исполнение законов и судебных решений.
Институциональное разделение властей. Осуществление функций законодательной, исполнительной и судебной власти не должно быть соединено в одном лице или учреждении. Разделение властей означает отделение инстанций, обладающих принудительной силой, от инстанций, принимающих решение о применении силы. Иначе говоря, нужно разделить государственные органы, компетентные применять силу и компетентные принимать решения о применении силы. В этом контексте разделение законодательной и исполнительной власти означает, во-первых, что органы исполнительной власти не вправе заниматься первичным нормотворчеством, издавать нормативные акты, имеющие силу закона. Во-вторых, законодатель не вправе вмешиваться в деятельность исполнительных органов, не вправе принимать решения индивидуального характера, входящие в компетенцию исполнительной власти. В противном случае законодатель превратится в институциональную силу, одновременно устанавливающую правила применения силы. Недопустимость соединения судебной власти с законодательной достаточно очевидна. Если судья будет сам устанавливать и менять правила, по которым он судит, то получится «шемякин суд», в котором дело будет выигрывать та сторона, которая больше заплатит. Но требовании не отрицает возможность прецедентного права. При установлении прецедента суд создаёт норму, но в дальнейшем судьи связаны этой нормой.
Персональное разделение властей. В состав законодательных органов не входят функционеры исполнительной власти и судьи, т.е. депутатами легислатуры не могут избираться будущие исполнители законодательных решений. Однако этот, казалось бы, очевидный принцип несовместимости депутатского мандата с занятием других государственных должностей не соблюдается в парламентарных странах (Великобритания, ФРГ и др.), где члены правительства одновременно являются депутатами парламента. Причём такое нарушение персонального разделения властей – это не упущение в процессе формирования системы разделения властей в отдельных странах, а принципиальная черта парламентарных стран.