1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

имеющая мало конкурентоспособных на внешнем рынке отраслей, кроме добывающей, становится открытой и сильно подверженной влиянию внешних конъюнктурных колебаний. Цены на товары добывающей и обрабатывающей промышленности, которые могут быть вывезены и ввезены, определяются извне, внешними по отношению к такой экономике факторами. Цены на продукцию третьего сектора определяются лишь внутренним спросом и предложением, поскольку в силу специфики продукта их нельзя перевезти.

Вэтих условиях увеличение рентабельности экспорта сырьевой продукции, влекущее за собой рост доходов от экспорта природных ресурсов, вызывает увеличение инвестиций в сырьевой сектор экономики. Вторым следствием роста доходов от экспорта природного сырья становится повышение внутреннего спроса на товары (продукция обрабатывающего сектора экономики) и услуги. Так как цены на товары детерминированы извне, растут цены на услуги относительно цен на товары. Повышение цен на услуги вызывает приток ресурсов в данную сферу. Инвестиции в сырьевой сектор и сферу услуг сопровождаются оттоком средств из обрабатывающего сектора.

Вописанной экономике происходит «проедание» невосстанавливающегося запаса природных ресурсов, а имеющиеся возможности роста и создания прочной базы для последующего развития народного хозяйства не используются.

Еще один фактор, обусловливающий замедление темпов экономического роста богатых природными ресурсами регионов,— коррупция, связанная с перераспределением природно-ресурсного дохода. Публикуемый «Transparency International» индекс коррупции ясно показывает, что богатые природными ресурсами страны мира являются одними из наиболее коррумпированных. Одно из последних исследований в этой области, основанное на данных из 72 стран, показало, что существует статистически значимая корреляция между запасами природных ресурсов и коррупцией. Коррупция, как свидетельствуют многочисленные исследования, замедляет темпы экономического роста.

Из экономической теории и практики известно, что для эффективного и устойчивого развития доход, получаемый от эксплуатации природных богатств, должен инвестироваться в развитие. В условиях рыночной нерегулируемой экономики нет таких механизмов, которые обеспечивали бы подобный направленный переток средств. Необходимо централизованное вмешательство в процесс распределения дохода от разработки природно-ресурсной базы, которое позволит избежать без-

оглядного «проедания» получаемых средств и заложить основу будущего роста32.

32 О необходимости направления природно-ресурсной ренты на цели социальноэкономического развития см., напр.: Львов Д. С. Экономика развития. М., 2002.

181

Быстрое изменение сложившейся структуры народного хозяйства региона, которое создавалось в течение десятилетий за счет концентрации крупнейших ресурсов государства, невозможно. Добыча нефти и газа еще долгое время будет составлять основную долю промышленного производства России. Тем не менее перспективной задачей должна быть компенсация сырьевой ориентации отечественной экономики, развитие существующих и/или создание новых производств обрабатывающей промышленности, расширение выпуска товаров для конечного потребления или непосредственных нужд предприятий, которые производят эти товары.

Эта продукция будет нуждаться в сбыте, о перспективах которого следует подумать загодя. Исходя из опыта экономических систем развивающихся стран, можно выделить два типа стратегии развития обрабатывающих производств: импортозамещающая и экспортоориентированная.

В середине — конце 90-х гг. XX в. многими экономистами предлагалась импортозамещающая стратегия. Однако зацикленность на освоении легко доступного национального рынка приводит к безудержной диверсификации импортозамещающей индустрии по горизонтали в соответствии со структурой потребительского спроса, которая под воздействием демонстрационного эффекта тяготеет к стандартам индустриально развитых обществ. Отсюда большая распыленность в целом ограниченного производственного спроса. Обусловленные этим потери в экономии на масштабе, вкупе с увеличением удельной капиталоемкости производства, оборачиваются низкой эффективностью и неконкурентоспособностью основной массы промышленных структур, созданных на основе стратегии импортозамещения. Их выживание обеспечивается, как правило, беспрецедентно большими льготами.

Описанные минусы импортозамещающей стратегии развития промышленности какой-либо территории верны не только в отношении страны как единого целого, но и в отношении ее регионов. Замкнутость региональной промышленной политики на самообеспечение, ограничение внешнерегиональных экономических связей из соображений «экономической безопасности» в перспективе пагубно сказывается на жизнеспособности экономической системы.

Более перспективной, как показывает практика, является стратегия развития обрабатывающих отраслей промышленности, ориентированная на экспорт. В рамках ее перед регионом встает проблема того, каким образом изменить структуру вывозимой продукции в сторону сокращения ее природно-ресурсной составляющей.

Облагораживание экспорта новых восточно-азиатских индустриальных стран началось с продвижения на рынок простейших в техническом отношении изделий, представляющих те отрасли промышленности, с которых стартовал процесс импортозамещения. Преобладающую их часть составляла продукция текстильной промышленности и других трудоемких отраслей обрабатывающей индустрии. В дело шло букваль-

182

но все, что приносило доход. Затем, по мере углубления процесса индустриализации, их экспорт постепенно обогащался более сложными и капиталоемкими изделиями.

Подобного подхода имеет смысл придерживаться и в России, которая с точки зрения развития высокотехнологичных отраслей экономики имеет гораздо более выгодные по сравнению с той же Южной Кореей стартовые условия. Не случайно сегодня говорят о повышении конкурентоспособности страны на мировых рынках наукоемких технологий и продукции как о приоритетном направлении развития экономики страны. Именно развитие отраслей обрабатывающей промышленности, а не торговля природными ресурсами, должно стать основной целью государственной промышленной политики, и не на словах, а на деле.

Всвою очередь подобный подход требует конструирования и описания принципов и организационных основ новой системы эффективного государственного управления. Необходимо осветить вопросы создания единого алгоритма государственного управления социальноэкономическим развитием и функционированием общества, организационной структуры, обеспечивающей разработку и реализацию государ-

ственной (в том числе промышленной и инновационной) политики в рамках названного алгоритма33.

Всвязи с этим нельзя обойти и вопросы создания информационной системы государственного управления, которая позволила бы эффективно реализовывать управление общественным развитием. Формирование такой системы следует начинать с реформирования государственной статистики, обеспечивающей наполнение данными, причем в реформе нуждается не только организационная структура госстатистики, но и система показателей, которая должна адекватно отражать функционирование и развитие общества. При этом обеспечение про- граммно-аппаратной платформы информационной единой системы государственных органов и учреждений потребует, в свою очередь, реинжениринга процессов государственного управления, и прежде всего — приспособления их к нуждам и потребностям населения и к возможностям, предоставляемым современными информационными технологиями, что опять возвращает нас к вопросу о создании единого алгоритма государственного управления общественным развитием.

Важным аспектом внедрения данного организационного алгоритма управления социально-экономическим развитием станет сохранение преимущества децентрализации управления в федеративном государстве и вместе с тем четкое закрепление его единства. Интеграция организационного механизма государственного управления должна обеспе-

33 См., напр.: Филиппов В. А. К вопросу о правовом обеспечении алгоритмов программирования регионального развития // Юридическая наука и юридическое образование в России на рубеже веков: Состояние, проблемы, перспективы: Материалы регион. науч.-практ. конф. В 2 ч. Тюмень, 2001. Ч. 1. С. 217–223; Добрынин Н. М. Новый федерализм... С. 323–340.

183

чиваться не централизацией полномочий, что предлагается, по сути дела, авторами идущей реформы федеративных отношений, а единством организационного механизма разработки и реализации государственной политики, проводимой на территории Российской Федерации. Единство федерации должно быть обеспечено за счет определения единого комплекса стандартов, методов и моделей государственного управления, реализующих алгоритм обработки и представления информации в процессе формализации приоритетов социально-экономи- ческого развития Российской Федерации и регионов, а также определения комплекса технических (в том числе и программных) средств, на основе которых эти модели будут функционировать.

Кадровые вопросы также требуют нового подхода, основой которого должна стать общегосударственная система подготовки и воспитания управленческих кадров, практически отсутствующая ныне, что особенно заметно на уровне регионального управления.

Всестороннее рассмотрение и освещение всех этих вопросов сегодня особенно необходимо. В современном отечественном государственном управлении наметились тенденции к формированию и отлаживанию элементов упорядоченности, рационального управления. Закрепление этих тенденций и их развитие не будут возможными без должного научно-практического и теоретического осмысления обозначенных выше аспектов проектирования и построения эффективного государственного управления. В свою очередь это обусловливает потребность в подробных исследованиях, посвященных комплексному рассмотрению проблематики государственного управления и его трансформации в эффективный механизм управления развитием общества.

184

Глава 5. РЕГИОНЫ НОВОГО ТИПА КАК БАЗИСНЫЙ КОНСТРУКТИВНЫЙ ЭЛЕМЕНТ

ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РФ. МЕХАНИЗМ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ

НОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

5.1. Современная территориальная структура страны: проблема повышения стабильности федерации

5.1.1. Развитие системы бюджетного федерализма в России и межрегиональная социально-экономическая дифференциация

В федеративном государстве отношения, связанные с формированием бюджетных ресурсов и расходованием бюджетных средств, приобретают особое качество по сравнению с подобными отношениями в государствах унитарной формы. В связи со специфическим разделением предметов ведения и полномочий, основанным на самостоятельности ответственности органов государственной власти, относящихся к различным ее уровням, в федерации на первый план выходят вопросы не централизации/децентрализации администрирования государственных финансов, а концентрации/распределения финансовых ресурсов в стране. Отношения в сфере межбюджетного взаимодействия публичной власти в федеративном государстве определяются с помощью термина

«бюджетный федерализм».

Явление бюджетного федерализма в Российской Федерации в настоящее время следует признать достаточно хорошо изученным; его рассмотрению и анализу посвящен обширный фонд статей и ряд монографий1. Однако при этом отсутствует однозначная определенность

1 См., напр., монографии: Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: Опыт, проблемы, перспективы. М., 2002; Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М., 2000; учебные пособия: Галицкая С. В. Теория и практика бюджетного федерализма. М., 2002; статьи: Хурсевич С., Дмитришина Е. Перспективы стимулирования субъектов Российской Федерации к достижению бюджетной самодостаточности // Федерализм. 1999. № 2. С. 243– 254; Сабуров Е., Тимошенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджет-

ные отношения // Вопр. экономики. 2000. № 1. С. 56–70; Ковалева Г. А., Пешина Э. В.

185

самого термина. «Бюджетный федерализм» — один из русскоязычных аналогов термина «fiscal federalism». Наряду с ним в отечественной литературе используются термины «фискальный федерализм»2, «финансовый федерализм», «бюджетно-налоговый федерализм»3, и не всегда их объемы признаются тождественными4. Удовлетворительного законодательного определения бюджетного федерализма в нашей стране сегодня также не существует. Представляется, что одним из наиболее удачных определений может быть следующее: бюджетный

федерализм — это совокупность действующих в стране механизмов и методов организации налоговых и бюджетных потоков по уровням ее территориальной иерархии, базирующихся на децентрализации управления финансовыми (бюджетными) ресурсами государства, которая подразумевает распределение бюджетных ресурсов и полномочий между уровнями власти и управления.

До начала реформ государственного устройства система межуровневого финансового взаимодействия властей в России, возможно, формально и включала в себя элементы бюджетного федерализма, но на практике являлась системой строго унитарного типа. Все бюджетные доходы централизовывались, а затем централизованно распределялись по нисходящей. Территориальные бюджеты утверждались органами власти более высокого уровня, сбалансированность бюджетов обеспечивалась за счет индивидуальных нормативов.

Качественно иной характер приобрели межбюджетные отношения в стране в начале 1990-х гг. В 1991 г. был принят федеральный закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»5, вводивший формальное разделение полномочий в налоговой сфере между уровнями государственной власти и местного самоуправления. Были установлены 17 федеральных налогов (часть поступлений по некоторым из них в соответствии с указанным законом предназначена для региональных и муниципальных бюджетов), 4 региональных и 22 местных налога и сбора, а также определены права региональных и местных властей в формировании собственной налоговой политики.

Стратегия преобразований и регулирования межбюджетных отношений в России // Федерализм. 2001. № 4 (24). С. 119–140; Бухвальд Е., Игудин А. Межбюджетные отношения: Текущее состояние и основные тенденции развития // Федерализм. 2002. № 2. С. 143– 162; Берг О. О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года // Вопр. экономики. 2002. № 5. С. 144–152; Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм: Диалектика централизации и децентрализации // Рос. экон.

журн. 2002. № 7. С. 53–77 и т. д.

2Галицкая С. В. Теория и практика… С. 17.

3Христенко В. Б. Межбюджетные отношения… С. 7.

4Галицкая С. В. Теория и практика… С. 17.

5Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 12 марта

1992 г. № 11. Ст. 527.

186

Региональные власти получали средства на финансирование своих бюджетных расходов из трех основных источников: доходы от региональных и местных налогов, доли в поступлениях от федеральных налогов (налога на доход предприятий, подоходного налога с физических лиц, НДС и акцизов) и трансферты. В 1992 и 1993 гг. доли регионального участия в налоговых поступлениях были увеличены до такой степени, что общие субвенции из федерального бюджета требовались меньшему числу территорий. Однако распределение доходов характеризовалось крайней нестабильностью: только в 1993 г. доля участия регионов в налоговых поступлениях менялась трижды6.

Одновременно следует отметить действия властей ряда регионов, вводивших особые режимы взаимоотношений с федеральным бюджетом или использовавших слабость центра для получения дополнительных средств, льгот и привилегий. Сама Российская Федерация была создана в 1991 г., когда Россия и другие бывшие республики СССР отказались перечислять налоги в союзный бюджет, провозгласив затем свою независимость. Вследствие данного прецедента политическая позиция Российской Федерации во взаимоотношениях с регионами изначально оказалась «слабой»; федеральный центр потворствовал «шантажу» со стороны субъектов федерации в обмен на большие политические и экономические преференции. В период 1992–1993 гг., когда президент Б. Н. Ельцин и Верховный Совет были вовлечены в активную борьбу за власть друг с другом, субъекты (особенно национальные республики) стали все более агрессивно захватывать полномочия и ресурсы.

Некоторые национальные республики в составе Российской Федерации (прежде всего, Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия)) вскоре после распада СССР прекратили перевод налогов в Москву, настаивая на пересмотре финансовых взаимоотношений с федерацией. Согласно их предложениям, регионы должны были оставлять себе все налоговые доходы, совершая в федеральный бюджет единственный платеж, размер которого определялся бы в ходе переговоров. Реакцией федерального правительства на эти требования стала передача регионам ответственности за осуществление всех федеральных программ7. В результате названные республики «выторговали» себе право особого режима межбюджетных взаимоотношений, перечисляя в федеральный бюджет от 0,5 до 30 % собираемых на их территории налогов. По существу, Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) и некоторые другие республики не принимали участия ни в обеспечении федеральных программ (например, социальных), ни в финансировании помощи депрессивным регионам, армии, фундаментальной науки. Сэкономленные таким обра-

6Васкес Х. М., Бо Дж. Россия: переход к новому федерализму. Учеб. материалы Института Всемирного Банка. Сер. «Бюджетно-налоговая децентрализация». М., 2002. С. 7.

7Там же. С. 8.

187

зом средства шли на финансирование собственной социальной сферы, положение в которой оказывалось за счет этого значительно лучше, нежели даже в регионах-донорах. Объяснения давались различные: от ссылок на преимущества суверенитета до повышенных (по сравнению с другими субъектами) социальных обязательств, принимаемых на себя республиканскими властями по двухсторонним договорам и соглашениям с федеральным центром8.

Период 1991–1993 гг. в литературе характеризуют как период «стихийной децентрализации» бюджетной системы9. В эти годы продолжала существовать система межбюджетных отношений, унаследованная от Советского Союза. Региональные и местные бюджеты, в сущности, представляли собой «продолжение» федерального, система межбюджетных отношений отличалась жесткой централизацией финансовых потоков. Отчисления от налогов, распределяемых на долевой основе, и межбюджетные трансферты все так же использовались для балансирования нижестоящих (региональных и муниципальных) бюджетов. Размер средств, передаваемых в региональные бюджеты, официально определялся на базе нормативов расходных потребностей, на деле же — в индивидуальном порядке, на основе договоренностей10, а нередко — в ходе откровенной конфронтации федерального центра и регионов, регионов между собой (в качестве классического примера этого периода истории бюджетного федерализма в нашей стране можно привести уже упоминав-

шийся «ультиматум тридцати двух»).

Сложная ситуация складывалась в сфере распределения расходных полномочий. С одной стороны, региональные власти старались уклониться от перечисления в центр полученных доходов, с другой — федеральные власти «сбрасывали» на уровень субъектов федерации и местного самоуправления финансирование отдельных обязательств, по сути, федерального бюджета, не заботясь о передаче соответствующих доходных источников. Так, в 1992 г. региональным бюджетам были переданы обязательства по дотированию потребительских цен на важнейшие продукты питания (молоко, хлеб, мясо и т. д.), расходы по выплате денежных дотаций на содержание детей и по другим видам социальных обязательств, которые прежде финансировались из центра путем трансфертов11. А сопутствующая этому процессу нечеткость положений, определяющих распределение ответственности за государст-

8Административно-территориальное устройство России: История и современность. М., 2003. С. 263; Нагуманов Д. Н. Взаимоотношения федерального бюджета и бюджета региона // Современный федерализм: опыт и перспективы. Казань, 1996. С. 190.

9Финансовая система и экономика / Под ред. В. В. Нестерова, Н. С. Желторотова.

М., 2004. С. 167.

10Воробьев А. Скудные дотации делят в интересах регионов // Рос. газета. 1993. 20 июля.

11Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 2002. С. 195.

188

венные расходы между уровнями государственной власти и местного самоуправления, являлась благоприятной средой для хаотичной «борьбы за власть», которая, собственно, и получила в России название «бюджетный федерализм»12.

Отчасти проблему попытались решить путем разработки и подписания в марте 1992 г. Федеративного договора. Но в отсутствие нормативных актов, которые позволяли бы определить условия передачи полномочий и систему ответственности за их исполнение и закрепить принципы распределения финансовых ресурсов для осуществления принадлежащих различным уровням власти и управления полномочий, Федеративный договор являлся во многом декларативным документом. Он не снимал вопросы ни относительно разделения власти между федеральным и региональным уровнями управления, ни относительно распределения финансовых ресурсов для обеспечения их исполнения.

В целом период до принятия Конституции РФ 1993 г. характеризовался крайней степенью неупорядоченности распределения расходных полномочий, слабой урегулированностью межбюджетных отношений. Фактически они подвергались ежегодному пересмотру, бюджеты утверждались с большим опозданием по срокам (весной того года, в котором должны были бы исполняться) и по причине слабой реалистичности и немощности самой власти (и федеральной, и региональной) систематически не исполнялись.

Федеративный договор 1992 г. и Конституция России, принятая в декабре 1993 г., положили начало новому этапу развития бюджетного федерализма в стране. Новая Конституция РФ и усиление позиций федеральных органов власти сделали возможным проведение в 1994 г. реформы межбюджетных отношений, основной целью которой была формализация вопросов распределения доходов между федеральным и региональным бюджетами и предоставления финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня.

Было выделено три уровня власти: федеральный, субъектов федерации и местного самоуправления и соответственно четыре сферы полномочий: исключительные федеральные (ст. 71 Конституции), исключительные субъектов федерации (ст. 73 Конституции), сфера совместных полномочий федерального центра и субъектов (ст. 72) и сфера полномочий местного самоуправления (ст. 130–133 Конституции).

Вновь наметилась тенденция к постепенной централизации и формированию механизмов финансового выравнивания (в отличие от существовавшей системы распределения средств на основе сугубо индивидуального подхода). В начале 1994 г. был создан федеральный Фонд финансовой поддержки регионов, развитие которого осуществлялось в сторону формализации порядка использования его средств. Формаль-

12 Васкес Х. М., Бо Дж. Россия… С. 3.

189

ным критерием распределения средств Фонда был назван уровень бюджетной обеспеченности и дефицитности региональных бюджетов.

В ходе проводившейся в 1994–1995 гг. реформы происходило постепенное выстраивание упорядоченной системы финансовых взаимоотношений федерального и регионального властных уровней. Помимо создания ФФПР и разработки формализованной методики распределения его средств можно отметить такие ее результаты, как установление единых нормативов отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов, расширение налоговых полномочий региональных и местных властей. Однако реформа почти не коснулась субрегионального уровня. Взаимоотношения с местными бюджетами полностью оставались на усмотрение региональных органов власти, которые выстраивали финансовые отношения с органами местного самоуправления в большинстве случаев по томуже принципу, что и в советское время.

Незавершенность процесса реформирования государственных финансов послужила одной из причин обострения в 1996–1998 гг. кризиса межбюджетных отношений, усиления субъективизма и политического торга с регионами в сфере распределения финансовых ресурсов13. Рассчитанные на основе формальных критериев суммы бюджетных трансфертов регионам в процессе утверждения зачастую подвергались корректировке на основе индивидуальных согласований и договоренностей. Параллельно с распределением финансовой помощи на основе формальной методики продолжали сохраняться и другие трансферты, бывшие в основном бессистемными и непрозрачными14. Неравенство статуса и социально-экономического потенциала субъектов, их значимости во взаимоотношениях с федеральным центром продолжило прак-

тику «экономического партикуляризма»15. Подписывалось значитель-

ное количество двухсторонних договоров, которые, зачастую противореча Конституции и нормам Федеративного договора, устанавливали новое индивидуализированное распределение предметов ведения и полномочий для сторон таких договоров. Продолжалось подписание и двухсторонних межбюджетных соглашений16.

Наряду с этими тенденциями проводилось перераспределение расходных бюджетных обязательств с федерального уровня на уровень субъектов федерации и муниципалитетов: на них легла основная тяжесть расходов на реализацию социальных программ (более 80 % в 1993–1994 гг. против 70,3 % в 1992 г.), образование (уровень их расхо-

13Христенко В. Б. Межбюджетные отношения… С. 66.

14Васкес Х. М., Бо Дж. Россия… С. 67–68; Бюджетный федерализм в России: Проблемы, теория, опыт: Исследование в рамках проекта CEPRA (Российско-Канадский консорциум по вопросам прикладных экономических исследований) / Канадское Агентство Международного Развития (CIDA). М., 2001. С. 13–17.

15Умнова И. А. Конституционные основы российского федерализма. М., 1998.

С. 154.

16См. также: Христенко В. Б. Межбюджетные отношения… С. 70–72.

190