Ридер КВ часть 1 / Введение в политологию - 1 курс / Политология теория и практика / ФЕДЕРАЛИЗМ (Ковалев)
.docОпубликовано: журнал ПОЛИТЭКС – Политическая экспертиза, 2011, «1,4.
ФЕДЕРАЛИЗМ «ДО ВОСТРЕБОВАНИЯ»
Отечественный опыт федеративного взаимодействия Центра и регионов: прошлое, настоящее и будущее
Виктор КОВАЛЁВ
Статья первая
«НЕ ВЕРЬ ГЛАЗАМ СВОИМ»
Форма и содержание федеративных отношений в РФ
Как это ни удивительно по нынешним временам, но Россия является федеративным государством; об этом говорит прямо её второе официальное название – «Российская Федерация». Удивление же связано с расхождением между правовой основой, декларируемыми принципами и реальными российскими политическими практиками. Разумеется, это касается не только федерализма, но и, например, выборов, партийной конкуренции, свободы слова … не исключено, что в обозримом будущем власть поведёт уже речь о «мыслепреступлениях» и т.п. При этом нарушение прав и свобод граждан, выхолащивание Конституции объясняются, и будут обосновываться самыми благонамеренными мотивами: борьбой с экстремизмом и терроризмом, задачами восстановления законного порядка и т.д.
Всё так – и наши размышления о федерализме и власти нельзя оторвать от специфики текущего политического момента. Если рассматривать современное состояние федеративных отношений в России вне общеполитического контекста, то такой анализ, возможно, будет «академическим», но, несомненно, формальным и бессодержательным. Добавим также, что мы полагаем ошибочной господствующую тенденцию, когда федерализм рассматривается преимущественно или только в правовой или экономической парадигме. Глупо было бы отрицать огромную важность правовых и экономических проблем в развитии федеративных отношений, но реальное состояние федерализма в той или иной стране, особенно с неокрепшими правовыми институтами и переходным состоянием экономики зависит от политического баланса.
Конечно, мы помним заклинания перестроечных времён об особом значении «юристов и экономистов». Условно говоря, в ельцинские, девяностые годы первую скрипку играли «экономисты», а в путинско-медведевские, «нулевые» - «юристы», но и тогда и сейчас баланс власти, реальное соотношение сил определял взаимодействие Центра и российских регионов. Об этом ниже, но для ясности сразу можно привести характерные примеры. Субъекты федерации в России чрезвычайно неравны между собой по размерам и численности населения1, экономическому потенциалу и степени хозяйственного развития. Но нет, и никогда не было, экономической рациональности в распределениями между территориями бюджетных средств, в отрыве от постоянного «перетягивания каната» политиками и лоббистами. Еще: начиная с «парада суверенитетов», провозглашения таковых десятками субъектов РФ в 1990-е годы, правоведы ломали копья и головы, споря о том, как существование суверенитет государства российского (ведь суверенитет – это по определению полновластие на всей территории государства) с суверенитетами его отдельных частей. В текущем десятилетии, после укрепления власти Центра, разговоры о региональных суверенитетах сошли на нет; правовая загадка была решена политико-административными средствами.
В целом, при схожих основных законах политические режимы разных стран могут отличаться до неузнаваемости, точно так же политический режим одного государства в состоянии существенным образом измениться даже без формальных изменений Конституции – для специалистов в области политической науки это представляется очевидным. Как утверждает в работе с характерным названием «Дефекты форм правления стран СНГ» специалист в этой области О.Зазнаев: «представляется разумным проводить различия между юридическими и политическими аспектами правления, то есть между формой организации власти, предусмотренной конституцией (конституцией de jure), и фактическими отношениями между ветвями сласти (конституция de facto). При оценке существующей в той или иной стране формы правления следует принимать во внимание и конституционную форму, и политическую практику её воплощения в жизни».i Разумеется, это справедливо не только по отношению к проблеме отношений между исполнительной, законодательной и судебной власти, но и разделения властей «по вертикали» - между Центром и регионами. При слабости правовых, демократических институтов в России, при распространенности теневых практик и гипертрофированной роли субъективного фактора, связанного с личностью лидера, вождя, президента – это означает, что «реальная политика» решительно довлеет над законами, принимаемыми самой же властью. Как и сто лет назад определение Макса Вебера «псевдоконституционализм»ii представляется очень точным. Однако исследователи-политологи при построении аналитических моделей ни в коем случае не могут игнорировать Конституцию, формальные рамки, так как при изменении баланса политических сил, эти формальные институты могут резко повысить свое значение и политики, не очень считавшиеся с ними длительное время, будут вынуждены понять, что «законы имеют значение». Так было, скажем, при распаде СССР, когда «условные», административные границы стали вдруг государственными рубежами, охраняемыми международным правом. Похожая ситуация, хотя и несколько в другом роде, может гипотетически возникнуть в случае очередного колебания политического маятника, какой-нибудь обсуждаемой уже сейчас новой «оттепели», когда региональные элиты вновь осмелятся вспомнить о том, что их территории – это субъекты Федерации. И тогда соответствующее положение Конституции РФ: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации»iii (ст.5, п.3) - будут наполняться уже новым политическим содержанием именно в реальном разграничении предметов ведения и полномочий. Вопрос только – каким? Не будет ли новая попытка создать в России реальное федеративное государство, основывающее на законе и демократических принципах столь же обескураживающей, как и опыт предшествующего десятилетия. Какое послание о федерализме получат в будущем элиты и граждане страны с пометкой «до востребования», как они его расшифруют и интерпретируют, что возьмут из исторического опыта тактических успехов и стратегических неудач – от этого в судьбах России будет зависеть очень многое. Разберем здесь некоторые теоретические и исторические аспекты проблем федерализма.
«МИННОЕ ПОЛЕ»
Федерализм и советская федерация
Дать однозначное и устраивающее определение федерализма решительно невозможно. Это только студент может заучить ту или иную дефиницию из учебника и получить хорошую оценку. Но и исследователи-теоретики, и политики-практики, когда имеют дело с определениями, хорошо понимают, что «это, конечно, так, но…». Мы также не станем претендовать в этой краткой статье на научные открытия, и из множества ответов на вопрос «что такое федерализм?» выберем те, которые в наибольшей степени касаются основных проблем нашей работы: отношения граждан и власти, взаимодействия цента и регионов. Ведущий американский исследователь федерализма Д.Элазар (Элейзер) считает «наиболее простым такое определение федерализма: самоуправление плюс поделенное управление, т.е. управление, разделенное на два уровня - федеральный и региональный. При таком определении федерализм включает в себя некую договорную связь, предположительно постоянного характера, которая предусматривает разделение полномочий … Выделение принципа разграничения полномочий и предметов ведения в той или иной его формулировке составляет ядро многих определений федерации и федерализма, предложенных зарубежными политологами. Так, У.Райкер описывает федеративное государство как политическую систему, в которой «деятельность правительства поделена между региональными правительствами и центральным правительством таким образом, что каждое из правительств осуществляет деятельность, в которой оно принимает окончательное решение». По мнению К.Вейера, федеральные принципы – это метод такого разделения полномочий, когда федеральное и региональное правительство, каждое в определенной сфере одновременно координирует свою деятельность и является независимым».iv Ну, этого, пожалуй, достаточно для того, чтобы понять, сколь важен для существования федерализма принцип разделения полномочий и предметов ведения. Описанию этих проблем можно посвятить немало страниц, но наши задачи здесь иные. Заметим только, что при реализацию этих принципов, нет четкой грани между государствами, которые являются федеративными по Конституциями (они как раз могут быть склонны к жесткой централизации!), и формально унитарными государствами, где такие принципы проведены в жизнь, например, в ходе реализации политики конституционной регионализации. Таким образом, мы опять сталкиваемся с вопросом о формальном и реальном федерализме; вопрос этот имеет особую актуальность для отечественных политических практик. Поэтому позволим себе еще одно замечание общетеоретического характера. Тот же Д.Элазар объединяет федерализм и демократию на основании договорного принципа в противовес другим, принципам создания политических сообществ: как завоеванию и диктатуре, так и «органическому» развитию к олигархической пирамиде властиv. По сути, демократические и федеративные механизмы - это разновидность социальных пактов, которые заключается между властью и населением, Центром и регионами. Они заключаются надолго, имеют стратегическое значение и призваны действовать как в благоприятные, так и в тяжелые времена, охраняя национально-государственную целостность и народный суверенитет. Неудача с реализацией отечественного федералистского проекта в постсоветский период не в последнюю очередь связана с его прошлыми конструктивными дефектами, как в советский, так и в постсовесткий период.
Опыт советского федерализма как таковой плохо коррелирует с обозначенными выше федералистским принципом: быть своеобразным общественным договором о разграничении полномочий и предметов ведения между центральным правительством и субъектами федерации, а также с другими федеративными принципами, такими как: единство в многообразии, разумного сочетания централизации и децентрализации, симметрии и асимметрии, дополнительности (субсидиарности) в уровнях госуправления и др. Стабильность социалистического федерализма держалась не на разумном балансе между центром и регионами, а при помощи партийных и репрессивных скреп. Среди федеративных государств в былые времена выделялась особая группа «социалистических федераций». Напомним, что помимо СССР в нее входили СФРЮ и ЧССР. В двух последних случаях федерации распались – в Чехословакии мирно, в Югославии с большой кровью, и федеративные отношения там2 не получили продолжения. И лишь в отечественном случае российский федерализм во многих отношениях перенял эстафету так называемого «советского федерализма»; более того, стал заложником последнего.
«СОЮЗ НЕРУШИМЫЙ»
Опыт сохранения империи в рамках «советского федерализма»
Об опыте политико-административного устройства Союза СССР можно долго спорить, по-разному его оценивая. Нам представляется очевидным, что форма федерации использовалась коммунистическим режимом, с одной стороны, для обуздания окраинных сепаратизмов и сохранения целостности государства на большей части бывшей Российской империи, решения «национального вопроса»; а, с другой стороны, для ослабления и эксплуатации великороссов, решения «русского вопроса». Режим не мог выжить без подавления русского сопротивления социалистическим порядкам – ведь гражданская война между «красными и белыми», по сути, не закончилась в начале 1920-х, а тлела еще два с половиной десятилетия. Вопреки распространенному мифу о близости коммунизма строю русской душе, великороссы, как и другие народы России, очень долго сопротивлялись национализации, коллективизации, насаждению атеизма и т.п. По сути дела, лишь трагедия Второй мировой войны (в ходе которой столь многие соотечественники воевали против этого государства, стремясь как бы поквитаться за поражение «белых»; нерешенные территориальные и этнические вопросы также пытались решить силовым путем, что дает о себе знать до сих пор: чеченская и крымско-татарская проблемы – это лишь наиболее известные примеры) и только победа в Отечественной войне на несколько десятилетий как-то примирили большинство населения с советской властью. Так продолжалось вплоть до ее закономерного краха. Но советская, а точнее коммунистическая власть как бы «заминировала» отношения на постсоветском пространстве и постсоветском обществе. Это замечание в полной мере относится и к политико-административному делению нынешней России.
Здесь мы коснемся этого вопроса очень беглоvi. Российская империя была, конечно, унитарным (если такое определение имеет смысл в отношении империй), но вовсе не однородным государством с точки зрения своего административного деления и существовавших практик управления различными территориями. К началу первой мировой войны Россия делилась на 80 губерний, 20 областей, два округа и девять градоначальств, то есть число административно-территориальных единиц первого порядка зашкаливало за сотню. Широко известно также об особой системе управления в Польше, Финляндии, Средней Азии; были и другие примеры. Допустим, в состав Астраханской губернии входила АТЕ второго порядка, так называемая Внутренняя Киргизская Орда. (Сейчас, в основном это территории независимого Казахстана, а что касается Киргизии, то она сначала входила в состав казахской автономии, потом стала самостоятельной автономией, а в 1936 году по новой Конституции была уже возвышена до статуса самостоятельной Союзной республики). Вот уж - политический конструктивизм так конструктивизм! – и этот пример далеко не единственный.
В году Смуты, т.е. революции и гражданской войны, на территории бывшей империи Романовых десятками возникали «новые независимые государства», порой самого экзотического плана, срок существования которых, колебался от нескольких дней, недель до нескольких месяцев, хотя счет на годы почти никогда не шел. Большевикам, в силу ряда факторов, удалось установить контроль над большей частью территории страны, и они решили провести здесь среди прочего эксперимент по созданию социалистической федерации. Немаловажную роль в развитии этого эксперимента оказал провал надежд на быстрое осуществление мировой коммунистической революции. И хотя надежды на нее никогда не умирали среди коммунистов-интернационалистов, но им нужно было как-то устраиваться и укрепляться на захваченной территории гигантских размеров. Здесь, как раз впору и оказалась форма федерации. (Литература по этим сюжетам огромна, мы бы посоветовали для начала перечитать одну из составляющих так называемого «ленинского завещания» - заметки вождя по национальному вопросуvii). Как известно, в 1922 году Союз Советских Социалистических Республик был образован договором всего четырех республик: РСФСР, Закавказской Федерации, Украины и Белоруссии, а в конце 1991 года СССР развалился уже на целых 15 независимых государств, образованных на месте бывших союзных республик. В результате этого Россия потеряла огромные территории; и эти потери были как раз итогом «развития федеративных отношений» в советский период.
Раздел территории страны по новым принципам осуществлялся разными способами. Мы опускаем здесь историю укрупнений и разукрупнений административно-территориальных единиц, череду слияний, выделений, ликвидаций, переименований и т.д. в отношении АТЕ. Скажем просто, что основная часть этих экспериментов проводилась с территорией России3, ведь, согласно ленинскому подходу, именно «русский держиморда» представлял главную контрреволюционную угрозу. Большевики пошли по пути масштабного формирования новых автономных национальных образований, (многие из которых меняли свой статус в сторону повышения, и создавали, конструировали не только новые национально-государственные образования, но и сами «социалистические нации), а также создания. В основном за счет РСФСР, все новых и новых союзных республик, то есть для СССР - административно-территориальных единиц первого порядка. В 1936 году, согласно новой, «сталинской» конституции число союзных республик достигло одиннадцати, а к 1940 году, после «освободительных походов Красной армии» и в канун Великой Отечественной войны союзных республик было уже шестнадцать. Лишь в 1956 году, когда надежд на включение Финляндии в социалистический лагерь уже не оставалось, Карело-Финская ССР была «понижена в звании» до Карельской АССР. Уже после распада Союза злые языки говорили, что «волюнтарист» Хрущев, хоть и передал ни за грош Крым из России в состав Украины, но зато укрепил позиции РФ на Северо-Западе…
По сложности и разнородности политико-административных составляющих СССР не имел аналогов в мировой практике. Помимо главных, союзных республик, здесь были автономные республики, автономные округа, автономные области, «просто» области и края, города союзного значения. Такая пестрота и разнокалиберность – если взять её в чистом виде - это настоящий кошмар для управленца. Как же все это управлялось и более или менее нормально функционировало? Вопрос этот кажется смешным людям среднего и старшего поколения. По известному советскому анекдоту, «чукча знал кто у нас начальник Партии», и какое место занимала КПСС в политике и управлении советского государства. Но вот уже в постсоветские годы автору этих строк пришлось читать несколько как бы «научных» работ, посвященных, истории представительных органов бывших автономных республик. И в этих текстах на полном серьёзе утверждалось, что Верховный Совет такой-то республики «избрал», «решил» и т.п. Мы то понимаем, что при действующих тогда номенклатурных принципах, представленные в Советах различного уровня по определенным квотам и при помощи выборов с 99-процентным голосованием, депутаты ничего не могли «решить» без санкции соответствующего партийного органа. Но читатели из молодого поколения могут этого и не знать. Поэтому будет нелишним напомнить, что при всей внешней пестроте «советской федерации» она управлялась при помощи жесткой партийной вертикали. Потом этот «стержень» оказался вынут и разнородность и неуправляемость территорий, тенденции к распаду стали кошмарной явью, реальной практикой, с которой нужно было что-то делать.
Другой важнейшей стороной проблемы, которая часто игнорируется, и который здесь очень важно подчеркнуть, была проблема отношений русского народа и империи. Как убедительно показал Валерий Соловейviii, российская, а затем и «красная», советская империи существовали, во-многом, за счет сверхэксплуатации русского этнического ресурса. Как только этот ресурс иссякал, и великороссы из объекта и материала для имперского строительства начинали осознавать себя политическим субъектом с особыми интересами – имперская государственная форма довольно быстро разрушалась.
Опыт краха величайшей из империй – Российской, а потом ее «реинкарнации» в виде Союза ССР – чему-нибудь да должен научить. Былой совет консервативного мыслителя «подморозить Россию» - это большая ошибка. Проблемы, которые не были решены вовремя, превратились в неразрешимые и, сложившись вместе, произвели страшный взрыв под государственностью Российской империи, а затем и Советского Союза.
В принципе, обеспечить трансформацию пространства бывшей империи в современную форму «национального государства» может помочь федеративное государственное устройство. Но практика такой трансформации сопряжена со многими опасностями и ловушками.
Мы видели, что при неблагоприятном стечении обстоятельств с Российской Федерацией может произойти то же самое, что и с Советским Союзом, потенциал которого был значительно больше, что не помешало «нерушимому» СССР быстро развалиться. Он накопил свою критическую массу. «Национальный вопрос» в своем реальном выражении, а не с точки зрения интернационалистской коммунистической идеологии, или несправедливое распределение бюджета, связанные с этим диспропорции между республиками и экономическими районами официально как бы «не существовали» (не в этом ли причина нежизнеспособности социалистических федераций»?!).
В этом вопросе мы, разумеется, не должны быть наивными и обращать внимание лишь на официальную риторику и формальные институты. Для таких государств как Советский Союз и, конечно, Российская Федерация, унаследовавшая слишком много от советских политических практик, характерным является огромная роль теневых взаимодействий, неформальных институтов. За внешним фасадом « нерушимости, устремленности в будущее, борьба за мир во всем мире» - и что там еще! – подспудно вызревали неформальные практики элитного взаимодействия, которые фактически отрицали единство советской федерации. Это отдельная большая и интересная тема для политологов и историков советского периода. Здесь мы укажем лишь на два важнейших фактора, провоцирующих и усиливающих центробежные, сепаратистские тенденции в «нерушимом» Союзе.
О первом из них исследователи и журналисты вспоминают не очень часто. Мы бы обозначили его как противоречие между «ведомственностью» и «местничеством» (названия условны). Речь идет об экономических противоречиях внутри плановой советской экономики, несхожем характере хозяйственного развития территорий, имевшим важный политический эффект. Разумеется, система реальной власти и управления была унифицирована по всей территории Союза: союзной республикой руководил первый секретарь республиканского Центрального комитета (за исключением РСФСР, где своей республиканской компартии не было вплоть до 1990 года), областью – первый секретарь обкома КПСС, городом (районом) – первый секретарь горкома (райкома) партии и т.д., на при этом на партийных функционеров были возложено также решение хозяйственных вопросов. Однако решаемые задачи носили различный характер, имели различную важность в глазах Москвы. К территориям, где существовали (строились) объекты союзного значения, особенно ВПК, союзный Центр проявлял особое внимание, в том числе в вопросах подбора и расстановки кадров, которые должны были в большей степени отвечать интересам хозяйственных и военного министерств и ведомств. Так складывалась тенденция ведомственности. В других регионах у союзного центра не было такой особой заинтересованности, и степень влияния и фактической автономии местных элит здесь в целом была выше – это местничество. Так складывались уже политические тенденции, которая в немалой степени и в советский, и уже в постсоветский период повлияла на характер формирования региональных элит и их взаимоотношения с Центром.
Второй фактор описан куда подробнее и известен более широко. Речь идет о формировании этнономенклатуры на территориях союзных республик и автономий. Особенностью РСФСР в составе Союза, а затем и суверенной Российской Федерации заключалась в том, что составляющие ее федеративные единицы формировались по двум принципам: территориальному и национальному. Это, делает федерацию в России уникальной, резко отличает ее от других федеративных государств, в которых субъекты федерации выделяются, как правило, по территориальному принципу. (Исключения, конечно, бывают; скажем, «Зона племен» где-нибудь в Пакистане; или наделенная особым статусом территория столичного округа в целом ряде государств, но это именно исключения из общего ряда. В России же сейчас республики в ее составе занимают 28,6% территории, и еще 24,8% территории приходится на долю других автономных образований, зато «русские» области, края и города федерального подчинения, занимают 46,6% территории, но там проживает 81,6% населенияix).
Советская федерация создавалась, в ходе трансформации чрезвычайно пестрой по этническому составу территории и структуры прежней империи (к тому же континентальной, где метрополия и зависимые территории не имеют четкой границы, т.к. не разделены морями-океанами) пошла по пути выделения особых этно-территориальных единиц, названных к тому же по имени «титульной» нации. Разумеется, верхушка этих титульных этносов уже в советский период стремилась выжать из Москвы как можно больше привилегий для себя, а на управляемых территориях формируя особую идентичность, отличную от общесоветской. Процесс резко ускорился в связи с замедлением ротации кадров, которая широко практиковалась в период правления Сталина. (Как известно, этот «эффективный менеджер» широко прибегал к таким способам ротации, как аресты и расстрелы). Местные номенклатурные кланы стали укореняться, обрастать связями, четче осознавать и преследовать свои особые интересы. Разумеется, этот процесс шел более интенсивно в союзных республиках и большинстве автономных образований на территории России (кроме РСФСР автономные республики в своем составе имела еще Грузия, что повышало численность ее представителей в Совете национальностей – одной из палат ВС СССР, но потом обернулась известными событиями в Абхазии и Южной Осетии). Этноэлиты, прикрываясь партийными билетами, значительно преуспели в выбивании денег на «национальное развитие», в дележе между своими портфелей и кресел, в открытии «своих» образовательных учреждений, зачастую с анекдотическим качеством обучения4, широким распространением квот для национальных меньшинств в представительных органах и в системе образования5, в выстраивании систем коррупционных, теневых связей и т.д.
Возвращаясь «к нашим баранам» можно заключить, что после краха СССР и исчезновения прежней советской идентичности, для населения и элит, принадлежащих к тому или иному титульному этносу, гораздо легче было ответить на вопрос «кто мы?» и связать себя, реально или символически, интересами политической борьба за свои национальные интересы уже в рамках нового государства -- Российской Федерации.
«ГЛОТАНИЕ СУВЕРЕНИТЕТА»
Советское наследие в России 1990-х
Итак, когда СССР лишился своих привычных скреп и опор, он очень быстро распался. При этом опасная для государственной целостности советская структура была по наследству передана Российской Федерации. Инерция распада вполне могла в 1990-е годы похоронить и РФ. Эта угроза в 1990-е годы была не только пропагандистской страшилкой (Хотя этот тезис и подвергся неустанной эксплуатации в путинскую эпоху).
Так или иначе, но со многими противоречиями российскому федерализму так и не удалось справиться в 1990-е годы на пути реформ. Тогда произошел отказ от федерализма де-факто (с сохранением конституционного фасада). Российский опыт в этом отношении чрезвычайно напоминает советский. Мучительным является вопрос, будет ли схож с советским конец российского квазифедерализма? Федеративные отношения в России в прошлом десятилетии по ряду важных причин оказались нежизнеспособными. Да и «был ли мальчик»? Совсем недаром один из ведущих исследователей российской региональной политики, Н.Петров по итогам прошлого десятилетия пришел к выводу, что «главный секрет российского федерализма в том, что его на самом деле... нет»x, и уже в ближайшей перспективе по мере усиления государства неизбежно ослабление или даже исчезновение тех из элементов демократии, которые были обязаны своим появлением слабому государству, а не сильному обществу. Что же касается регионов, то укрепление государства, Центра означает ослабление или исчезновение некоторых элементов так называемого российского федерализма»xi.