Ридер КВ часть 1 / Введение в политологию - 1 курс / Политология теория и практика / ФЕДЕРАЛИЗМ (Ковалев)

По нашему убеждению, неудачный опыт федерализма в РФ образца 1990-х годов связан с тем, что и сам федерализм, и демократические правила игры и центральные и региональные элиты России воспринимали не как серьезные основания государственного строительства, а ситуативно, «ультропрагматически» как нечто, могущее принести сиюминутную политическую выгоду – не более. Вспомним, «лихие девяностые»: гигантский пирог бывшей социалистической, государственной, «общенародной» собственности нужно было распилить и приватизировать. Элиты и в центре, и на местах были увлеченно заняты этим процессом. Не будет слишком сильным утверждение о том, что вопросы государственного строительства и политической борьбы в том период можно понять в первую очередь через призму развернувшейся приватизации. Люди, оказавшиеся поближе к возможностям распределения бывшего казенного имущества, то есть «элиты», тащили всё, что плохо лежало – каждый на своем уровне. Из Москвы невозможно было охватить всё и полностью контролировать этот процесс; поэтому, когда сказали «берите суверенитета, сколько можете проглотить», то речь шла не только о властных полномочиях, но и о начавшемся процессе приватизации. Собственно, региональные элиты получили в этом процесс свободу рук, но в обмен от них требовалась политическая лояльность по отношению к Центру. Сразу добиться подобной лояльности Москве в прошлое десятилетие не удалось (Чечня и Татарстан – это лишь наиболее громкие примеры); такой мощный козырь как «федеративные отношения» разыгрывался как центром, так и со стороны периферии.

Повторим, при своем возникновении суверенная Российская Федерация оказалась, по-сути, заложницей советской инерции. Ей достались территория и границы РСФСР (попытка «пробного шара осени 1991 года, заявление тогдашнего президентского пресс-секретаря П.Вощанова о том, что Россия может потребовать пересмотра границ, продолжения не имела). Оказалось, что перераспределение от РСФСР огромных средств в интересах союзных республик, пребывание там миллионов русских было бесполезной жертвой. Окраины «империи» все равно отделились, а нашим соотечественникам пришлось в массовом порядке уезжать из бывших «братских» республик, порой в буквальном смысле спасаясь бегством от насилия и унижений.

Россия, уже выйдя из Союза, сохранила, в основном, прежнее АТД, с «разнокалиберными» субъектами федерации, некоторым из которых в обстановке политической суматохи удалось повысить свой статус⁶; возникло также несколько новых регионов. Чечено-Ингушетия разделилась на две республики, при этом Чечня объявила о выходе из состава РФ, создав нашей стране колоссальные проблемы, которые нормальным образом не разрешены до сих пор.

Примечательно, что новое российское руководство, в вопросах политико-административного деления страны, в основном, поддалось этой инерции советского прошлого. Проекты^xii превращения России в унитарное государство, были с порога отвергнуты и в дальнейшем серьезно не рассматривались, столь же маргинальное положение занимают и предложения по унификации российского АТД, например, переход к делению всей территории страны на губернии (хотя эти сюжеты периодически выубернии (хотя эти сюжеты и высплывают периодическикации российского АТД, например, переход к делению всей территории страны сплывают в СМИ или, скажем, в риторике какого-нибудь В.Жириновского). В общем, можно сказать, что новой российское руководство предпочитало уделять основное внимание вопросу, кто руководит регионами, а не решительным изменениям в составе и структуре этих регионов.

С другой стороны, в начале в России прошлого десятилетия наблюдалась повышенная активность такого политического актора, как политические элиты, особенно республиканские. За плечами большинства из них уже было принятие собственных деклараций о суверенитете⁷.

Первый президент РФ Борис Ельцин был по натуре бойцом и постоянно с кем-то боролся: сначала с Горбачевым, разрушая союзный центр, а потом уже со своими бывшими соратниками из состава Съезда народных депутатов и российского Верховного Совета, а также с собственным вице-президентом. В этих условиях региональные элиты нужны были нужны ему не как соперники, а как союзники, которым он был готов идти на уступки. В 1992 году подписывается так называемый Федеративный договор. Для Центра это был способ хоть как-то затормозить процесс распада страны, грозивший из разрушенного СССР перекинуться уже на саму Россию. Однако значительная часть региональных элит трактовала этот документ в ином духе. Мы упоминали уже о том, что оболочка федерализма была сочтена элитами удобной, в ходе развернувшихся в 1990-е годы политических и экономических процессов. Однако нужно было соблюсти некоторые юридические приличия и определиться с рядом принципиальных правовых вопросов. К числу таковых относился вопрос, какой - конституционной или договорной – будет Российская Федерация. Часть региональных элит была не прочь придать российскому федерализму договорный характер, по некой аналогии с Союзным договором 1922 года⁸. Дело тогда выглядело бы так, будто многовековой российской государственности не существовало или её напрочь забыли, и вот только бывшие представители партноменклатуры, завладевшие властью в своих регионах, съехались в Москву и взяли, учредили новое государство – Российскую Федерацию (в скобках – Россию).

Сепаратистские тенденции в РФ начала 1990-х годов нарастали. Фактически сразу вышла из повиновения Москве Чечня. Татарстан и ряд других республик, не добившись для себя в СССР статуса союзных республик, в России требовали особых полномочий. Положение усугублялось тем, что раскол в руководстве РФ все более углублялся, и дело дошло до вооруженных столкновений в Москве осенью 1993 года. Но пока до них дело не дошло, региональные элиты требовали то у одной. то у другой «ветви власти» все новых и новых уступок, одновременно критикуя их за проводимую социально-экономическую политику и виня в стремительном ухудшении положения населения. Руководство ряда «русских» регионов было недовольно тем, что формально все субъекты РФ были равны, но республики оказались «ровнее», и требовали для себя республиканского статуса. Свердловским губернатором Э.Росселем была предпринята известная попытка создания Уральской республики; шли также разговоры о создании республиканского образования вокруг трассы БАМ.

Принятие на референдуме Основного Закона РФ в декабре 1993 года вроде бы окончательно оформило Россию как конституционную федерацию, но состояние федеративных отношений в ней было шатким и неустойчивым. Победа Б.Ельцина над своими политическими противниками укрепила федеральный Центр, но потом центробежные тенденции опять стали нарастать, чтобы было связано как с системным кризисом в экономике, так и с процессом распада личности (алкоголизм, неадекватность реакции, болезни, опьянение бесконтрольной властью) самого российского президента. Региональные элиты вновь принялись тянуть одеяло на себя. Выражением этого стал процесс заключения двусторонних договоров о разделении полномочий между Центром и регионами. Флагманом этого процесса стал шаймиевский Татарстан, за ним потянулись и другие. Особенно этот процесс интенсифицировался в связи с президентскими выборами 1996 года, на которых больному Ельцину вновь удалось переизбраться. Важной составляющей этого электорального «чуда» стала поддержка инкумбента (т.е. уже занимающего выборную должность) региональными элитами, в обмен на предоставление разнообразные преференций, то есть фактически разрешением творить на своих территориях все, что угодно при демонстрации политической лояльности Кремлю. Разумеется, эти показатели в ходе выборов достигались известными средствами. Так, изменение электоральной карты между первым и вторым на президентских выборах летом 1996 года при объективном подсчете голосов было просто невозможным за столь короткое время⁹. Масштабные фальсификации в «правильном» направлении стали с тех пор постоянной практикой проведения федеральных выборов на территории все большего количества регионов и одним из главных предметов торга между Кремлем и региональными столицами. Разумеется, все это было бесконечно далеко от идеалов либеральной демократии и цивилизованного федерализма, хотя этими названиями и прикрывалась политическая практика в «демократической» и «федеративной» России.

Вместе с тем, политические процессы в ельцинской России носили весьма противоречивый характер, в том числе, в вопросах касающихся региональной политики и процесса демократизации. Во многом под влиянием фактора президентской кампании 1996 года федеральный Центр пошел на принципиально важный шаг – повсеместному введению практики всенародных выборов глав исполнительной власти регионов (губернаторов, президентов, глав и т.д.) До этого населением избиралась лишь часть губернаторского корпуса, а в большинстве случаев существовала практика согласований, назначений из Кремля и т.д. Таким образом, в региональной политике в 1995-1997 годах произошла настоящий переворот¹⁰. Руководители субъектов РФ обрели с помощью прямого голосования новый источник легитимности своей власти, а население регионов получило опыт участия в конкурентной, плюралистической политики на уровне субъектов РФ^xiii. Конечно, и этот процесс, и его последствия носили весьма неоднозначный характер. Сами губернаторские выборы часто сопровождались разгулом «грязных» избирательных технологий, «черного пи-ара», подтасовками и т.д. В ряде случаев никакой реальной и даже формальной альтернативы действующему главе региона не существовало, но благодаря относительной свободе и широкому участию граждан региональный политический процесс имел тенденцию к оздоровлению. К этому же периоду можно отнести и процесс расширяющейся дивергенции в становлении политических режимов в субъектах РФ: от жестко-авторитарных до относительно демократических.^xiv

Как водится, вольное обращение с законом на федеральном уровне переходило и на следующие этаже власти. В регионах вовсю принимались законодательные акты, существенно расходившиеся с российским законодательством, а оно само зачастую игнорировалось. Весьма характерным примером здесь было торможение губернаторами реализации закона 1995 года «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» - в выборах мэров и органов МСУ руководители регионов усмотрели вызов для своей власти. Но несоответствие региональных законов федеральным было лишь частью беды. Куда более опасным была практика игнорирования правовых норм как таковых, подмена формальных институтов теневым сговором, особыми отношениями. Это закономерность: в условиях, когда формальные институты принижаются, растет роль институтов неформальных, а также всячески разрастается значение «субъективного фактора» в довольно уродливом виде.

Справедливости ради стоит отметить, что часто эти процессы имели под собой объективную основу, связанную с экономическим кризисом и дефицитом бюджетных средств. Допустим, на самом верху было «подписано» решение о выделении некоторой провинции трансферт, но деньги в регион так и не приходят – губернатору, регионалам остается только «выбивать» их у московских чиновников – простор для коррупционных схем! Хронический бюджетный дефицит резко контрастировал с теми популистскими решениями, которые принимала Дума и особенно популистскими обещаниями Ельцина, данными в ходе избирательной кампании. Здесь печальную известность приобрел его Указ №777 о льготной цене на уголь. Денег на его реализацию в федеральной казне не было. А после отмены документа в 1998 году шахтеры из Коми перекрыли железную дорогу (так же поступили их коллеги из других регионов), а потом несколько месяцев стучали касками у Дома правительства в Москве.

В целом, проблемы бюджетного федерализма очень сильно, хотя порой и подспудно влияли на характер политических отношений между Москвой и регионами. Именно экономический фактор не позволяет однозначно характеризовать 1990-е годы как время торжества региональных элит. Да, конечно, политически их влияние было значительно выше, чем в следующее, «путинское» десятилетие. Сейчас это трудно себе представить, но многие члены Совета Федерации (с 1995 года верхняя палата Федерального Собрания РФ состояла из руководителей законодательной и исполнительной власти субъектов РФ), открыто и в резких выражениях критиковали Кремль и требовали отставки президента. Стандартная риторика губернаторов и претендентов на этот пост заключалась в обвинении Москвы в бедах регионов, «переводе стрелок» на Центр при столкновением с социальными протестами, требованием бюджетных выплат и т.д. Но даже в ослабленном состоянии федеральный центр в прошлом десятилетии играл в бюрократические игры более умело, нежели руководство большинства субъектов РФ. Он умело играл на объективных противоречиях между регионами и субъективными разногласиями их лидеров. Взять хотя бы процесс подписания отдельных договоров и соглашений о разделении полномочий с субъектами РФ. Примерно половина российских регионов в 1990-е годы заключила подобные договоры с Центром. Но с каждым новым подписанием ценность и исключительность подобных договоров снижалась, ведь одно дела, если их всего несколько, иное – если счет пошел на десятки. Конечно, наибольшую выгоду от подобных двухсторонних договоров получили лидеры суверенизации, такие как Татарстан, Башкортостан, Якутия и некоторые другие. Но Москва, пойдя на широкое подписание с регионами аналогичных договоров, умело девальвировала их. Тогда мало кого волновало, что в ходе таких бюрократических игрищ может быть разрушено единое правовое поле федеративного государства¹¹.

Жизнеспособность российского федерализма подрывалась также экономическим кризисом и тем курсом «шоковых», экономических реформ, грабительской приватизации, что избрало российское руководство в начале 1990-х годов. В итоге в стране наблюдался беспрецедентный для мирного времени экономический спад. В обстановке системного кризиса, запутанности, коррумпированности межбюджетных отношений порой очень трудно было определить, какие регионы являются донорами, а какие реципиентами федерального бюджета^xv. Но, в общем, не будет большой ошибкой утверждать, что доноров было порядка полутора десятков, а остальные субъекты РФ нуждались в дотациях. Могут ли «попрошайки» претендовать на политическое равноправие – вопрос почти риторический.

Конечно, у регионов была еще возможность пугать Москву ростом социальной напряженности, протестах населения, особенно связанных с этническим фактором. Пример войны в Чечне был у всех перед глазами. Ради укрепления власти, разнообразные мифы активно распространялись и культивировались в ельцинское десятилетие руководителями регионов, этнономенклатурой (которая, при переходе от социализма к капитализму превратилась в слой этнических предпринимателей), другими политическими, национальными и бизнес-группировками, видящими интерес в ослаблении единого российского государства. Они преследуют под вывеской «федерализма» свой корыстный интерес, а вовсе не интересы российских граждан, населяющих различные регионы РФ. Несомненно, присутствовал и элемент двойных стандартов, когда этноэлита стремится к достижению для себя западных стандартов потребления, а масса коренного населения в результате ее политики действительно возвращается к стилю, образу и уровню жизни своих предков. И тогда, как и в прежние времена, главным становится выживание, например за счет натурального хозяйства или даров леса. А.С.Чернышов в этой связи писал: «для народа стимулируется историческая память в тех масштабах и качествах, в каких они укладываются в интересы элиты. Для себя элита предпочитает идентичность, сравнимость… с западными потребительскими и культурными стандартами»^xvi . Таким образом, власть отчуждалась от народа, лишалась поддержки сограждан, столь необходимой в процессе проведения реформ и поисков выхода из системного кризиса.

Такое положение распространялось и в плоскости отношений федерального Центра с субъектами РФ. Объективно Россия остро нуждалась и нуждается в преодолении гиперцентрализации, когда основная доля ресурсов сосредоточена в центре, в Москве, а вся остальная страна (за очень небольшими исключениями) сталкивается с острым ресурсным дефицитом. Демонстративное сверхпотребление Москвы на фоне бедной, а зачастую просто нищей провинции взывает к более справедливому перераспределению доходов между территориями и созданию для населения регионов возможностей использовать свои ресурсы. В минувшее десятилетие, казалось бы, представился уникальный шанс создать населению провинции (пользуясь ослаблением центральной власти) более благоприятные условия существования. Этот шанс, по нашему мнению, мог быть использован, если бы государственные и политические деятели субъектов РФ являлись настоящими лидерами региональных сообществ, а также выражали и защищали интересы населения своих территорий. Но этого не произошло. Региональные лидеры, в большинстве своем, не сопротивлялись разрушительным новациям, идущим из центра, нашли свой интерес в политике приватизации. Извлекая личные выгоды из этой экономической политики, через несколько лет администрации в регионах и на местах сами оказывались заложниками тех, кому по дешёвке достались наиболее лакомые куски государственного достояния.

Заложником алчности и бесконтрольности элит стал и российский федерализм.

Статья вторая (или Продолжение)

ФЕДЕРАЛИЗМ ПО-ПУТИНСКИ: РОССИЙСКИЙ ОКСЮМОРОН

От региональной «вольницы» к административному «прессу» Центра

Последовательное свертывание в РФ в текущем десятилетии институтов либеральной демократии, при сохранении в Конституции указаний на федеративный характер российского государства – это что-то вроде горьких конфет или жареного льда. Но это противоречие проявилось не сразу.

Как известно, после прихода к власти Путина в 2001 году в отношениях Центра и регионов произошел резкий поворот, но возник этот новый курс не на пустом месте. Исходя из выше изложенного, среди прочих, мы можем выделить несколько факторов, в решающей степени подготовивших это изменение.

Во-первых, экономическая зависимость и дотационность резко ограничивали политические возможности субъектов РФ, зачастую сводили их протест к пустой риторике. Особенно драматичным оказалось положение многих региональных элит после дефолта 1998 года, когда они столкнулись с перспективой голодных бунтов и стали взывать к правительству назначенного той осенью Е.Примакова с мольбами о срочной помощи.

Во-вторых, к концу десятилетия резко возросла роль крупного бизнеса. Для успешной «приХватизации» предпринимателям был выгоден хаос внутри государства. Но, нахватав активов, «олигархи» стали проявлять заинтересованность в их упорядочивании и в более предсказуемой среде для бизнеса. Региональная «пестрота» и необходимость каждый раз по-новому договариваться с «хозяевами» регионов, новым хозяевам российской экономики откровенно мешала. Отсюда и тяга к твердой руке единого Хозяина (на роль которого окончательно скомпрометировавший себя Ельцин уже совершенно не годился).

В-третьих, (а мы бы особенно подчеркнули важность этого фактора!) население России в массе своей испытывало сильнейшее разочарование тем, как на практике реализуются экономические реформы, проводятся «демократические» выборы, воплощаются в регионах «принципы федерализма». Последние успешно компрометировались произволом и жадностью региональных «баронов». Не в этом ли состояли глубинные причины проигрыша на парламентских выборах ОВРага? Движение «Отечество-Вся Россия» возглавляли наиболее успешные региональные лидеры 1990-х (такие, как Ю.Лужков. М.Шаймиев, М.Рахимов и др.), и которые уже усиленно «тренировались» на роль новой «партии власти», нападая на ельцинскую «Семью». Но население больше поверило тогда телевизионным разоблачениям С.Доренко, потому что уже узнало, как говорится, «на своей шкуре», что значит самоуправство региональных «феодалов». В качестве альтернативы российские граждане проголосовали за наскоро сшитый список «Единства» и поддержали приход к власти Владимира Путина.

Первые же шаги В.Путина на посту президента России были связаны, как известно, с устранением явного политического дисбаланса, который наметился в отношениях Центра и субъектов федерации. Как известно, сразу же после своего вступления в должность в мае 2000 года, своими указами новый президент ввел в каждом регионе институт главных федеральных инспекторов (ГФИ, «смотрящих» - как их сразу окрестили в народе), разбил страну на семь федеральных округов со своими Полномочными представителями в каждом. Резко усилилось влияние территориальных подразделений федеральных органов на местах. Региональным властям было предписано привести в соответствие с федеральными нормами свое законодательство, и контролировать этот процесс было поручено как традиционному «оку государеву» - прокуратуре, так и новым чиновникам – полпредам и ГФИ. Вторая чеченская война оказалась в этом отношении успешной PR-акцией, призванной продемонстрировать, что новый лидер страны шутить не любит.

Среди населения и даже части экспертного сообщества возникла надежда, что при новом президента, посредством выстраивания «вертикали власти», будет не только преодолена опасность сепаратизма и распада государства, укрощена «региональная вольница» и губернаторский произвол, но и федеративные отношения приобретут прочную правовую основу, граждане получат возможность реализовывать свои конституционные права, существующие политические институты (партии, парламент и др.) наполнятся реальным содержанием, с масштабными фальсификациями на выборах разного уровня будет покончено и т.д. и т.п. Увы, все это оказалось иллюзией. Маятник слишком резко и далеко пошел в другую сторону.

Уже в первые годы путинского правления было слишком много фактов, свидетельствующих о том, что российская полития развивается не в сторону политического плюрализма и гражданских свобод, а по направлению к «суверенной демократии» (обозначение, маскирующие наличие в стране авторитарно политического режима, пока относительно мягкого). С отношением Путина к федерализму все стало ясно, когда он в сентябре 2004 года, воспользовавшись как предлогом произошедшими накануне терактами, объявил об отмене прямых губернаторских выборов.

Мы считаем, что это лекарство оказалось хуже болезни. При всех издержках, связанных с практикой региональных выборов и работы заезжих «пиарщиков-мордоделов», включении административного ресурса, постоянных попытках подправить результаты голосования и т.д., у этой системы все же были шансы постепенно приобрести более цивилизованные очертания. И с нарушениями в ходе выборов, и с сепаратистскими тенденциями можно было бороться правовым путем, добиваясь соблюдения всеми законов России. Новый порядок назначения губернаторов таких политических возможностей попросту не дает, демократическая политика заменена бюрократическим администрированием. Очевидные последствия укрепления «вертикали власти» в русле дальнейшего уничтожения конкурентной и публичной политики в современной России будут связаны с выхолащиванием демократических и федеративных принципов организации российской политии, превращения их в пустую декларацию.

Новый порядок – когда губернаторы получают свою власть из рук президента^xvii -- это свершившийся факт. Таким образом, с 2005 года в Российской Федерации произошла фактической отмена выборов глав исполнительной власти субъектов РФ¹². Словосочетание «новый порядок наделение полномочиями» является казуистикой, так как фактически в нескольких десятков случаев, кандидатуры губернаторов, предложенные президентом РФ, не были, да и не могли быть отвергнуты. А в случае внесения нескольких кандидатур одна из них все равно была «опорной». Со стороны сторонников нового порядка, в связи с этим возникало немало ссылок на «мировой опыт», на практику других федеративных государств. Да, конечно, не во всех двадцати с лишним государствах, которые называют себя федеративными, практикуются прямые выборы губернаторов. Но это может быть связано с иной практикой разделения властей: правительство субъектов федерации формируется, например, по итогам выборов в региональные парламенты. Наблюдается и своеобразная симметрия между федеральным и субнациональным уровнями власти, когда исполнительная власть формируется депутатами легислатур, или же проходят выборы населением, как президента, так и губернаторов¹³. Наконец, во многих из федеративных государств, есть особенности, связанные с колониальным наследием, наличием монархий и т.д.^xviii В России же отмена губернаторских выборов, при существующей после 1993 года тенденции к ослаблению роли региональных ассамблей (то есть законодательных, представительных органов, которые вроде бы должны «наделять полномочиями» губернаторов) привело российский федерализм в состоянии «клинической смерти» и резкой потере возможностей для граждан повлиять на власть в субъектах РФ.

Основные результаты «наделения полномочиями» уже налицо. Главные политический эффект – это быстрое сокращение зоны публичной политики в регионах, когда скоро можно будет говорить об эффекте ее отсутствия. Можно увидеть наиболее характерные черты трансформации политических режимов в российских регионах. Это и снижение роли законодательной власти в регионах, и изменение положения политических партий в региональной политике, и противоречивое влияние на развитие местного самоуправления, сопровождаемое постоянными требованиями установить «вертикаль власти» до местного уровня. По сути, на уровне региональных элит происходит замена политики администрированием. Не оправдывается, на наш взгляд, и предположение о повышении роли региональных законодательных собраний. Они еще больше попадают под контроль исполнительной власти. Отличие от ситуации 1990-х годов состоит в том, что тогда исполнительная власть была представлена главами субъектов РФ. Сейчас действует механизм предписанного Центром введения в регионах принципа формирования ассамблей через пропорциональную систему (не менее половины депутатов). Произошло становление еще одного канала контроля над региональной политикой – через представительство «партии власти» - «Единой России».

Добровольно-принудительный отказ региональных элит от политических амбиций на общероссийском уровне и от укрепления собственной легитимности путем губернаторских выборов в регионах выглядит для политолога даже некоторой загадкой. Разбирая один из региональных случаев такой политической уступки, мы писали: «Руководители субъектов Российской Федерации за короткий период упускают значительное влияние, обретенноё на федеральном уровне: достаточно сравнить положение Совета Федерации во второй половине 1990-х гг. и то, чем верхняя палата Федерального собрания является сегодня»^xix. Почему?