Тема 15. Правові основи кошторисно-бюджетного фінансування

1. Кошторис як фінансово-плановий акт.

2. Порядок кошторисно-бюджетного фінансування.

3. Додержання фінансової дисципліни.

4. Кошторисно-бюджетний режим фінансування

1. Кошторис як фінансово-плановий акт.

Базовими принципами для кошторисно-бюджетного фінансуван­ня є ті самі принципи, що визначають суть бюджетного фінансуван­ня. Кошторисно-бюджетне фінансування — це метод безповорот­ного, безоплатного відпуску грошових коштів на утримання установ, що перебувають на повному фінансуванні з бюджету, на основі відповідних фінансових планів — кошторисів бюджетних установ.

Згідно з Бюджетним кодексом України бюджетна установа — це орган, установа чи організація, визначена Конституцією України, а також установа чи організація, створена у встановленому порядку органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування, яка повністю утри­мується за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевих бюджетів. Бюджетні установи є неприбутковими.

За кошторисно-бюджетним методом фінансується майже вся невиробнича сфера суспільства, що базується на державній або ко­мунальній (муніципальній) формі власності, тобто вся бюджетна сфе­ра. Зокрема, на кошторисно-бюджетному фінансуванні перебува­ють установи та організації, що здійснюють державне управління, міжнародну діяльність, забезпечують національну оборону і право­охоронну діяльність та безпеку держави. За рахунок коштів бюджетів відповідного рівня утримуються установи соціально-культурної сфе­ри: освіти, охорони здоров'я, соціального захисту та соціального за­безпечення, культури та мистецтва, фізичної культури та спорту тощо. Переважно з місцевих бюджетів утримуються установи жит­лово-комунального господарства.

Отже, забезпечення бюджетних установ грошовими ресурсами називається кошторисно-бюджетним фінансуванням, що являє со­бою систему науково та економічно обґрунтованих заходів щодо визначення критеріїв розподілу коштів і напрямів використання фінансових ресурсів, атакож визначення їх оптимальних обсягів для кожного об'єкта, що утримується за рахунок бюджетних коштів.

Кошторис бюджетних установ є основним плановим докумен­том, який надає повноваження бюджетній установі щодо отриман­ня доходів і здійснення видатків, визначає обсяг і спрямування коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій та до­сягнення цілей, визначених на рік відповідно до бюджетних при­значень.

Такі призначення визначають обсяг повноважень головного роз­порядника бюджетних коштів, наданих йому Бюджетним кодексом України, Законом про Державний бюджет України або рішенням про місцевий бюджет. Бюджетне призначення має кількісні і часові об­меження та дозволяє надавати бюджетні асигнування.

Фінансово-правові відносини за кошторисно-бюджетного фінан­сування виникають з моменту затвердження кошторису бюджетної установи розпорядником бюджетних коштів вищого рівня, оскіль­ки згідно з чинним законодавством бюджетним установам можуть виділятися бюджетні кошти тільки за наявності затверджених кош­торисів і планів асигнувань. Саме у цьому вбачається правове зна­чення кошторису як індивідуального фінансово-планового акта, який хоч і не встановлює правових норм, але спрямований на їх виконан­ня і конкретизує ту чи іншу правову норму у розрізі конкретних правовідносин1.

Правові засади складання, затвердження та виконання кошто­рисів бюджетних установ визначені Кабінетом Міністрів України2. Форма кошторису затверджується Міністерством фінансів України. На відміну від практики попередніх років, з 2000 р. в Україні є два види кошторисів: індивідуальні та зведені, що складаються відповід­но до бюджетної класифікації. Вони різняться рівнем узагальнення інформації про доходи та видатки бюджетних установ. Зокрема, бю­джетна установа незалежно від того, чи веде вона облік самостійно, чи обслуговується централізованою бухгалтерією, для забезпечення своєї діяльності складає індивідуальні кошториси і плани асигнувань за кожною виконуваною нею бюджетною програмою (функцією).

План асигнувань із загального фонду бюджету являє собою по­місячний розподіл асигнувань, затверджених у кошторисі для загаль­ного фонду, за скороченою формою економічної класифікації, який регламентує взяття установою зобов'язань протягом року. План асиг­нувань є невід'ємною частиною кошторису і затверджується разом із цим кошторисом. Як і форму кошторису, форму плану асигнувань затверджує Мінфін.

У свою чергу зведені кошториси і зведені плани асигнувань містять узагальнену інформацію щодо всіх розпорядників бюджет­них коштів, які фінансуються через головного розпорядника і вико­ристовуються як для здійснення контролю за своєчасним витрачан­ня бюджетних ресурсів, так і на етапі формування планованих по­казників доходів та витрат при складанні проектів актів про бюджет.

Зведені кошториси та плани асигнувань — це зведення показ­ників індивідуальних кошторисів і планів асигнувань розпорядників коштів бюджету нижчого рівня, що складаються головним розпоряд­ником для подання Мінфіну, Міністерству фінансів Автономної Рес­публіки Крим, місцевим фінансовим органам. Зведені кошториси не затверджуються.

Враховуючи наявність двох фондів у бюджетах — загального та спеціального, а також необхідність посилення контролю за витра­чанням бюджетних ресурсів та їх економією, було визнано за до­цільне скасувати позабюджетні фонди бюджетних установ1 і запро­вадити, відповідно, дві складові частини кошторису:

— загальний ФОНА, який містить обсяг надходжень із загального фонду бюджету та розподіл видатків за повною економічною класи­фікацією на виконання бюджетною установою основних функцій;

— спеціальний фонд, який містить обсяг надходжень із спеціаль­ного фонду бюджету на конкретну мету та їх розподіл за повною економічною класифікацією на здійснення відповідних видатків згідно із законодавством, а також на реалізацію пріоритетних за­ходів, пов'язаних з виконанням установою основних функцій.

Установи мають право брати бюджетні зобов'язання, витрачати бюджетні кошти на цілі та в межах, встановлених затвердженими кошторисами і планами асигнувань.

Кошториси, плани асигнувань і штатні розписи затверджуються керівником відповідної вищестоящої установи.

Кошториси, плани асигнувань і штатні розписи окремих установ затверджуються:

1) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади за бюджетними програмами «Керівництво та управління» — керівни­ками відповідних центральних органів виконавчої влади за погоджен­ням з Мінфіном, за іншими бюджетними програмами, що викону­ються безпосередньо апаратом міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, — керівниками відповідних центральних органів виконавчої влади. Кошториси, плани асигнувань і штатні розписи органів виконавчої влади, що належать до сфери управлін­ня міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, за­тверджуються керівниками цих міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

2) обласних, Київської та Севастопольської міських держадміні­страцій — головами відповідних держадміністрацій за погодженням з Мінфіном;

3) міністерств і відомств Автономної Республіки Крим, управлінь, відділів, інших підрозділів обласних, Київської та Севастопольської міських, районних держадміністрацій — Радою міністрів Автоном­ної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями після експертизи, проведеної Міністерством фінансів Автономної Республіки Крим, головними обласними і головним Київським міським та Севастопольським міським фінансовими управліннями;

4) управлінь, відділів, інших підрозділів райдержадміністрацій — райдержадміністраціями після експертизи, проведеної районними фінансовими управліннями;

5) Державного лікувально-оздоровчого управління за бюджетною програмою «Керівництво», президій державних академій наук за бюджетними програмами «Наукова і організаційна діяльність пре­зидії» — їх керівниками за погодженням з Мінфіном; за іншими бюджетними програмами, що виконуються безпосередньо апаратом цих установ, — їх керівниками;

6) за бюджетними програмами спеціального фонду державного бюджету, що виконуються за рахунок ЗО % збору за забруднення навколишнього природного середовища, — головним розпорядни­ком за погодженням з Мінфіном;

7) національних вищих навчальних закладів, яким безпосередньо встановлені призначення у державному бюджеті, — керівниками цих закладів за погодженням з головним розпорядником, якщо інше не передбачено законодавством.

Кошториси і плани асигнувань, передбачені на проведення цент­ралізованих заходів, затверджуються окремо на кожний захід керів­никами міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, держадміністрацій та виконавчих органів місцевих рад, що заплану­вали зазначені заходи. Такі кошториси і плани асигнувань можуть бути затверджені за загальним обсягом видатків. Для здійснення кожного конкретного заходу не пізніше ніж за місяць складається окремий кошторис на основі календарних планів.

Водночас з кошторисом затверджується план асигнувань і штат­ний розпис установи, включаючи структурні підрозділи, які утри­муються за рахунок власних надходжень. Зазначені документи по­даються та затверджуються у двох примірниках, один з яких повер­тається цій установі, а другий залишається в установі, керівник якої їх затвердив. Кошторис затверджується за загальним і спеціальним фондами на рік без розподілу за періодами в обсязі, який дорівнює сумі цих фондів.

У тижневий термін після затвердження штатних розписів головні розпорядники подають Мінфіну України, Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, місцевим фінансовим органам зведені показники за мережею, штатними розписами і контингентами уста­нов та одержувачів за формами, встановленими Мінфіном.

До затвердження у встановленому порядку кошторисів, планів асигнувань і планів використання бюджетних коштів підставою для здійснення видатків є проекти кошторисів, планів асигнувань і планів використання бюджетних коштів, засвідчені підписами керівника установи і головного бухгалтера. По закінченні 30-денного терміну органи Державного казначейства здійснюють операції з розрахун­ково-касового обслуговування розпорядників коштів державного бюджету тільки відповідно до затверджених та зареєстрованих в обліку відповідних органів Державного казначейства кошторисів і планів асигнувань.

Для здійснення контролю за відповідністю асигнувань, визначених у кошторисах і планах асигнувань розпорядників, асигнуванням, за­твердженим річним розписом асигнувань державного бюджету та по­місячним розписом асигнувань загального фонду державного бюдже­ту, органи Державного казначейства проводять реєстрацію та ведуть

облік зведених кошторисів і планів асигнувань розпорядників вищо­го рівня у розрізі розпорядників нижчого рівня та одержувачів.

Розпорядники мають право проводити діяльність виключно в ме­жах асигнувань, затверджених кошторисами і планами асигнувань, за наявності витягу, доведеного органом Державного казначейства, що підтверджує відповідність цих документів даним казначейського обліку. З цією метою розпорядники, які отримали від органів Держав­ного казначейства витяг, повинні подати цим органам дані про роз­поділ показників зведених кошторисів і планів асигнувань у розрізі розпорядників нижчого рівня та одержувачів. Зазначені показники доводяться до відповідних органів Державного казначейства за місцем розташування розпорядників нижчого рівня та одержувачів.

Чинне законодавство передбачає, що здійснення видатків уста­нов та одержувачів без затверджених у встановленому порядку кош­торисів, планів асигнувань і планів використання бюджетних коштів припиняється через ЗО календарних днів після затвердження річно­го розпису асигнувань і помісячного розпису асигнувань загального фонду відповідних бюджетів.

Бюджетні установи мають право брати зобов'язання щодо видат­ків загального фонду бюджету відповідно до кошторису і плану асиг­нувань виходячи з потреби у забезпеченні виконання пріоритетних заходів та з урахуванням здійснення платежів для погашення зобов'я­зань минулих періодів, якщо інше не передбачено законодавством. Бюджетна установа не має права здійснювати запозичення у будь-якій формі або надавати за рахунок бюджетних коштів позички юри­дичним і фізичним особам. Щодо доходів бюджетної установи, то при складанні проектів кошторисів у дохідній частині зазначаються планові обсяги надходжень, які передбачається спрямувати на по­криття видатків установи із загального та спеціального фондів про­ектів відповідних бюджетів.

Звітуючи про виконання загального фонду кошторису бюджет­ної установи, розпорядники бюджетних коштів повинні відобрази­ти наступні показники, що закріплюють видатки за економічною класифікацією і становлять зміст кошторису за видатками загально­го фонду.

І. Поточні видатки:

1. Видатки на товари і послуги, у тому числі:

— оплата праці працівників бюджетних установ (заробітна пла­та, грошове утримання військовослужбовців, виплати по тимчасовій непрацездатності);

— нарахування на заробітну плату;

— придбання предметів постачання і матеріалів, оплата послуг та інші видатки (предмети, матеріали, обладнання та інвентар; медика­менти; продукти харчування; оплата транспортних послуг та утри­мання транспортних засобів; оренда та експлуатаційні послуги; по­точний ремонт обладнання; технічне обслуговування; послуги зв'яз­ку тощо);

— видатки на відрядження;

— матеріали, інвентар, будівництво, капітальний ремонт та заходи спеціального призначення, що мають загальнодержавне значення;

— оплата комунальних послуг та енергоносіїв (оплата водопоста­чання і водовідведення; електроенергії; природного газу; інших ко­мунальних послуг та енергоносіїв);

— дослідження і розробки, державні програми.

2. Виплата процентів (доходу) за зобов'язаннями.

3. Субсидії і поточні трансферти:

— субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям);

— поточні трансферти органам державного управління інших рівнів;

— поточні трансферти населенню (виплата пенсій і допомоги; сти­пендії; інші поточні трансферти);

— поточні трансферти за кордон. II.Капітальні видатки:

4. Придбання основного капіталу:

— придбання устаткування і предметів довгострокового корис­тування;

— капітальне будівництво (придбання) (у тому числі будівництво (придбання) житла; адміністративних об'єктів; інше будівництво);

— капітальний ремонт, реконструкція та реставрація (капіталь­ний ремонт та реконструкція житлового фонду; адміністративних об'єктів; інших об'єктів; реставрація пам'яток культури, історії та архітектури).

5.Створення державних запасів і резервів.

6. Придбання землі і нематеріальних активів.

7. Капітальні трансферти (підприємствам, установам, організаці­ям; органам державного управління інших рівнів; капітальні транс­ферти населенню; за кордон; до бюджету розвитку).

8. Нерозподілені видатки.

9. Кредитування з вирахуванням погашення.

Правові засади кошторисно-бюджетного фінансування 413

Водночас, як уже зазначалося вище, кошторис має загальний та спеціальний фонди. Відповідно до законодавства бюджетна устано­ва має право на власні надходження, у тому числі: спеціальні кошти бюджетних установ та організацій; кошти, отримані бюджетними установами та організаціями на виконання окремих доручень; інші власні надходження бюджетних установ і організацій; субвенції з місцевих бюджетів тощо. Формування дохідної частини спеціально­го фонду кошторису здійснюється на підставі розрахунків доходів, які складаються за кожним джерелом доходів і за основу яких бе­руться такі показники:

— обсяг надання тих чи інших платних послуг, а також інші роз­рахункові показники (площа приміщень і вартість обладнання та іншого майна, що здаються в оренду, кількість місць у гуртожитках, кількість відвідувань музеїв, виставок тощо) та розмір плати у роз­рахунку на одиницю показника, який має встановлюватися відповід­но до законодавства;

— прогнозне надходження зборів (обов'язкових платежів) до

спеціального фонду бюджету.

На підставі зазначених показників визначається сума доходів на наступний рік за кожним джерелом їх надходження з урахуванням конкретних умов роботи установи. Під час формування показників, на підставі яких визначаються доходи планового періоду, обов'язко­во враховується рівень їх фактичного виконання за останній звітний рік, а також очікуваного виконання за період, що передує планова­ному. Показники мають наводитися в обсязі, зазначеному в розра­хунку, і повністю відповідати показникам бухгалтерської звітності за певні періоди.

Видатки спеціального фонду бюджету провадяться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень до цього фонду на підставі кошторисів з урахуванням внесених до них змін. Водночас установи мають право використовувати протягом поточного року залишки коштів на рахунках спеціального фонду на початок року для здійснення видатків, передбачених у кошторисах на поточний рік (шляхом внесення змін до спеціального фонду кошторису).

Розподіл видатків спеціального фонду кошторису проводиться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень, запланова­них на цю мету в зазначеному фонді. Видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій по­слідовності: за визначеною метою, на погашення заборгованості ус­танови та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатка­ми загального фонду. Оскільки такі видатки планується провадити за рахунок надходжень спеціального фонду, вони передбачаються у спеціальному фонді кошторису.