1. Теоретические аспекты государственной службы в органах прокуратуры

1.1. Государственная служба в рф: сущности и виды

Государственная и муниципальная (или, точнее, публичная) служба объединяет всех работающих лиц — сотрудников органов публичной власти, т.е. работающих на профессиональной основе и выполняющих задачи этих органов (например, государственных органов или органов местного самоуправления), которые входят в структуру государственной администрации (органов муниципального образования), понимаемой в данном случае в широком смысле и включающей в себя органы государственной власти на уровне Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. В странах Западной Европы публичная служба в общем виде также есть выполнение чиновниками на профессиональной основе функций и задач юридических лиц публичного права. Федеральный закон от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ дает следующее определение государственной службы: государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: ─ Российской Федерации; ─ федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; ─ субъектов Российской Федерации; ─ органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; ─ лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; ─ лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: ─ государственная гражданская служба; ─ военная служба; ─ правоохранительная служба. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Гражданская служба – вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Военная служба ─ вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Правоохранительная служба ─ вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Взаимосвязь гражданской службы с иными видами государственной службы Российской Федерации обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством: ─соотносимости основных условий, размера оплаты труда и основных государственных социальных гарантий; ─ установления ограничений и обязательств при прохождении различных видов государственной службы Российской Федерации; ─ учета стажа иной государственной службы Российской Федерации при исчислении стажа гражданской службы; ─соотносимости основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации. Таким образом, в определении государственной службы можно выделить следующие аспекты: ─ государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. деятельность являющуюся для государственного служащего профессией и, как правило, она связанна с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных полномочий; ─ в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов; ─ эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов; ─ такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, так как обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему; ─ обязательным требованием для государственного служащего является гражданство Российской Федерации. Итак, легальное (т.е. установленное в Федеральном законе «О системе государственной службы РФ») истолкование понятия государственной службы позволяет утверждать, что государственная служба ─ это профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти. Таким образом, в соответствии с действующим законодательством в практически функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.

2. Прокуратура РФ: общая характеристика

Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации,

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре» от 17 января 1992 года N 2202-1 (в ред. Федеральных законов от 17.11.1995 N 168-ФЗ, от 10.02.1999 N 31-ФЗ, от 19.11.1999 N 202-ФЗ, от 02.01.2000 N 19-ФЗ, от 29.12.2001 N 182-ФЗ, от 28.06.2002 N 77-ФЗ,от 25.07.2002 N 112-ФЗ, от 05.10.2002 N 120-ФЗ,от 30.06.2003 N 86-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ,от 15.07.2005 N 85-ФЗ, от 04.11.2005 N 138-ФЗ,от 02.03.2007 N 24-ФЗ, от 05.06.2007 N 87-ФЗ,от 24.07.2007 N 214-ФЗ, от 25.12.2008 N 280-ФЗ,от 17.07.2009 N 171-ФЗ, от 28.11.2009 N 303-ФЗ) прокуратура Российской Федерации осуществляет:

─ надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

─ надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

─ надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

─ надзор за исполнением законов судебными приставами;

─ надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

─ уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

─ координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Действующим законодательством на прокурора возлагаются следующие обязанности:

─ проведение проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

─ освобождение своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

─опротестовывание противоречащих закону правовых актов, обращение в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

─ внесение представлений об устранении нарушений закона;

─ рассмотрение и проверка заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

─ разъяснение пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

─ принятие мер по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;

─ возбуждение производства об административном правонарушении;

─ предъявление и поддержание в суде или арбитражном суде иска в интересах пострадавших;

─ требование от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;

─ проверка соответствия законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений;

─ требование объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления;

─ возбуждение производств об административных правонарушениях.

Систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуратуры, научные и образовательные учреждения имеют в оперативном управлении объекты социально-бытового и хозяйственного назначения.

Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации.

Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускаются.

Прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры. В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров, старших прокуроров-криминалистов, прокуроров-криминалистов, а также старших следователей и следователей (в прокуратурах городов — следователей по особо важным делам) и их помощников.

По решению Генерального прокурора Российской Федерации в прокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах могут быть образованы отделы.

2. Зарубежный опыт государственной службы в органах прокуратуры

Важным моментом в использовании и адаптации зарубежного опыта является управление государственной службой как правовым и организационным институтом. Зарубежный опыт свидетельствует о том, что органы власти особое внимание уделяют созданию специальных органов управления государственной службой в целях координации и унификации общенационального, регионального и муниципального уровней службы, обмена кадрами между ними. Современный зарубежный опыт управления государственной службой заключает в себе много интересного и поучительного. Так, во Франции есть два государственных органа, занимающихся вопросами управления государственной службой: Генеральная дирекция и Генеральный совет. Генеральная дирекция государственного управления и государственной службы, действующая на правах министерства, выполняет следующие функции:

• регулирует численность личного состава государственной службы и денежное содержание служащих;

• реализует правовые нормы и принципы управления государственной службой;

• осуществляет межминистерское управление корпусом государственных служащих;

• согласовывает и координирует назначения на государственные должности, организуя в связи с этим конкурсы.

Генеральный совет государственной службы — законотворческий и арбитражный орган, который состоит из равного числа представителей от государства и трех профсоюзов государственных служащих (по 32 человека). Совет обсуждает проекты законов о государственной службе, решает вопросы правового регулирования государственной службы, вопросы подготовки и переподготовки кадров, рассматривает апелляции государственных служащих, проводит досудебное расследование споров, связанных с государственной службой, и т.п. Интересна структура управления государственной службой США. Высшими контролирующими органами американской государственной службы являются Конгресс США. Главное контрольно-финансовое управление при Конгрессе США и Административно-бюджетное и исполнительное управление Администрации Президента США. К специальным федеральным органам по управлению государственной службой относятся Служба управления персоналом и Совет по защите системы заслуг, которым подведомственны кадровые службы министерств и ведомств, генеральные инспекторы и уполномоченные по вопросам служебной этики. Кроме того, существует Комитет по этике государственных служащих. Система органов управления государственной службой США состоит из трех уровней:

• высшие законодательные инстанции и контролирующие органы, которые принимают нормативные акты по вопросам государственной службы, оценивают эффективность гражданской службы и осуществляют контроль за деятельностью министерств и ведомств;

• межведомственные органы, определяющие и реализующие политику в отношении персонала государственной службы, контролирующие реализацию нормативных актов и осуществляющие практическую помощь министерствам и ведомствам: Служба управления персоналом и Совет по защите системы заслуг;

• кадровые службы в министерствах и ведомствах, которые проводят практическую работу по управлению персоналом на основе принципа «системы заслуг» и общей политики государства.

Ключевое значение в управлении государственной службой США принадлежит межведомственному органу — Службе управления персоналом, наделенной нормотворческими функциями. Директор Службы и его первый заместитель назначаются президентом по рекомендации и с согласия Сената на четыре года. Директор Службы управления персоналом, являясь одновременно помощником президента по кадровой политике, консультирует главу государства по всем кадровым вопросам. В своей деятельности Служба управления персоналом руководствуется законами и решениями Верховного суда. Основные функции Службы управления персоналом заключаются в обеспечении централизации и координации работы с кадрами в аппарате государственного управления. Служба определяет кадровую политику, разрабатывает правила и инструкции в отношении системы управления кадрами. При этом в ее компетенцию входят не только служащие исполнительной ветви власти, но и работники аппаратов законодательных и судебных органов. Служба управления персоналом разрабатывает стандарты профессиональной деятельности и квалификации, составляет штатные расписания в министерствах и ведомствах, организует конкурсные испытания, обеспечивает соблюдение законности при карьерном продвижении служащих, регулирует оплату труда, формирует требования для поощрения или наказания работников, руководит вопросами пенсионного обеспечения. Служба также осуществляет руководство программами повышения квалификации, увольнения и страхования служащих, вырабатывает рекомендации по совершенствованию работы с кадрами. Важная роль принадлежит службе управления персоналом как арбитража в сфере трудовых отношений. Структура Службы управления персоналом состоит из следующих подразделений:

• отдела по комплектованию личного состава государственных служащих — несет ответственность за методическое обеспечение и практическое осуществление конкурсного приема разработку квалификационных стандартов и пр.;

• отдела по развитию человеческих ресурсов — ответственен за разработку образовательных программ и стандартов повышения квалификации, кураторство федерального административного института, где проходят повышение квалификации высшие чиновники;

• отдела по контролю за кадровыми службами в министерствах и ведомствах — осуществляет разработку стандартов работы с кадрами в министерствах и ведомствах, оказывает организационно-техническое воздействие при отборе персонала осуществляет надзорные функции;

• отдела денежно-финансового обеспечения — разрабатывает пакеты социального страхования и обеспечения служащих, руководит программами пенсионного обеспечения, а также устанавливает базовые ставки окладов;

• отдела общественных связей — планирует и координирует взаимодействие с Конгрессом, административно-бюджетным управлением администрации президента и другими внешними организациями, в том числе СМИ.

Важное место в системе управления государственной службой принадлежит Совету по защите системы заслуг, осуществляющему правозащитную и надзорную функции. Совет по защите системы заслуг состоит из трех должностных лиц, назначаемых президентом по рекомендации Сената на семилетний срок. Для обеспечения гарантии политической беспристрастности к одной и той же партии могут принадлежать не более двух членов Совета. Каждый из членов Совета может быть отстранен от должности президентом и только за недобросовестное исполнение служебных обязанностей. Члены Совета не могут быть назначены на новый срок. Совет по защите системы заслуг уполномочен рассматривать жалобы федеральных служащих на действия государственных администраций при незаконном увольнении, понижении разряда или заработной платы, сокращения отпуска и т.д. Комитет по этике осуществляет контроль за соблюдением государственными служащими этических норм профессиональной деятельности, разрабатывает и рекомендует правила и административные нормы, подлежащие применению при выявлении злоупотреблений и коррупции. Система органов управления государственной службой ФРГ включает в себя следующие структуры. На федеральном уровне законодательные и контролирующие функции выполняют парламент страны (бундесрат и бундестаг) и канцлер ФРГ. Непосредственно вопросами управления немецкой государственной службой занимается Министерство внутренних дел, которому подчинены рабочие органы управления — Федеральный комитет по кадрам. Федеральная комиссия по упрощению законов и администрации. Федеральная академия государственного управления. На уровне субъектов Федерации (земель) этими вопросами занимаются специальные органы управления государственной службой и ее персоналом. Анализ зарубежного опыта управления государственной службой позволяет выделить его следующие положительные черты: 1) система управления государственной службой в странах Запада является неотъемлемым компонентом, механизмом регулирования взаимоотношений между организационными структурами, социальными группами и человеком. Важна интегрирующая функция органов управления в системе государственной службы; 2)заслуживает внимания законодательное определение целей, функций и принципов управления административной властью, зафиксированных в основных нормативных правовых актах, регулирующих государственную службу; 3)несомненную ценность представляет практика формирования организационных структур управления. При всем многообразии органов управления государственной службой в большинстве зарубежных стран существуют специализированные министерства, службы, департаменты, основной функцией которых является целенаправленное воздействие на государственную службу в целях упорядочения и оптимизации деятельности чиновников; 4)вызывает интерес опыт работы в органах управления государственной службой коллегиальных структур, работающих на паритетных началах и участвующих в выработке и реализации решений по государственной службе; 5)интересна практика обеспечения равенства возможностей и шансов при поступлении на службу и дальнейшем продвижении, в том числе для социально незащищенных слоев населения. В некоторых странах в органах управления выделены специализированные структуры, контролирующие реализацию принципа равного доступа на государственную службу. Весьма полезно, например, использование в российском управлении государственной службой американского опыта создания органов управления, призванных регулировать и контролировать карьерное продвижение государственных служащих, а также защищающих чиновников от «запрещенной» кадровой политики со стороны администрации. Зарубежные органы управления государственной службой более структурированы и многочисленны, чем российские. Они неполитичны и поэтому сохраняют независимость от политиков, в том числе от первых лиц государства, в решении вопросов назначений на должности государственной службы. Этот опыт представляет научный и практический интерес для современной России.

2. Анализ и характеристика государственной службы в органах прокуратуры РФ. 2.1. Нормативно-правовое обеспечение государственной службы в органах прокуратуры РФ

Согласно статьи 3 Федерального закона о прокуратуре организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом о прокуратуре Российской Федерации и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. Организация и порядок деятельности Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации определяются также нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, принятыми в случаях, предусмотренных Федеральным законом о прокуратуре Российской Федерации.

На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.

Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ определяются статьей 129 Конституции РФ и статьей 4 Федерального закона о прокуратуре, а также в нормативных актах Генерального прокурора РФ.

Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры составляют единую систему. Создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается (п. 3 статьи 11 Закона о прокуратуре). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или (и) в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации, наделен едиными полномочиями. Принцип единства проявляется в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных законом.

Принцип централизации системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Он назначает на должность прокуроров субъектов РФ по согласованию с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность только Генеральным прокурором РФ. Независимо от порядка назначения, все прокуроры освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ, подчинены ему и подотчетны. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль. Прокурор обязан представлять материалы и объяснения любому вышестоящему прокурору в силу действия принципа централизации и связанными с ним принципами подчиненности и подотчетности нижестоящих прокуроров вышестоящему и их всех – Генеральному прокурору РФ. Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все свои функциональные решения и действия каждый прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов проверок и расследований, осуществленных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности их проведения.

Воздействие в какой-либо форме на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое ими решение или воспрепятствовать их деятельности влечет установленную законом ответственность (дисциплинарную, административную, уголовную). Воспрепятствование деятельности прокурора или следователя может проявляться в недопущении их на территории и в помещения органов и учреждений, организаций; в ограничении доступа к их документам и материалам; в непредоставлении материалов и документов по запросам; отказе или умышленном затягивании проведения по поручению проверок, ревизий и т.д. Для преодоления воспрепятствования деятельности прокуратуры используются совокупность правовых средств – принудительный привод, выемка, использование помощи органов милиции, возбуждение производства об административном правонарушении.

Порядок и условия осуществления государственной защиты прокуроров и следователей определяются Федеральным законом от 20.04.1995 №45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», а также иными нормативными правовыми актами. В органах прокуратуры создана служба обеспечения собственной безопасности и физической защиты их работников, принимаются иные меры по обеспечению безопасности прокуроров и следователей, членов их семей и имущества.

Прокуроры и следователи не могут быть членами выборных, назначаемых, создаваемых и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного самоуправления.

Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации. В целях обеспечения принципа гласности в со ставе Генеральной прокуратуры РФ создано структурное подразделение – Управление информации и общественных связей, на которое возложено информирование через печать, радио, телевидение и другие средства массовой информации граждан о состоянии законности в стране и отдельных ее регионах. Ограничение принципа гласности определяется конституционными требованиями, а также нормами федерального законодательства. Закон Российской Федерации от 21.07.1993 №5485-1 «О государственной тайне» устанавливает специальные требования к осуществлению прокурорского надзора в этой сфере.

Принцип политической независимости (внепартийности) прокурорских работников сформулирован в п. 4 статьи 4 Закона о прокуратуре. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. В своей служебной деятельности прокуроры не связаны решениями любых общественных объединений. Конкретизацией принципа независимости прокуратуры является недопустимость совмещения прокурорскими работниками своей основной деятельности с иной деятельностью. Исключение составляет преподавательская, научная и творческая деятельность.

Принцип законности – главенствующий принцип деятельности прокуратуры, обеспечивающий верховенство закона, единство и укрепление законности. Одновременно он означает и обеспечение ее требований в деятельности самих органов прокуратуры.

В деятельности органов прокуратуры используются в качестве организационных зональный и предметный принципы.

Предметный принцип означает такую организацию работы прокуроров, когда обязанности между ними распределяются по конкретным сферам правового регулирования. Имеются в виду законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие определенные группы правовых отношений, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура.