Глава 3. Соотношение государственной и муниципальной службы Российской Федерации на современном этапе
3.1 Сходства и различия государственной и муниципальной служб России
Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, следовательно, не находятся в отношениях подчиненности к ним и не обязаны выполнять их оперативные предписания. Вместе с тем само их создание и важнейшие функции определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации.1
Как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права. Законодательство предусматривает для муниципальных служащих возможность перехода на государственную службу с включением в стаж срока муниципальной службы.
Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» не включает муниципальную службу в систему государственной гражданской службы.2Согласно ст. 2 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» правовое регулирование государственной гражданской службы и муниципальной службы осуществляется раздельно.3
Вместе с тем органы местного самоуправления являются органами власти, решениями которых население соответствующих муниципальных образований руководствуется точно так же, как и положениями федеральных законов и законов субъектов Федерации. Таким образом, хотя органы местного самоуправления организационно и отделены от органов государственной власти, функционально они с ними связаны самым непосредственным образом. По этой причине государственная гражданская и муниципальная службы базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление.
Характерной особенностью для гражданских и муниципальных служащих является общий порядок замещения должности гражданской службы и муниципальной службы. Предусмотренные Законом ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» процедуры замещения вакантной должности являются едиными для замещения должности как гражданской, так и муниципальной службы.
Общие черты профессиональной служебной деятельности гражданских и муниципальных служащих состоят в следующем:
- подготовка, принятие и (или) проведение в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти либо органов местного самоуправления;
- наличие у гражданских и муниципальных служащих правомочий и возможности выступать в пределах своей компетенции соответственно от имени государственного либо муниципального органа, представляя в первом случае государственный интерес, а во втором - интерес муниципального образования;
- сочетание строгой нормативной регламентированности служебной деятельности в формально-процедурном отношении с широкими возможностями принятия волевых решений на основе дискреционных полномочий;
- принадлежность к особой профессионально-статусной группе, хотя и состоящей из представителей разных профессий, но объединенных службой в органах публичной власти, с отличием в их организационно-правовых формах.
Взаимосвязь гражданской и муниципальной служб прослеживается и в общих правоограничениях, обязательствах и правилах служебного поведения. В числе основных положений таких правил находятся требования:
- укреплять авторитет Российской Федерации;
- не совершать порочащие честь и достоинство проступки;
- точно и добросовестно исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и т.д.
Взаимосвязь гражданской и муниципальной служб характеризуется общими основаниями освобождения от замещаемой должности гражданской и муниципальной службы, а также увольнения со службы.
Стаж гражданской службы и стаж муниципальной службы законодательно приравнены друг к другу. Согласно федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» в стаж (общую продолжительность) государственной службы включаются периоды замещения выборных муниципальных должностей, замещаемых на постоянной основе, и муниципальных должностей муниципальной службы.1
Учет стажа гражданской службы при прохождении муниципальной службы и стажа муниципальной службы при прохождении гражданской службы реально обеспечивает взаимосвязь гражданской и муниципальной службы.
Для выполнения гражданскими и муниципальными служащими служебных полномочий им предоставляются федеральными законами однотипные основные и дополнительные социальные гарантии. Речь идет прежде всего об оплате служебной деятельности гражданского или муниципального служащего.
Гражданским и муниципальным служащим обеспечиваются:
- своевременная и в полном размере выплата денежного содержания (вознаграждения);
- отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением еженедельных выходных дней, нерабочих праздничных дней, ежегодных оплачиваемых отпусков;
- возможность замещения должностей гражданской службы и должностей муниципальной службы при ликвидации государственного органа или муниципального органа или при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе и должностей муниципальной службы в муниципальном органе;
- единовременная помощь, выходное пособие, иные пособия и выплаты, установленные федеральным законодательством;
- медицинское и санаторно-курортное обслуживание либо специальное медицинское страхование гражданского служащего и муниципального служащего, в том числе после выхода на пенсию за выслугу лет, и членов их семей.
Пенсионное обеспечение гражданских и муниципальных служащих за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов их семей в случае смерти служащего, наступившей в связи с исполнением должностных обязанностей, рассматривается федеральным законодательством в ряду единых установленных для гражданских и муниципальных служащих социальных гарантий. Социальные гарантии гражданским и муниципальным служащим являются единым обязательным атрибутом создания необходимых условий для исполнения ими своих должностных полномочий. В связи с этим нормативное закрепление предоставления однотипных основных и дополнительных социальных гарантий гражданским и муниципальным служащим следует рассматривать (в ряду других) как единый элемент правового статуса гражданских и муниципальных служащих.
3.2 Проблемы государственной и муниципальной служб на современном этапе
Административная реформа, проводимая в Российской Федерации на современном этапе - это, прежде всего, оптимизация системы государственного и муниципального управления.
Система государственной и муниципальной службы, являясь важным механизмом эффективного государственного управления подлежит реформированию. Действительно, в настоящее время административно-правовое регулирование государственной и муниципальной службы является одной из важнейших проблем, качественное решение которой позволит осуществлять современное государственное управление, повысить престиж и авторитет государства. Государственная служба, по сути, является тем институтом, который служит обществу в интересах его развития и безопасности и должна представлять собой «административно-процессуальную форму практической реализации сущности, целей и функций государства».
Однако говорить о ее совершенстве явно преждевременно. В большинстве нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государственной и муниципальной службы в России, отсутствует четкое определение ее сущности, как публичного правового института.1
Реализация мероприятий административной реформы 2006-2010 гг. должна была способствовать повышению качества государственного управления и государственного регулирования. Так, к 2008 году предполагалось достичь значения показателя эффективности государственного управления 55 единиц, качества государственного регулирования 60 единиц, а в 2010 году - не ниже 70 единиц по каждому из показателей. Однако процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2009 году равнялся лишь 44,9 единицам (из 100 возможных), а по качеству государственного регулирования - 35,2 единицам (из 100 возможных).
В качестве целевых ориентиров по данным показателям в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы предполагается использовать значения, близкие к уровню государств Восточной Европы. Целевыми показателями к 2014 году, соответственно, являются:
- по эффективности государственного управления 65 единиц;
- по качеству государственного регулирования - 60 единиц, а не 70 единиц, как в предыдущей Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах.
По результатам рейтинга глобальной конкурентоспособности 2009-2010 годов (TheGlobalCompetitivenessIndex 2009-2010), который опубликован 8 сентября 2009 года аналитической группой Всемирного экономического форума (ВЭФ), Россия опустилась сразу на 12 позиций с 51 на 63 место, по результатам того же рейтинга 2010-2011 Россия находится уже на 66 месте между Вьетнамом и Перу. По большинству показателей Россия оказалась в нижней части рейтинга.
Эти оценки показывают, что проведение административной реформы в Российской Федерации в том виде, в котором она проводится, не только не выводит страну в передовые, но и не в состоянии даже поддержать большинство показателей, характеризующие эффективность государственного управления и государственной службы в стабильном состоянии.
Реформирование государственной муниципальной службы в России продолжается. В этом году выходит на финишную прямую очередной этап совершенствования государственной службы - Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года №261. Будет ли государственная служба после 2013 года соответствовать современным реалиям? Вполне однозначно о состоянии одного из важнейших элементов системы государственной и муниципальной службы высказал Д.А. Медведев в рамках первой из серии встреч в формате «Открытого правительства». Он оценил систему отбора кадров на государственную и муниципальную службу как неэффективную. В качестве примера эффективной системы отбора кадров он привел советскую. «У нас есть прежний пример, был кадровый резерв ЦК КПСС. Часть этого резерва сохранилась еще на различных позициях, некоторые даже на госслужбе, как это ни удивительно. Тем не менее, эта система работала». Вновь избранный президент Российской Федерации В.В. Путин в своей статье отмечает негативные последствия того, что нередко «государственная и муниципальная служба рассматривается не как служение, а как кормление». Он считает, что «для качественного решения сложных задач государственного и муниципального управления необходим адекватный по уровню квалификации и опыту работы состав государственных и муниципальных служащих».1
Приведенные цитаты руководителей государства очевидно подтверждают, что не все проблемы современной государственной и муниципальной службы решены. Необходимо радикально реформировать государственную службу для придания ей статуса публичного социально-правового института, позволяющего реализовывать цели и функции государства. Их практическая реализация делает власть народа - демократию - подлинной. А работу государства - ставит на службу интересам общества. И все вместе обеспечивает России, российскому современному обществу устойчивое и успешное развитие.
Важным условием успешного решения стоящих перед обществом задач и укрепления российской государственности выступает совершенствование системы управления, государственной и муниципальной службы. Именно органы власти и управления, персонал государственной и муниципальной службы могут непосредственным образом воздействовать на развитие происходящих в стране реформ, обеспечивать реализацию решений, направленных на модернизацию жизни российского общества.
Современным гражданским обществом к государственной службе предъявляются значительно возросшие требования. Однако оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих еще слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются в государственном органе государственные услуги гражданам и организациям. В субъектах Российской Федерации формируются новые системы территориального управления, которые в наибольшей мере должны быть ориентированы на реальный и устойчивый рост уровня жизни населения. Механизмы в работе с кадрами должны по максимуму содействовать формированию управленческих кадров нового типа – без этого они не могут быть признаны политически и социально достаточными.
В условиях административной и муниципальной реформы изменения в кадровой политике, работе с персоналом должны привести к созданию некоей «критической массы» работников нового типа на всех уровнях субфедерального и муниципального управления. Правильный выбор путей и средств достижения генеральной цели будут определять успех решения этой задачи. Развитие персонала начинает играть все более важную роль в достижении государственной службой своих стратегических целей, по мере того как изменяются деятельность и структура организации, требуются постоянные изменения в моделях поведения персонала.
Актуальным сегодня становится переход от различных форм профессиональной подготовки к совершенствованию ее содержания. Процессы становления и развития местного самоуправления обусловили постановку принципиально новых проблем перед персоналом муниципального управления. Изменение содержания и характера многих задач, функций, полномочий и предметов ведения местных органов представительной и исполнительной власти повлекло за собой значительное усложнение и расширение поля деятельности муниципальных служащих, что справедливо и для государственной службы.
При этом, препятствием на пути создания целостной системы управления обучением муниципальных служащих в России являются нерешенные, в первую очередь, с определением системы управления подготовкой и повышением квалификации персонала органов местного самоуправления.1
Реализация мероприятий по созданию единой системы подготовки и переподготовки кадров для местного самоуправления должна сопровождаться совместной работой федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления.2
Роль государства состоит в выработке теоретические основ, направленных на совершенствование кадровых процедур, механизмов и технологий в области государственной и муниципальной службы. Цель при этом должна быть одна: обеспечить максимальное приращение кадрового потенциала государственной службы и рационально им распорядиться в интересах динамичного развития общества.
Заключение
Государственная служба в РФ - профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:
- государственная гражданская служба;
- военная служба;
- правоохранительная служба.
Система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы и т.д.
Государственный служащий гражданской государственной службы — это гражданин РФ, назначенный в установленном порядке на должность федеральной государственной гражданской службы или государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и исполняющий за денежное содержание, выплачиваемое из средств государственного бюджета, свои служебные полномочия
Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом, который представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Этот институт можно рассматривать и в нравственном аспекте, если говорить об этических основах муниципальной службы. Отличие задач, стоящих перед муниципальными служащими, от задач, решаемых государственными служащими, заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление). Иными словами, качественного отличия не существует: вся деятельность и в том, и другом случае направлена на улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.
Система государственной и муниципальной службы, являясь важным механизмом эффективного государственного управления подлежит реформированию. Административно-правовое регулирование государственной и муниципальной службы является одной из важнейших проблем, качественное решение которой позволит осуществлять современное государственное управление, повысить престиж и авторитет государства. В настоящее время не все проблемы государственной и муниципальной службы решены.
Необходимо радикально реформировать государственную службу для придания ей статуса публичного социально-правового института, позволяющего реализовывать цели и функции государства. Их практическая реализация делает власть народа - демократию - подлинной. А работу государства - ставит на службу интересам общества. И все вместе обеспечивает России, российскому современному обществу устойчивое и успешное развитие.
Список использованной литературы
О государственной гражданской службе Российской Федерации : федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 22.10.2013)
О муниципальной службе в Российской Федерации : федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (в ред. от 22.10.2013)
О системе государственной службы Российской Федерации : федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ ( в ред. от 02.07.2013)
О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти : постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 (в ред. от 06.09.2012)
О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти : указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 22.06.2010)
Бахрах, Д.Н. Государственная служба России / Д.Н. Бахрах. – М.: Проспект, 2009.
Востряков, Л.Е. Негативный имидж государственной службы: случайность или тенденция? / Л.Е.Востряков, М.А.Кашина // Личность. Культура. Общество. - 2012.
Государственная гражданская служба Российской Федерации: нормативно-правовые акты / сост. Граждан В.Д. - М.: КноРус, 2008. – 616с.
Государственная служба / под ред. В.К. Егорова, И.Н. Барцица. - М.: РАГС, 2008. – 428с.
Лапина, М.А. Административное право / М.А. Лапина. - М.: МИЭМП, 2010. - 314 с.
Парахина, В.Н. Муниципальное управление / В.Н. Парахина. – М.: Кнорус, 2008. – С. 377
Саралинова, Д.С. Проблемы формирования кадрового потенциала государственной и муниципальной службы в современных условиях / Д.С. Саралинова. — М.: РИОР, 2011. - С. 65-68
Мизинцева, А.А. Особенности кадровой политики в сфере государственного управления финансами / под общ. ред. С.С.Чернова. – Новосибирск: НГТУ, 2010. – 255с.
Шабанова, М.М. Основные направления формирования системы подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих / под ред. Т.К. Абдуллаевой. – Махачкала: ГОУ ВПО ДГТУ, 2008. – 502 с.
Барциц, И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации / И.Н. Барциц // Журнал российского права. – 2008. - № 6. – С. 18
Гришковец, А.А. К вопросу о реформе государственной службы / А.А. Гришковец // Государство и право. - 2012. - N 2. - С.25-32.
Гусев, А.В. Государственная гражданская служба в системе общественной организации труда / А.В. Гусев // Рос.юрид. журнал. - 2012. - N 5. - С.183-190.
Качелин, А. Принципы государственной службы: от Петра I до нашего времени / А. Качелин // Экономист. - 2010. - N 2. - С.82-86.
Киреева, Е.Ю.Проблемы реализации принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы / Е.Ю. Киреева // Конституционное и муниципальное право. – 2007. - № 7. – С. 42
Кондрашев, А.А. Отрешение от должности Президента Российской Федерации / А.А. Кондрашев // Государство и право. - 2012. - N 9. - С.5-12.
Кулиуш, О.А. Государственная служба - гарант чести, достоинства и деловой репутации / О.А. Кулиуш // Черные дыры в рос.законодательстве. - 2009. - N 2. - С.81-86.
Куракин, А.В. Международные и зарубежные стандарты административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы / А.В. Куракин // Рос.юстиция. - 2009. - N 3. - С.10-13.
Слатинов, В.Б. Реформирование государственной службы в России: институциональные эффекты и ловушки / В.Б. Слатинов// Россия и совр. мир. - 2012. - N 1. - С.79-90.
Овсянко, Д.М. Административно-правовые проблемы государственной службы в Российской Федерации / Д.М. Овсянко // http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=52937
Проблемы местного самоуправления // http://www.samoupravlenie.ru/53-10.php
Справочно-правовая система Консультант плюс / Конституция РФ // http://www.consultant.ru/popular/cons/
Энциклопедия юриста // http://dic.academic.ru/dic.nsf/enc_law/426/
Размещено на Allbest.ru
1Саралинова, Д.С. Проблемы формирования кадрового потенциала государственной и муниципальной службы в современных условиях [Текст] / Д. С. Саралинова // Актуальные вопросы экономики и управления: материалы междунар. заоч. науч. конф. — М.: РИОР, 2011. — С. 65-68.
1 Энциклопедия юриста // http://dic.academic.ru/dic.nsf/enc_law/426/
2 О системе государственной службы Российской Федерации : федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ ( в ред. от 06.12.2011 № 395-ФЗ)
3 Справочно-правовая система Консультант Плюс // http://www.consultant.ru/popular/gossluzh/64_1.html#p28
4 Игнатов, В.Г. Государственная и муниципальная служба / В.Г. Игнатов. – Ростов-н/Д.: Феникс, 2007. – С. 17
1 О системе государственной службы Российской Федерации : федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ ( в ред. от 06.12.2011 № 395-ФЗ)
1Овсянко, Д.М. Административно-правовые проблемы государственной службы в Российской Федерации / Д.М. Овсянко // http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=52937
1 О системе государственной службы Российской Федерации : федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ ( в ред. от 06.12.2011 № 395-ФЗ)
2Бахрах, Д.Н. Государственная служба России / Д.Н. Бахрах. – М.: Проспект, 2009. – С. 45
3Барциц, И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации / И.Н. Барциц // Журнал российского права. – 2008. - № 6. – С. 18
4 О государственной гражданской службе Российской Федерации : федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 30.12.2012 №327-ФЗ)
1 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти : указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 22.06.2010 №773)
2Барциц, И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации / И.Н. Барциц // Журнал российского права. – 2008. - № 6. – С. 20
3Киреева, Е.Ю.Проблемы реализации принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы / Е.Ю. Киреева // Конституционное и муниципальное право. – 2007. - № 7. – С. 42
1 О системе государственной службы Российской Федерации : федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ ( в ред. от 06.12.2011 № 395-ФЗ)
1 Там же
1Лапина, М.А. Административное право / М.А. Лапина. - М.: МИЭМП, 2010. - 314 с.
1 О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти : постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 (в ред. от 06.09.2012)
2 О государственной гражданской службе Российской Федерации : федеральный закон от 27 июля 2004г № 79-ФЗ ( в ред. от 30.12.2012)
1 О системе государственной службы Российской Федерации : федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ ( в ред. от 06.12.2011 № 395-ФЗ)
2 Справочно-правовая система Консультант плюс / Конституция РФ // http://www.consultant.ru/popular/cons/
3 О государственной гражданской службе Российской Федерации : федеральный закон от 27 июля 2004г № 79-ФЗ ( в ред. от 30.12.2012)
1 О муниципальной службе в Российской Федерации : федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (в ред. от 03.12.2012)
2Парахина, В.Н. Муниципальное управление / В.Н. Парахина. – М.: Кнорус, 2008. – С. 377
1 О муниципальной службе в Российской Федерации : федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (в ред. от 03.12.2012)
1 О муниципальной службе в Российской Федерации : федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (в ред. от 03.12.2012)
1 Справочно-правовая система Консультант плюс / Конституция РФ // http://www.consultant.ru/popular/cons/
2 О системе государственной службы Российской Федерации : федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ
3 О государственной гражданской службе Российской Федерации : федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 30.12.2012)
1 О муниципальной службе в Российской Федерации : федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (в ред. от 03.12.2012)
1 Проблемы местного самоуправления // http://www.samoupravlenie.ru/53-10.php
1Проблемы местного самоуправления // http://www.samoupravlenie.ru/53-10.php
1Шабанова, М.М. Основные направления формирования системы подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих / под ред. Т.К. Абдуллаевой. – Махачкала: ГОУ ВПО ДГТУ, 2008. – 502 с.
2Там же